Szanowni Państwo, wiara w moc ustawy – która jak huragan zmienia rzeczywistość, niosąc dobrobyt i podnosząc jakość życia – bywa w naszym kraju niemal magiczna. Nawet jeśli setki, tysiące nowych aktów prawnych mamy za sobą… Nadchodzą następne! Można się pośmiać z tego, ile razy znowelizowano na przykład ustawę o podatku dochodowym od osób fizycznych od chwili jej powstania (kto zgadnie?). Można też zadumać się w szerszej perspektywie nad fenomenem „biegunki legislacyjnej”. Co prawda już Bismarck podobno miał powiedzieć, że: „im ludzie wiedzą mniej o powstawaniu kiełbas i praw, tym lepiej w nocy śpią”, my jednak chcielibyśmy zapytać, jak wytwarza się „polska kiełbasa prawna”. W końcu stanowiona w naszym imieniu! Widzimy posłów podnoszących dłonie, słyszymy złotoustych dygnitarzy i bardzo pięknie… Zbyt pięknie, by to tam powstawały interesujące nas legislacyjne wyroby wędliniarsko-garmażeryjne. Jak wielu prawników i nie-prawników na co dzień zauważa – marnej jakości i drugiej świeżości. Zwały „Dzienników Ustaw” i „Monitorów Polskich” niosą refleksję, iż także kiełbasy nietrwałe składają się w ponad 70% z… wody.

W tym tygodniu głos zabierają przedstawiciele Obywatelskiego Forum Legislacji i eksperci. Grażyna Kopińska zastanawia się, czy obywatele mogą monitorować proces stanowienia prawa i czy to wystarczy, by zmusić rząd do większego namysłu nad tym, jak owo prawo powstaje. Profesor Andrzej Zoll prezentuje perspektywę konstytucyjną – czy prawo jest pisane zgodnie z duchem ustawy zasadniczej? Witold Michałek zastanawia się, czy przypadkiem procedury uchwalania przepisów w sejmie nie stanowią największego źródła patologii. Łukasz Kowalczyk z „Kultury Liberalnej” nawiązuje do polskiej specyfiki, w której ilość tworzonych aktów prawnych związana jest z koniecznością – nie zawsze udanego – przeniesienia przepisów unijnych do prawa krajowego. Piotr Frączak wskazuje na wyizolowanie obywateli z procesu stanowienia prawa przez decydentów, ale też na własne życzenie.

Pesymizm łagodzą rekomendacje każdego z autorów co do poprawy sytuacji. Niezwykle interesującą perspektywę prezentuje Artur Kopijkowski-Gożuch, odpowiedzialny za rządowy projekt reformy regulacji, która ma odsunąć polityków od pisania prawa i zmusić ich do rozwiązywania problemów. Autorką koncepcji numeru jest Anna Mazgal, członkini redakcji „Kultury Liberalnej” .

Zapraszamy do lektury!

Redakcja

* * *

Piotr Frączak

Prawo bez obywateli, obywatele bez prawa

Problem dotyczy trzech sfer, które można określić zbiorczo jako „inflacja prawa”. I nie chodzi tu tylko o ilość stanowionych aktów prawnych. Patrzę na rzeczywistość z perspektywy osoby, która zajmuje się rzecznictwem na rzecz dobrego prawa dla organizacji pozarządowych, i według mnie ta „biegunka legislacyjna” jest objawem choroby, nie zaś jej przyczyną. Jeżeli chcemy ten proces zahamować, musimy zacząć od dobrej diagnozy. I mówię to z całym przekonaniem jako laik, bo stanowienie prawa powinno być dla zwykłego obywatela procesem zrozumiałym. Tam, gdzie prawo jest dla wtajemniczonych, dla ekspertów, dla „czarnoksiężników” – tam nie będzie dobrego prawa.

Prawo jako panaceum

Podstawowa wada systemowa wynika z potrzeby nadregulacji. Niestety, ta potrzeba to nie tylko wynik nieufności władzy do obywateli. Jako urzędnicy jesteśmy przekonani, że jeśli ktoś ma możliwość działać nieuczciwie, na pewno będzie tego próbował. Chcemy zatem temu zapobiec. Jako społeczeństwo mamy jeszcze mniej zaufania do urzędników niż oni do nas i chcemy mieć wszystko czarno na białym, nawet jeśli pewne procesy przebiegają organicznie. Przy nowelizacji ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie przedstawiciele organizacji i rządu w zasadzie jednogłośnie domagali się uregulowania partnerstwa publiczno-społecznego i inicjatywy lokalnej. A takie mechanizmy już od lat występują w przyrodzie. No, ale tak na wszelki wypadek…

Nadregulacja oznacza prawo tak sztywne, że nie da się go przestrzegać. Ostatnio przyglądaliśmy się tym ustawom, których organizacje nie do końca przestrzegają. A jest tego trochę. Od nieprowadzenia pełnej księgowości (która dla organizacji społecznych, żyjących z symbolicznych składek, jest po prostu bezsensem) po zapisy dotyczące ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, ustawy o ochronie danych osobowych, ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie chodzi o celowość, chodzi o absurdalnie przeregulowane procedury. Obciążenia biurokratyczne, mimo że sprzeczne ze zdrowym rozsądkiem, mogą z niejednego z prezesów organizacji zrobić przestępcę.

Prawo jako narzędzie

Z drugiej strony traktujemy prawo instrumentalnie. Nie patrzymy na to, że powinno ono w zasadzie określać jasne zasady współżycia, pozostawiając resztę naszej inwencji i umowom zawieranym z innymi. Przyzwyczailiśmy się, że skoro prawo jest po to, aby rozwiązywać wszystkie problemy, to musimy zadbać, aby działało w naszym interesie. Nieważna cała ustawa, ważny jest jeden mały zapis na naszą korzyść. I tak setki grup interesu, małych i większych, wciskają w biedną ustawę co się tylko da.

Lobbing? Nie, lobbystów w Polsce właściwie nie ma. Ale od czego są konsultacje! Procedury konsultacji są niedookreślone, różne nie tylko w różnych ministerstwach, ale nawet w poszczególnych departamentach tych ministerstw. Miejsce na „…lub czasopisma” zawsze się znajdzie. Doskonale pokazał to proces stanowienia prawa przy tzw. aferze hazardowej. Potwierdza tę prawidłowość m.in. podpisany przez minister Julię Piterę raport „Proces nowelizacji ustawy o grach i zakładach wzajemnych w latach 2008-2009”. Wydaje się, że rząd momentami nie widzi różnicy między lobbingiem (działaniem w interesie własnym lub grupowym), rzecznictwem (działaniem na rzecz interesu ogólnego lub w imieniu niemogących być stroną, np. dzieci) i konsultacjami, które są sposobem poznania przez władzę stanowisk wszystkich zainteresowanych stron. Jak zatem możemy mieć dobre prawo, skoro w wielu wypadkach robione jest zgodnie z interesami, a nie z zasadami?

Legislacja jako sposób rządzenia

Władza wykonawcza zachowuje się tak, jakby nie miała innego instrumentu nacisku niż normy prawne. Coś nie działa? Zmieńmy prawo. Nadal nie działa? Dalej zmieniajmy! A przecież jest wiele instrumentów, które można wykorzystać do zrobienia dobrych rzeczy. I tu władza staje się bezsilna, bo nauczyła się prawo zmieniać, ale nie potrafi go stosować. Jest wiele takich sytuacji, np. nie wyciąga się konsekwencji wobec budowniczych wyciągów narciarskich, którzy wbrew prawu wycinają las, by w końcu dostać zgodę na budowę. Przecież jak lasu już nie ma, to można budować.

Czasem władza nie przestrzega prawa, bo nie potrafi oprzeć się presji. Ostatnio 1/4 organizacji pożytku publicznego straciła prawo do pozyskania 1% za rok 2010, bo nie złożyła sprawozdań z działalności lub zrobiła to źle. Podniósł się rwetes i resort pracy i polityki społecznej odstąpił od sankcji wynikającej – jak twierdzą niektórzy – jasno i wprost z ustawy. Jaki to sygnał dla rzetelnych i sprawozdających się? Po co działać zgodnie z przepisami, jeśli można je zignorować, gdy trzeba?

Czy można coś zrobić?

Jedno z chwytliwych haseł, z którym się całkowicie zgadzam, brzmi: na deficyt demokracji najlepszą metodą jest jej poszerzenie. Konieczne jest uspołecznienie procesu stanowienia prawa. Może się wydawać, że będzie gorzej, że wygrają grupy interesu, że proces przeciągnie się o miesiące. Trzeba go po prostu wcześniej zaczynać. Prawo powinno być proste i zrozumiałe, a w tych wyjątkowych wypadkach, gdy dotyczy kwestii specjalistycznych, powinno być dobrze objaśnione. Prawo nie powinno ograniczać wolności obywatelskich, ale dawać szanse twórczej działalności. Zmierzać do karania przestępców, a nie tych, którzy chcą prawa przestrzegać.

Nie da się tego zrobić mocą samych polityków i urzędników. Potrzebny jest ruch społeczny, który pokaże, że nie jesteśmy niesfornymi dziećmi, które się strofuje i karci. Że jesteśmy pełnoprawnymi obywatelami, którzy wiedzą, że dobre prawo jest niezbędnym elementem dobra wspólnego.

Wynika z tego, że jestem też za tym, żeby władza więcej czasu poświęcała na dobre rządzenie, zamiast tworzyć złe prawo.

* Piotr Frączak jest nieuleczalnym aktywistą, między innymi Prezesem Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych i członkiem Obywatelskiego Forum Legislacji.

Do góry

* * *

Witold Michałek

Kwestia politycznej woli

Przekonanie, że proces stanowienia prawa w Polsce jest wadliwie skonstruowany, panuje w gronie ekspertów i praktyków związanych z legislacją od lat. Co więcej, porządek tego procesu bywa ignorowany w określonych, wygodnych dla decydentów punktach. W rezultacie tworzone są niedopracowane lub wręcz szkodliwe regulacje, znacznie utrudniające funkcjonowanie w obrocie gospodarczym, obniżające międzynarodową konkurencyjność polskich przedsiębiorstw i podważające zaufanie do władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Czołową instytucją odpowiedzialną za proces stanowienia prawa w Polsce jest Sejm. Cóż z tego, jeśli na forum Sejmu organizacja pracy nad ustawami nie sprzyja tworzeniu dobrej jakości prawa? Planowanie prac komisji sejmowych jest krótkookresowe i chaotyczne. Często też podporządkowuje się je politycznie motywowanym naciskom rządu na przyśpieszenie procesu tworzenia ustaw, bez dbałości o ich jakość.

Na skutek nacisków politycznych czytania projektów ustaw oraz prace w komisjach odbywają się z pominięciem lub znacznym spłyceniem niezbędnej debaty. Bywa, że nawet duże i skomplikowane projekty ustaw uchwalane są w ciągu kilku tygodni lub jeszcze szybciej, jak nowelizacja ustawy o finansowaniu partii politycznych, ustawy hazardowej, ustawy o „dopalaczach” – sięgając jedynie do przykładów z ostatniego roku. Prezentuje się to opinii publicznej, czyli wyborcom, jako natychmiastową reakcję rządu na „aferalne” zdarzenia i tym sposobem cele polityczne zostają zwykle osiągnięte. Jednak praktyczne, negatywne skutki obniżenia jakości regulacji szybko dają o sobie znać. Niektóre z przyjmowanych ustaw muszą być bardzo szybko nowelizowane – zdarza się, że zanim pierwotna ustawa wejdzie w życie po vacatio legis.

W komisjach sejmowych olbrzymi problem stanowi słabe przygotowanie posłów przydzielonych do pracy nad danym projektem. Po pierwsze, analityczne zaplecze parlamentu jest dość słabe. Projektom rzadko towarzyszą analizy zamówione przez Kancelarię Sejmu, wyczerpująco opisujące zgodność proponowanych zapisów z już istniejącym stanem prawnym. Po drugie, komisje sejmowe bardzo rzadko dysponują poprawną oceną skutków regulacji (OSR), nie mówiąc już o krytycznej analizie OSR-ów przedstawianych przez rząd.

Po trzecie, posłowie nie poświęcają zbyt wiele czasu na zapoznanie się z tematem. Bardzo często wpływają na kształt przepisów, opierając się na własnych życiowych doświadczeniach lub innych nieujawnionych przesłankach, a nie na analizach ekspertów i stanowiskach prezentowanych przez przedstawicieli strony społecznej. Po czwarte wreszcie, zdarza się, że na posiedzenie danej komisji przychodzą posłowie, którzy nie są jej stałymi członkami, na co zezwala Regulamin Sejmu. Posłowie ci mają prawie nieograniczone prawo głosu i wykorzystują je dla forsowania konkretnych zapisów. Są przy tym znacznie lepiej przygotowani merytorycznie niż ich koledzy z komisji. Bywa zatem, że ich argumenty są tak przekonujące, że przyjmuje się je niezależnie od odmiennego stanowiska ekspertów lub przedstawicieli strony społecznej. Posłów tych należy zatem zaliczyć do grupy specyficznych, wewnętrznych lobbystów. Niepoddających się standardowej weryfikacji, a jednocześnie bardzo skutecznych.

Przedstawiciele strony społecznej, grup interesu i wszyscy zainteresowani daną regulacją bardzo często dowiadują się o posiedzeniu komisji i zakresie tematycznym procedowania zbyt późno, aby przygotować porządną ekspertyzę oraz jej prezentację podczas posiedzenia. Należy pamiętać, że zainteresowane danym projektem ustawy najczęściej organizacje członkowskie (np. związki zawodowe, organizacje pracodawców) to struktury demokratyczne. Mają one wewnętrzne standardy i procedury podejmowania decyzji dotyczących np. uczestnictwa w procesie legislacyjnym i muszą mieć odpowiednią ilość czasu na wypracowanie stanowiska.

Ustawa o działalności lobbingowej nie zezwala reprezentantom grup interesu, zdefiniowanym w ustawie jako zawodowi lobbyści, uczestniczyć w posiedzeniach podkomisji sejmowych. A to jedyne forum, na którym jest szansa na merytoryczną dyskusję, bez nadmiernego jej upolityczniania. Jest to zapewne wynik ogólnej psychozy panującej wokół pojęcia lobbingu. Na skutek politycznych rozgrywek, w publicznym odbiorze lobbing kojarzony jest z aferami i korupcją. A powinien być wspierany, jako niezbędny element demokratycznego państwa prawa. Skutek jest taki, że ustawodawca nie ma pełnej wiedzy lub wręcz pozostaje w błędzie co do potencjalnych skutków czy kosztów gospodarczych i społecznych, jakie może wywołać w ten sposób uchwalona ustawa.

Zdarza się, że politycy zlecają procedowanie nad interesującą ich regulacją w trybie inicjatywy poselskiej, a nie rządowej. Robi się tak w celu ominięcia uciążliwych dla urzędników i czasochłonnych konsultacji z partnerami społecznymi. Oznacza to także ominięcie ustawowego wymogu opracowywania oceny skutków regulacji; nie przedstawia się również założeń do projektu ustawy. Jeśli dołożyć do tego pośpiech w pracach sejmowych nad danym projektem, zostaje on bardzo szybko przekształcony w ustawę o niezbadanych, negatywnych skutkach dla przedsiębiorców, obywateli i państwa jako jednolitego organizmu.

Konkluzja, na podstawie powyższych i innych niewymienionych mankamentów, jest jednoznaczna. Cały, nie tylko sejmowy, system stanowienia prawa w Polsce powinien zostać jak najszybciej przekonstruowany. Brakuje kompleksowej diagnozy, lecz specjaliści od legislacji oraz praktycy od dawna przedstawiają rozmaite rekomendacje. Nie trzeba zatem wyważać otwartych drzwi. Jest dużo przykładów dobrych rozwiązań, funkcjonujących w innych krajach oraz instytucjach międzynarodowych, takich jak np. Unia Europejska.

Należałoby zatem wdrożyć dwie podstawowe zasady stanowienia prawa, których w naszym kraju się nie stosuje. Chodzi o doprowadzenie do rzeczywistej, a nie pozornej przejrzystości całej ścieżki legislacyjnej, poczynając od zidentyfikowania inicjatorów i porządnego przygotowania programów legislacyjnych, aż do ingerencji prezydenta.

Ponadto, należy dopuścić jak najszerszy, otwarty i równoprawny udział przedstawicieli strony społecznej oraz wszystkich zainteresowanych procesem legislacyjnym na wszystkich kluczowych etapach. Chodzi o to, by decydenci mieli szansę zapoznania się z różnymi perspektywami i na tej podstawie mogli podjąć racjonalne decyzje co do kształtu regulacji.

Co stoi na przeszkodzie tym zmianom? Największą barierą jest brak woli politycznej rządzących, którzy najchętniej chcieliby ustanawiać prawo bez udziału obywateli. Aby poprawić system, ważne jest wywieranie ciągłej, narastającej presji ze strony społecznej na przyjęcie sprawdzonych, najlepszych wzorców. Są one szeroko stosowane w tych państwach, które wspierają funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego.

* Witold Michałek reprezentuje Business Center Club w procesie legislacyjnym. Jest członkiem Obywatelskiego Forum Legislacji.

Do góry

* * *

Andrzej Zoll

Prawo przed Trybunałem

Częstotliwość orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktów prawnych z Konstytucją, nie jest jednoznacznym probierzem jakości naszej legislacji. Trybunał działa bowiem wyłącznie na wniosek, nie z urzędu. Co prawda może sygnalizować niezgodności, ale czyni to jedynie przy okazji rozpatrywania spraw na wniosek uprawnionych podmiotów. W wielu sytuacjach, gdy występuje faktyczna niezgodność aktu prawnego z Konstytucją, nie dochodzi do orzeczenia Trybunału, jeśli żaden uprawniony podmiot nie składa wniosku o uznanie takiego aktu za niekonstytucyjny. Tych przypadków jest stosunkowo dużo i to niewątpliwie budzi niepokój. Czubek góry lodowej jest znaczny i mając świadomość powyżej wskazanych mechanizmów, można zakładać, że stan niezgodności ustawodawstwa z konstytucją jest stanem poważnym.

Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności danego przepisu z Konstytucją eliminuje go z porządku prawnego. Czasem Trybunał może orzec o odroczeniu wyłączenia niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, gdyby natychmiastowe usunięcie tego przepisu spowodowało lukę w prawie groźną dla stabilności stosunków społecznych. Niestety, często sejm nie reaguje na zagrożenie usunięcia niekonstytucyjnych przepisów, a nawet na usunięcie pewnych norm z porządku prawnego. Przepis zatem przestaje obowiązywać i pozostaje luka. I to jest bardzo niepokojące, zwłaszcza że zdarza się, że taki stan trwa kilka lat.

Senat, a w szczególności jego Komisja Ustawodawcza pro publico bono przejęła rolę czuwającego nad zmianami przepisów uznanych za niekonstytucyjne – i chwała jej za to. Dzięki temu wydaje się, że w ostatniej kadencji sytuacja się nieco poprawiła. Nie zmienia to faktu, że należy uregulować tę kwestię, formalnie określając, kto powinien czuwać nad tym procesem. Jeżeli sejm nie wykona obowiązku uzupełnienia luki, nie ma inicjatywy rządu ani innej inicjatywy ustawodawczej – z inicjatywą ustawodawczą powinien występować Prezydent. Przecież z mocy Konstytucji czuwa on nad jej poszanowaniem.

Trwają właśnie prace nad propozycjami zmian w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym i przy tej okazji pojawiają się pewne pomysły usprawnienia jego pracy. W czasach gdy sam orzekałem, raziło mnie w pracach Trybunału to, że rozprawa jest zamknięciem postępowania. Odbywa się pewien spektakl i zaraz po nim zapada wyrok. Bywa, że Trybunał wychodzi na naradę po wystąpieniach stron, a po półtorej godziny przewodniczący składu orzekającego odczytuje trzydziestostronicowe uzasadnienie, które, rzecz jasna, powstało znacznie wcześniej, przed rozprawą.

Należałoby zatem, w mojej opinii, odwrócić tę zasadę. Po wpłynięciu wniosku, sędzia sprawozdawca powinien mieć ściśle określony termin (np. dwóch miesięcy), w którym przedstawi składowi orzekającemu problemy powstające na gruncie wniosku. Po tym, jak sędziowie zapoznają się ze sprawą właśnie pod kątem problemów do wyjaśnienia, należy wyznaczyć termin rozprawy. Jej celem byłoby przedyskutowanie kwestii podanej pod rozwagę Trybunału w kontekście poglądów stron, przeprowadzenie polemiki oraz zadanie autentycznych pytań przez Trybunał – nie tak jak obecnie, gdy sędzia zadaje pytanie, znając od dawna odpowiedź. Po zamknięciu tak przeprowadzonej sprawy Trybunał powinien przystępować do opracowania orzeczenia, które, tym samym, może zapaść nawet po dwóch, trzech miesiącach, w zależności od stopnia złożoności sprawy. W sprawach oczywistych być może sama rozprawa jest niepotrzebna, jeśli można rzecz załatwić szybciej na zwykłym posiedzeniu. To powinno przyspieszyć i usprawnić pracę Trybunału Konstytucyjnego.

Ustrojowo rola Trybunału i zasady postępowania przed nim są należycie uregulowane i nie powinno się wprowadzać zasadniczych zmian. Orzeczenia Trybunału są ostateczne i tak powinno pozostać. Natomiast pojawiają się pewne wątpliwości co do skutku orzeczenia Trybunału dla ważności postępowań opartych na przepisie, którego niekonstytucyjność stwierdzono. Obecnie uznanie przez Trybunał ustawy za niezgodną z Konstytucją daje możliwość wznowienia postępowania przez wszystkie osoby, w których sprawach zapadł wyrok oparty na tym niekonstytucyjnym przepisie. Jest to bomba z opóźnionym zapłonem. Wyobraźmy sobie, że Trybunał zakwestionuje ustawę podatkową i w związku z tym mamy do czynienia z piętnastoma milionami wznowień postępowań. Zablokowałoby to kompletnie wymiar sprawiedliwości i zagrażałoby ruiną Skarbu Państwa. Zmiana tej zasady wymagałaby jednak zmiany Konstytucji.

Niemniej, osobiście jestem zwolennikiem wprowadzenia zmiany w tym zakresie. Słuszne byłoby to, że w sytuacji gdy Trybunał uzna skargę konstytucyjną, uchyla on orzeczenie, jakie w danej sprawie zapadło i kieruje sprawę do sądu rejonowego czy okręgowego do rozpatrzenia według nowego, konstytucyjnego stanu prawnego. Inne sprawy nie korzystałyby z tego przywileju. Tym samym, jeśli nie wystąpiłeś ze skargą konstytucyjną, twoja strata. Wtedy oczywiście Trybunał zmieniłby w jakimś stopniu charakter, stając się poniekąd organem wymiaru sprawiedliwości, jako że orzekałby w większym stopniu w sprawach indywidualnych.

* Andrzej Zoll, były sędzia i prezes Trybunału Konstytucyjnego oraz Rzecznik Praw Obywatelskich, obecnie profesor i wykładowca akademicki.

Do góry

* * *

Łukasz Kowalczyk

Niech moc będzie z nami

Inflacja, czyli co?

Pojęcie „inflacji prawa” jest sformułowaniem bardzo lubianym przez media. Brzmi groźnie, a jednocześnie naukowo. Nawiązuje oczywiście do pojęcia inflacji ekonomicznej, która oznacza zwiększenie poziomu cen wynikające, co do zasady, z „nadprodukcji” pieniądza i skutkujące spadkiem jego wartości. To z kolei powoduje określone niekorzystne (zwłaszcza dla konsumentów) skutki. Jednak w ekonomii inflacja nie jest traktowana jako zjawisko bezwzględnie negatywne dla gospodarki rozpatrywanej całościowo. W określonym układzie czynników ekonomicznych i przy umiarkowanej skali może mieć nawet dla niej ożywcze efekty.

Tymczasem przez „inflację prawa” rozumie się powszechnie tworzenie nadmiernej (to jest – przekraczającej rzeczywistą potrzebę) liczby aktów prawnych, skorelowane ze zbytnią szczegółowością zawartych w nich przepisów. Niektórzy znawcy tematyki legislacyjnej już jako element definicyjny wymieniają jej domniemane skutki, a więc to, że owo „nadprodukowane”, „inflacyjne” prawo ma luki, niespójności i że adresatom trudno jest je zrozumieć.

W przeciwieństwie do inflacji ekonomicznej ta prawna jest zjawiskiem jednoznacznie negatywnym; moneta bita w inflacyjnym szale ustawodawczym jest jeśli nie fałszywa, to przynajmniej zanieczyszczona, niepewnej próby. Takie ustawienie problemu prowadzi oczywiście do jedynie słusznej konkluzji: inflacja prawa wynika z nadmiernej jego produkcji, co z kolei jest zjawiskiem złym, któremu trzeba przeciwdziałać.

Można by machnąć ręką na te definicyjne rozróżnienia, gdyby nie jedna okoliczność. Wydaje się, mianowicie, że w dyskusjach nad inflacją prawa traci się z horyzontu rozróżnienie, które w ekonomii pozostało kluczowe: co innego wzmożona produkcja danego waloru, co innego skutki tej wzmożonej produkcji, a co innego jeszcze spadek wartości (jakości) tego waloru. Te zjawiska wcale nie muszą ustawiać się w oczywiste ciągi przyczynowo-skutkowe.

Coraz więcej, coraz ciężej?

Czy w Polsce mamy rzeczywiście do czynienia z lawinowym wzrostem tworzenia aktów normatywnych (rozumianych jako akty nowe oraz nowelizacje)? Z analizy danych wynika, że dopiero od roku 2008 notujemy coroczny wzrost liczby przyjmowanych ustaw oraz rozporządzeń. Wcześniej, od roku 2005 liczba nowych aktów prawnych systematycznie malała.

Oczywiście samo zmniejszenie przyrostu nie zmienia faktu, że jest tego prawa en gros coraz więcej. Słabnie natomiast często powtarzany argument, że głównym powodem pogarszającej się „jakości” aktów prawnych jest brak czasu wynikający ze zwiększającego się obciążenia aparatu  legislacyjnego.

Doświadczenie i Prawa Parkinsona pouczają, że sam rozrost aparatu urzędniczego rzadko przekłada się na polepszenie jakości produktu przez niego wytwarzanego. Zwiększenie wydolności biurokracji nie jest wyłącznie pochodną jej mocy przerobowych, ale należytego ułożenia wzajemnych relacji, w szczególności należytego planowania, kompetencji merytorycznych i nacisku na koordynację działań, w szczególności międzyresortowych. I tutaj jest sporo do zrobienia.

Bo co do tego, że jakość prawa się obniża, trudno mieć wątpliwości. Wystarczy zacytować fragment raportu przedstawionego na Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów Sądu Najwyższego z maja zeszłego roku:

Utrzymuje się wysoki wpływ zagadnień prawnych, powodowany trudnościami przy wykładni prawa o stale pogarszającej się jakości, wyrażającej się brakiem wyraźnych określeń ustawowych, dużym stopniem szczegółowości prawa ustawowego, zawierającego luki i niespójności, a także ciągłymi nowelizacjami dokonywanymi w polskim ustawodawstwie.

Również administracja rządowa zdaje się mieć tego świadomość, przyjmując na poziomie Rady Ministrów w roku 2006 takie programy jak „Lepsze prawo”, którego oficjalnym celem jest przedstawienie działań zmierzających do poprawy jakości prawa w Polsce.

Czy aby nie za dużo?

Czy w Polsce powstaje nazbyt wiele aktów prawnych? Co prawda powszechnie (także w raporcie Ministerstwa Gospodarki „Program Reformy Regulacji 2010-2011”) mówi się o „nadprodukcji aktów prawnych” i nazbyt regulatywnym podejściu do zagadnień społecznych, ale czy naprawdę „przykręcenie kurka” z ustawami jest rozstrzygające dla zahamowania inflacji prawa? Nie sądzę. A nawet jeśli by tak miało być, czy naprawdę to my kontrolujemy ten kurek? Pamiętajmy, że Polska jako państwo członkowskie Unii Europejskiej jest zobligowana do transponowania do krajowego porządku prawnego rosnącej liczby dyrektyw unijnych – więc to, jak szeroko będzie płynął strumień paragrafów, nie zależy w znacznym stopniu od nas.

Oczywiście możemy twierdzić, że unijna machina biurokratyczna ma także zbyt regulatywne podejście – ale to już inna kwestia, która może być przedmiotem koncyliacji na poziomie Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej (względnie – Komisji Europejskiej), a nie władz krajowych.

W mojej opinii bliskie populizmu jest twierdzenie, że metodą polepszenia jakości prawa jest zmniejszenie jego wolumenu. Zmniejszenie liczby liter w aktach prawnych wcale nie musi przełożyć się na ich większa spójność ani na uproszczenie zawartych w nich norm.

Wołając o zmniejszenie liczby nowopowstających przepisów, warto pamiętać o kilku trywialnych kwestiach. Po pierwsze, rzeczywistość społeczna, szczególnie w wymiarze gospodarczym, jest coraz bardziej, a nie coraz mniej skomplikowana. Po drugie, nasz bazowy prawodawca, jakim są właściwe organy Unii Europejskiej, buduje zręby organizmu quasi-państwowego, co wymaga solidnego i możliwie jednolitego szkieletu prawnego. W braku konsensu co do wspólnej konstytucji europejskiej szkielet ten trzeba budować niejako od dołu – ujednolicając (a więc zmieniając) szczegółowe normy krajowe. Po trzecie wreszcie, wybierając leseferyzm i uwalniając obywatela z normatywnych pęt (za czym lobbują organizacje przedsiębiorców), godzimy się z ryzykiem zmniejszenia ochrony prawnej tegoż obywatela – choćby w płaszczyźnie prawa konsumenckiego czy prawa antykonkurencji, których regulatywność jest konsekwencją założonego w nich protekcjonizmu. Być może to słuszny kierunek, tyle że decyzje w tym przedmiocie trzeba korelować z poziomem kompetencji prawnej i rynkowego wyrobienia konsumenta, który, jak wiadomo, w Polsce jest niski.

Nie znaczy to, że jestem zwolennikiem biurokratycznej, rozbuchanej, legislacyjnej wytwórczości i traktowania uchwalenia ustawy jako najlepszej metody rozwiązywania problemów społecznych czy gospodarczych. Chciałbym tylko zauważyć, że „gąszcz przepisów” jest najczęściej trudny do rozwikłania nie z uwagi na ich liczbę, ale dlatego, że są w przedziwny, nieintuicyjny dla adresata sposób splątane. Bywają wewnętrznie sprzeczne, wieloznaczne albo zawierają luki. Wtedy łatwiej się o nie potknąć niż za ich pomocą przez jakiś problem przebrnąć.

Ustawa i co dalej?

Dlatego uważam, że dla zahamowania procesu pogarszania jakości prawa ważniejsza jest odpowiedź na pytanie „jakiej treści reguły tworzyć?”, a nie pytanie „jak dużo reguł produkować?”. Ujmując rzecz najprościej: przed normatywnym uregulowaniem danej kwestii warto przewidywać i znać skutki planowanej regulacji.

Regulamin pracy Rady Ministrów nieprzerwanie od 2001 roku wymaga, by projekt aktu prawnego zawierał tzw. ocenę skutków regulacji (OSR), czyli: analizę skutków społeczno-ekonomicznych oraz streszczenie wyników tej analizy. Słusznie. Tyle tylko, że w praktyce „streszczenie wyników analizy” ogranicza się bardzo często do stwierdzenia, że dany akt nie wpływa na żadną ze sfer analizowanych w ramach OSR (ani na sektor finansów publicznych, ani na rynek pracy, ani na sytuację i rozwój regionalny), a co do konsultacji społecznych (stanowiących swoisty element OSR), to w uzasadnieniach projektów króluje taka oto mantra: „Mając na względzie przedkładane regulacje, projekt nie wymaga przeprowadzania konsultacji społecznych”. Dodajmy, by rozwiać wątpliwości – najczęściej jest to streszczenie wyników analizy, która w ogóle nie została przeprowadzona. Jak przyznaje samo Ministerstwo Gospodarki w uprzednio cytowanym raporcie: „OSR jest uznawany za formalnie wymaganą część uzasadnienia do aktu prawnego, nie jest natomiast utożsamiany z procesem analitycznym (…)”. I jeszcze słowo o konsultacjach społecznych, które też są przecież metodą pozyskiwania opinii (a bywa, że i wiedzy) na temat tego, czy warto regulować i jak regulować. Otóż, według badań urzędnicy w 95% wypadków zasięgają opinii nie na etapie formułowania założeń projektu, ale dopiero wtedy, gdy projekt jest już gotowy.

Nie jestem legislatorem-praktykiem, więc może grzeszę zbytnim krytycyzmem. Niemniej powyższe podejście do oceny skutków aktów normatywnych przez administrację rządową jest dla mnie szokujące. Byłoby zapewne przesadą stwierdzenie, że okazuje się, iż w Polsce prawo tworzy się bezmyślnie. Skoro jednak przeprowadza się działanie o charakterze interwencji legislacyjnej, nie analizując należycie skutków tego działania, stwierdzenie, że legislator działa na oślep, nie wydaje się nadużyciem. Co równie ważne, przy braku rzetelnej analizy skutków regulacji na etapie projektowania (z uwzględnieniem analizy różnych opcji realizacji celów) nie ma za bardzo jak dać odporu (smutnym, ale skądinąd w demokracji naturalnym) zapędom parlamentu do upolityczniania prawa w imię partykularnych interesów partyjnych.

Oczywiście, można kontynuować obecną formułę procesu legislacyjnego. Oglądaliśmy przecież „Gwiezdne wojny” i wiemy, że działający na oślep Luke Skywalker posługując się czystą intuicją, dokonywał cudów precyzji i doznawał wielkich przewag nad do cna stechnicyzowanymi, pozbawionymi polotu żołnierzami Imperium.

Niemniej warto jak najszybciej dokonać świadomego wyboru. Albo reforma ścieżki legislacyjnej przez „urealnienie” etapu przedprojektowego i wdrożenie rzetelnej i możliwie kwantyfikowalnej oceny skutków interwencji legislacyjnej (w tym – przez przeprowadzanie konsultacji społecznych), albo – niech moc będzie z nami.

* Łukasz Kowalczyk, członek redakcji „Kultury Liberalnej”, radca prawny.

Do góry

* * *

Grażyna Kopińska

Czy obywatele naprawią system stanowienia prawa?

Krytyka procesu stanowienia prawa dotyczy najczęściej takich zjawisk, jak „nadprodukcja” aktów prawnych, niestabilność systemu prawnego i jego nadmierna zawiłość, oraz nieprzejrzystość i niespójność systemu prawnego jako całości. Program Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego przez trzy lata realizował projekt Monitoring procesu stanowienia prawa, który jasno pokazał występujące w tym procesie nieprawidłowości. Ponieważ ustalenia i rekomendacje raportu nie spotkały się z odzewem ze strony decydentów, powołaliśmy Obywatelskie Forum Legislacji, które już od ponad dwóch lat próbuje przekonać ich do wprowadzenia niezbędnych zmian.

Działając w interesie dobra publicznego, w ramach projektu monitoringu postanowiliśmy włączyć się w proces tworzenia dobrego prawa, stanowionego w sposób ograniczający zagrożenia korupcyjne. Nasz projekt skupiał się, z jednej strony, na praktycznym sprawdzeniu możliwości i efektywności partycypacji organizacji pozarządowych w procesie stanowienia prawa, a z drugiej – na ocenie przejrzystości tego procesu.

Dodatkowym argumentem za podjęciem realizacji tego projektu było to, że przyjęta przez Sejm 7 lipca 2005 roku ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa dawała – jak początkowo sądziliśmy – wszystkim zainteresowanym znacznie większe możliwości sformalizowanego uczestniczenia w tym procesie. Jednym z celów naszego projektu było zbadanie, czy i na ile praktyczna realizacja ustawy lobbingowej wpływa na zwiększenie przejrzystości procesu legislacyjnego oraz jego uspołecznienie.

Staraliśmy się zatem włączyć w proces legislacyjny kilkunastu ustaw. Przeprowadziliśmy analizę zawartości Biuletynu Informacji Publicznej ministerstw i sejmu. Zbadaliśmy opinię innych uczestników i obserwatorów procesu legislacyjnego: posłów, lobbystów, dziennikarzy czy działaczy organizacji pozarządowych. Współpracując z klubami poselskimi i komisjami sejmowymi, podjęliśmy, bez powodzenia, próbę wprowadzania do praktyki sejmowej konkretnych działań mających na celu zwiększenie przejrzystości procesu legislacyjnego.

W przedstawionym pod koniec 2008 roku raporcie pt. „Przejrzystość procesu stanowienia prawa” stwierdziliśmy między innymi, że proces tworzenia prawa na poziomie rządowym w bardzo ograniczonym zakresie poddaje się bezpośredniemu, polegającemu na uczestnictwie w nim, monitorowaniu przez organizację pozarządową. Resorty z większą niechęcią poddają się tego typu badaniom, niż ma to miejsce w wypadku poziomu parlamentarnego.

Proces prowadzenia konsultacji jest niejasny i nieprecyzyjny. Nie ma jasnych reguł korzystania z opinii organizacji pozarządowych, a praktyka jest jeszcze mniej przejrzysta. Brak ustalonych kryteriów doboru uczestników konsultacji daje dużą swobodę działania urzędnikom ministerialnym. Organizacja pozarządowa może być zaproszona do udziału w konsultacjach czy uczestniczyć w konferencji uzgodnieniowej, nie są to jednak procedury obligatoryjne.

Pod wpływem zaleceń OECD i Unii Europejskiej Polska wprowadziła w 2002 roku konieczność opracowania Oceny Skutków Regulacji (OSR). Jej częścią jest przedstawienie wyników konsultacji przeprowadzonych ze wszystkimi kluczowymi interesariuszami. Z obserwacji organizacji pozarządowych wynika, że są duże problemy z praktycznym udziałem w konsultacjach. Ministerstwa zachowują się pasywnie, oczekując, że zainteresowani z własnej inicjatywy zgłoszą uwagi. Większość ministerstw nie zaprasza do udziału nikogo spoza swoich ustalonych list interesariuszy. Na przesłanie uwag do projektów ustaw w ramach konsultacji wyznacza się niezwykle krótki czas, często kilka dni.

Regułą jest, że ministerstwa nie odpowiadają na przesłane im uwagi. Opiniowanie projektów ustaw jest więc dla organizacji pozarządowych raczej działaniem mającym na celu zaznaczenie swojego stanowiska – z poczuciem, że nie ma się wpływu na kształt projektu ustawy na tym poziomie. Legislatorzy w najlepszym wypadku odnoszą się do wszystkich uwag zbiorczo w jednym dokumencie, czasem prezentowanym na stronach internetowych BIP.

Na poziomie prac rządowych często dochodzi do nacisków grup interesu na legislatorów. Ze względu na niską przejrzystość tego etapu procesu legislacyjnego, możemy zorientować się dopiero post factum, że do takich nacisków naprawdę doszło. Sygnałem, że do często nieformalnego lobbingu mogło dojść podczas pracy w ministerstwach, bywa niska aktywność grup interesu podczas prac sejmowych.

W 2009 roku znowelizowano ustawę o Radzie Ministrów. Członkowie Obywatelskiego Forum Legislacji stoją na stanowisku, że w wyniku nowelizacji system prac legislacyjnych nie tylko nie poprawił się, ale wręcz utrudnia prowadzenie efektywnych i rzeczywistych konsultacji społecznych projektów aktów prawnych. Daliśmy temu wyraz w liście do premiera już we wrześniu 2009 roku.

W nowych regulacjach nie ma żadnego przepisu, który sprzyjałby szerszemu włączaniu obywateli w prace nad projektami aktów prawnych, są natomiast takie, które udział strony społecznej ograniczają. Obecnie w większości wypadków poszczególne ministerstwa tworzą merytoryczne założenia do projektów ustaw. Konsultacje społeczne oraz możliwość zgłaszania uwag i merytorycznej dyskusji nad proponowanymi rozwiązaniami prowadzone są na etapie tworzenia tych założeń. Obowiązek odpowiedzi na uwagi obejmuje wyłącznie te zgłaszane przez Radę Legislacyjną. Następnie, jeśli rząd podejmie decyzję o przygotowaniu projektu, Rządowe Centrum Legislacji przekłada założenia na projekt ustawy. Tak przygotowany projekt aktu prawnego nie jest już ponownie poddawany dyskusji. Nie można zatem odnieść się do ewentualnych niezgodności między założeniami a konkretnymi zapisami projektu.

Zespół Doradców Strategicznych Premiera miał opracować tezy i plan usprawnienia procesu stanowienia prawa na poziomie rządowym. Obiecana przez ministra Michała Boniego współpraca Obywatelskiego Forum Legislacji z Zespołem nie doszła do skutku. Z niepokojem zauważamy też, że przygotowana przez resort gospodarki reforma regulacji opiera się na wytycznych, które są formą „miękkiej”, pozbawionej sankcji za nieprzestrzeganie regulacji. Do tej pory nie ma żadnego aktu prawnego w randze ustawy, który wprowadzałby jej postanowienia jako obowiązujące administrację i wskazujące sankcje.

W tej sytuacji coraz częściej stawiamy sobie pytanie, czy najlepszym wyjściem nie byłoby stworzenie kompleksowej, ustawowej regulacji procesu stanowienia prawa? Coraz więcej prawników i praktyków widzi potrzebę dyskusji na ten temat. Zastanawiamy się również, czy prezydent, jako strażnik konstytucji, ale też uczestnik procesu legislacyjnego, mógłby promować zmiany w tym procesie.

* Grażyna Kopińska jest dyrektorem Programu Przeciw Korupcji w Fundacji im. Stefana Batorego. Przewodniczy Obywatelskiemu Forum Legislacji, sieci ekspertów: prawników, praktyków, aktywistów i naukowców, którzy działają na rzecz większego uspołecznienia procesu stanowienia prawa.

Do góry

* * *

* Autorka koncepcji numeru: Anna Mazgal.
**Autor ilustracji: Rafał Kucharczuk.
*** Współpraca: Diana Bożek, Ewelina Janota, Tomasz Jarząbek.

„Kultura Liberalna” nr 108 (5/2011) z 1 lutego 2011 r.