Szanowni Państwo, pierwsza odsłona „Polskiej kiełbasy prawnej” przyniosła nader pesymistyczne wnioski. Rząd nie umie stanowić prawa. Co rządowi uda się jako-tako, to Sejm popsuje. Obywatele niewiele mają do powiedzenia, ale też nie są bez winy. Kiedy już mają okazję, zamiast pilnować jakości prawa, pilnują własnego interesu.
Te problemy mają szerszy kontekst, ponieważ sam sposób stanowienia prawa to dopiero początek. Dowodzą tego dowodzą autorzy w drugiej odsłonie naszego tematu. „Ustawa powinna być zwięzła”, twierdzili starożytni Rzymianie, tymczasem Paulina Kieszkowska-Knapik dowodzi, że nagminnie mnoży się u nas przepisy, powielając błędy i nieścisłości. „Sprawiedliwość jest niezmienną i trwałą wolą zagwarantowania każdemu jego prawa” – to również brzmi pięknie. Ale czy jest to możliwe, skoro – jak twierdzi Krzysztof Izdebski – obywatel nie może prawa poznać, bo nie ma dostępu do jego źródeł? Wiemy też, że „nie należy dawać posłuchu czczym głosom tłumu”. Jednak, jak dowodzi Adam Bodnar, Ministerstwo Sprawiedliwości za nic ma tę starożytną maksymę, pisząc prawo na ludowe zamówienie. Niby władza uznaje, że „prawo jest umiejętnością stosowania tego, co dobre i słuszne”, ale owo dobro i słuszność, jak pokazuje Filip Czernicki, nie jest udziałem ubogich i wykluczonych. A wbrew poczuciu, że „co wszystkich jednakowo dotyczy, powinno być przez wszystkich zatwierdzone”, jak twierdzi Łukasz Jasina z „Kultury Liberalnej”, prawo miejscowe nie chroni interesu mieszkańców ani nie jest stanowione z ich udziałem.
Autorzy przedstawiają jednak także swoje recepty na te nieszczęścia. Rafał Cieślak wskazuje na nowe koncepcje, które zakorzeniają się w Polsce i mogą w przyszłości prowadzić do przełamania nieufności między władzą a społeczeństwem. Obraz uzupełnia Piotr VaGla Waglowski, który twierdzi, że obywatele mają szansę odzyskać prawo, jeśli nie dadzą się porwać informacyjnemu ADHD.
Zapraszamy do lektury!
Redakcja
1. PAULINA KIESZKOWSKA-KNAPIK: Mysz rodzi górę
2. KRZYSZTOF IZDEBSKI: O czym nie śniło się Rzymianom?
3. ADAM BODNAR: Gdy sprawiedliwość jest polityczna
4. FILIP CZERNICKI: Prawo ubogich
5. RAFAŁ CIEŚLAK: Partnerstwo publiczno-prywatne stało się faktem
6. ŁUKASZ JASINA: W kraju „rewizorów”
* * *
Mysz rodzi górę
W poprzedniej odsłonie Tematu Tygodnia „Kultury Liberalnej” o prawie zdiagnozowano różne problemy związane ze sposobem stanowienia prawa w Polsce. Identyfikowanych wad jest bez liku, począwszy od braku przejrzystych reguł partycypacji obywatelskiej, przez niedoskonałości prac sejmowych, niedoskonałości systemu badania, jakość prawa, aż po działanie Trybunału Konstytucyjnego i wreszcie brak woli politycznej. Dorzucam do nich kilka obserwacji jako praktyk – adwokat.
Mysz
System stanowienia i stosowania prawa jest postawiony na głowie. Najmniej profesjonalne ogniwo ma najwięcej do powiedzenia. W ministerstwach pracują politycy i prawnicy etatowi, często bez aplikacji i doświadczenia. To oni piszą większość tekstów ustaw. System tworzenia ustaw przez Rządowe Centrum Legislacji na podstawie „beletrystycznych” założeń przygotowywanych przez resorty jest fikcją. Prawie żadna z ważnych ustaw tego rządu nie przeszła takiej drogi: ani ustawa o OFE, ani pakiet zdrowotny, nie mówiąc już o ekspresowych regulacjach kwestii hazardu czy dopalaczy. Zresztą, RCL jest przecież jednostką wewnątrzrządową. Sygnowane przez nie opinie o projektach ustaw są bardzo łagodne, uwagi często kosmetyczne czy redakcyjne, mimo oczywistych problemów konstytucyjnych jakie rodzą dane regulacje.
W Sejmie jest jeszcze gorzej. Ci sami posłowie muszą głosować wszystkie ustawy, począwszy od podatków, przez prawo atomowe, in vitro, autostrady czy kinematografię. Oczywiście na większości z tych zagadnień zupełnie się nie znają. W ocenie głosowanych projektów ma im pomagać Biuro Analiz Sejmowych. Ale jeśli napisze ono, że jakaś ustawa jest niezgodna z Konstytucją, zamawia się tak dużo kolejnych opinii, aż w końcu ktoś napisze, że zgodna jest. Zaplecze eksperckie także jest bardzo wątłe. Komisja ustawodawcza nie kwapi się do przyjrzenia się pracom nad kluczowymi zupełnie ustawami.
Tak stworzone prawo musi być potem stosowane przez dużo lepiej przygotowanych czytelników – obywateli znających się na danej dziedzinie, ale także sędziów, którzy nie mają możliwości kwestionować prawa, na podstawie którego orzekają. Mogą oczywiście kierować zapytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego czy Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, ale przecież nie mogą tego robić codziennie. Próbują więc, podobnie jak inni prawnicy praktycy i obywatele dotknięci daną regulacją, dojść o co chodziło tak zwanemu racjonalnemu ustawodawcy. Szukamy więc wszyscy wykładni językowej, systemowej, celowościowej, autentycznej, ratio legis, orzecznictwa, komentarzy. I nic. Nie da się praworządnie zachować, dobrze orzec czy sensownie doradzić klientowi nie naruszając albo prawa, albo zasad zdrowego rozsądku.
Poród
Jaki twór może powstać w wyniku takiego procesu? Wątpliwej jakości. Kłopot w tym, że tak naprawdę nikomu – poza obywatelami – to nie przeszkadza. Nie widzę więc żadnych perspektyw, aby to się zmieniło. To samo Ministerstwo Gospodarki, które jest gospodarzem projektu Lepsza Regulacja i które szkoli urzędników z zakresu Oceny Skutków Regulacji czy zasad konsultacji społecznych, samo ich nie stosuje. Słynna ustawa deregulacyjna została w stosunku do pierwotnej wersji diametralnie odchudzona. W historii aktu prawnego tego jednak nie widać, bo Ministerstwo Gospodarki nie opublikowało pierwszej wersji – najwyraźniej udając, że nigdy jej nie było.
KRPM, teoretycznie nasz polski impact assessor, kierowany przez Ministra Michała Boniego, autora ambitnego Raportu 2030, przepuścił przez sito swojej oceny na przykład pakiet ustaw zdrowotnych nawet bez lektury ton uwag strony społecznej czy uwag innych organów, takich jak UOKIK czy… NFZ. Już sama opinia NFZ dowodzi, że pakiet ma sto wad legislacyjnych. Poza tym nie zadziała, bo nie ma do tego ludzi, wiedzy i danych. W OSR ustawy o działalności leczniczej, w rubryce wpływ na zdrowie obywateli, znajdziemy zdanie: „Projektowana ustawa nie będzie miała bezpośredniego wpływu na zdrowie ludności, gdyż dotyczy ona w głównej mierze organizacji systemu ochrony zdrowia”. Nic dodać, nic ująć.
Nawet bez wielkiej reformy regulacji można przecież dobrze przygotowywać akty prawne. Wystarczyłoby analizować, co mówi strona społeczna, badać jej argumenty w zbiorczej procedurze konsultacyjnej. Z wiedzy obywateli praktycznie się nie korzysta, ani na etapie rządowym, ani na etapie sejmowym – mając ją w pogardzie i podejrzewając najgorsze intencje. Nie zapomnijmy o powszechnym domniemaniu konfliktu interesów: jeśli ktoś ma wiedzę, to skądś ją przecież ma! Minister Pitera pracuje nad założeniami ustawy o lobbingu w myśl której każdy z nas, jeśli ma jakiś postulat do władzy, jest lobbystą i musi być zarejestrowany przez CBA. Gwoli prewencji i „organizacji życia społecznego”, jak czytamy w uzasadnieniu do projektowanej regulacji.
Fascynuje mnie też argument, że konsultacje, analizy, oceny są żmudne i opóźniają przyjęcie danego aktu prawnego. Ale jaki jest sens jego przyjmowania, skoro nie wiadomo, co on spowoduje? Albo wręcz wiadomo, że spowoduje szkody albo coś zgoła innego niż zakłada projektodawca? Takie rozumowanie byłoby w świecie „prywatnym” nie do zaakceptowania. To tak, jakby architekt nie chciał tracić czasu na obliczenia konstrukcji budynku albo prawnik na sprawdzanie nudnych przepisów procedury sądowej. Nie do pojęcia jest to, jak powszechna jest droga na skróty w działaniach legislacyjnych, które przecież mają wpływ na o wiele więcej ludzi niż jeden zawalony budynek czy jedna przegrana sprawa sądowa.
Góra
Z tego, że jakość prawa jest kiepska, wynika także to, że jest go dużo. Zmiany nieprzemyślane, niepołączone ze sobą w spójną całość, multiplikują się. Źle zrobione ustawy muszą być szybko nowelizowane. Te, którymi zajmuję się zawodowo – czyli ustawa o świadczeniach zdrowotnych i ustawa Prawo farmaceutyczne z pewnością nie są rekordzistami z sumą nowelizacji odpowiednio 49 w przeciągu sześciu lat i 31 w przeciągu dziewięciu lat. Łatwo policzyć, że daje to kilka nowelizacji rocznie.
Wielość ustaw wynika także z wadliwego podejścia urzędników-legislatorów do prawa europejskiego. Nie trzeba wcale implementować go, tworząc tysiące nowych aktów prawnych. Można odpowiednio do ich celu dopasować juz istniejące regulacje lub tylko zmienić ich interpretację. W prawie europejskim istnieje zasada, że każdy akt prawny ma preambułę, w której czytamy, o co chodzi w danej regulacji, zaś Unia spodziewa się, że w porządkach prawnych państw członkowskich zostanie odzwierciedlony cel, a nie litera danego aktu. Ale takie podejście do sprawy wymagałoby analizy, jaki cel i nam przyświeca. O to już znacznie trudniej, nawet z europejską pomocą.
* Paulina Kieszkowska-Knapik, adwokat, specjalistka prawa zdrowia publicznego.
* * *
O czym nie śniło się Rzymianom?
Ignorantia iuris nocet (nieznajomość prawa szkodzi). Ta łacińska maksyma jest, obok dura lex sed lex (twarde prawo, ale prawo), filarem współczesnej koncepcji prawa. Ale nawet najbardziej uczonym Rzymianom nie przyszłoby do głowy, że u progu XXI wieku obie te zasady nabiorą zupełnie nowego znaczenia w społeczeństwie informacyjnym.
W ramach aspiracji demokratycznych, społeczeństwa nowożytne rozwinęły koncepcję dostępu do informacji o działalności władz publicznych u swoich podstaw ustrojowych. Było to nie tylko naturalną konsekwencją zabezpieczenia obywateli przed szkodliwym aspektem nieznajomości prawa, ale też wiązało się z uznaniem suwerenności narodu, który powierza tylko czasowo władzę wybranym przez siebie przedstawicielom. Polska nie należy do wyjątku i konsekwentnie wprowadza do swojego porządku prawnego przepisy gwarantujące dostęp do informacji publicznej.
Dostęp do informacji publicznej w Polsce ma rangę prawa konstytucyjnego (art. 61 ust 1). Posłowie III kadencji przyjęli nowoczesną, wręcz najlepszą wśród krajów demokratycznych, ustawę o dostępie do informacji publicznej, a politycy odnotowują w rozmaitych dokumentach strategicznych wagę jawności działań władz publicznych.
Skoro jest tak dobrze, to dlaczego jest tak źle?
W praktyce bowiem sądy administracyjne zajmują się rocznie kilkuset sprawami z zakresu nieudostępnienia informacji publicznej. W powszechnej opinii władze nie chcą dzielić się wiedzą o swoich działaniach, a polskie urzędy w dalszym ciągu kojarzą się bardziej z kulturą tajności niż z kulturą otwartości.
Problemy narosłe wokół interpretacji przepisów Konstytucji czy ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały już wielokrotnie opisane przez praktyków i naukowców. Rzecznik Praw Obywatelskich i Najwyższa Izba Kontroli również formułowali zastrzeżenia co do realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. Niestety, efekt tych wystąpień jest dość mizerny. W dalszym ciągu podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji nie odpowiadają na wnioski, żądają przedstawienia uzasadnienia, pobierając przy tym wysokie opłaty za przekazanie żądanych danych, a nawet bezprawnie odmawiają dostępu do informacji.
Procedura dostępu do wiedzy o działaniach władz jest czasochłonna, ale nie beznadziejna. Na szczęście istnieją prawne możliwości egzekwowania prawa do informacji, a sądy z reguły stoją na stanowisku, że zasada dostępu do informacji publicznej jest jedną z naczelnych zasad demokratycznego państwa prawnego. W polskim prawodawstwie i praktyce działania administracji istnieją jednak ciągle takie obszary, w których dostęp do informacji publicznej jest ograniczony w sprawach fundamentalnych.
Odnosząc powołaną we wstępie maksymę do polskiego porządku prawnego, należałoby w pierwszym rzędzie odpowiedzieć na pytanie: nieznajomość jakiego prawa szkodzi? Innymi słowy, należy wyjaśnić, co jest źródłem prawa. Gdzie obywatel ma szukać informacji o obowiązujących go przepisach?
Przeciętny użytkownik Internetu odpowie zapewne, że należy znaleźć dane przepisy wpisując odpowiednie hasło w wyszukiwarkę. Internauci chcący mieć pewność, że treść przepisów będzie aktualna, będą ich szukać na stronach prowadzonego przez kancelarię Sejmu Internetowego Systemu Aktów Prawnych (ISAP). Po wejściu na stronę główną użytkownik dowie się, że „Baza Internetowy System Aktów Prawnych zawiera – aktualizowane na bieżąco – opisy bibliograficzne i teksty aktów prawnych opublikowanych w Dzienniku Ustaw oraz Monitorze Polskim”. Konsternację wywoła jednak kolejny akapit, w którym stwierdza się, że „ISAP nie jest źródłem prawa. Jedyne źródło prawa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanowią, na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. <<O ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych>> (Dz.U. 2007 r. Nr 68, poz. 449) akty prawne ogłaszane i wydawane w Dzienniku Ustaw i Monitorze Polskim”. Wynika z tego, że materiały ISAP mają tylko charakter poglądowy, a Kancelaria Sejmu nie bierze odpowiedzialności za ich treść i zgodność z aktualnym stanem. Obywatele muszą zatem zapoznać się z obowiązującym prawem jedynie poprzez drukowany Dziennik Ustaw lub Monitor Polski.
Polski ustawodawca zauważył jednak, że tańszy i bardziej powszechny dostęp do tak rozumianych źródeł prawa będzie zagwarantowany poprzez Internet. Dlatego już od przyszłego roku, oficjalnym źródłem prawa w Polsce będą internetowe wersje Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego. Czy dostęp do źródeł prawa znacząco się przez to zwiększy? Moim zdaniem nie. Osoby zajmujące się prawem z racji zawodu i tak nie korzystają już z wersji drukowanej. Nie będą też korzystać z wersji wirtualnej oficjalnych publikatorów prawa, ponieważ są one nieprzyjazne w obsłudze, nie zawierają odnośników do powiązanych ze sobą aktów prawnych, nie ma też powiązanej z nimi bazy orzeczeń sądowych.
Limitowany wolny dostęp do tak skonstruowanych źródeł prawa wykorzystują od lat firmy dostarczające produkty informacji prawnej (LEX, Legalis), którym udało się stworzyć systemy kompleksowej informacji o obowiązującym prawie. Są to programy płatne, więc nie każdy ma dostęp do ich treści, ale są bezsprzecznie najbardziej popularnym narzędziem wśród praktyków. I to akurat nie powinno dziwić. Zainteresowanie wzbudzają jednak doniesienia Dziennika Gazety Prawnej z 26 listopada 2010 r. (http://wiadomosci.dziennik.pl/wydarzenia/artykuly/310984,sedzia-orzeka-zgodnie-z-komputerem-i-robi-bledy.html), że sędziowie masowo korzystają z tych komercyjnych programów realizując wymiar sprawiedliwości, a – co na pewno nie jest przypadkiem odosobnionym – Ministerstwo Sprawiedliwości „używa Lex Omega i Lex dla Sędziego i Prokuratora Wolters Kluwer”.
Skoro zatem same władze publiczne uważają, że obowiązujący system, w którym oficjalne publikatory są jedynym źródłem prawa, jest niepraktyczny, to możemy już śmiało mówić o fikcji tego rozwiązania. Najważniejsze pytanie, przed którym powinny stanąć władze, brzmi: czy udajemy, że istnieją oficjalne źródła prawa, które są zaprezentowane w sposób uniemożliwiający praktyczne ich wykorzystanie, skoro same podmioty publiczne nie uznają go za użyteczny? Czy też powinniśmy zastanowić się nad takim modelem ogłaszania i prezentacji przepisów prawa, aby umożliwić skuteczne i darmowe korzystanie z niego wszystkim zainteresowanym?
Komercyjne systemy informacji prawnej zawierają błędy (choć nieznaczne), natomiast z tych oficjalnych nikt nie korzysta. Warto zatem postulować, aby to władze zbudowały system informacji prawnej ze wszystkimi zaletami programów komercyjnych, ale z zagwarantowaną wiarygodnością zawartych w nim treści. Wydaje się, że brak takiego systemu jest problemem natury technicznej, który można przezwyciężyć łącząc bazy ISAP z bazą orzeczeń sądów administracyjnych i budowaną właśnie bazą orzeczeń sądów powszechnych. Obywatele otrzymają wtedy darmowy dostęp do wiedzy o obowiązującym i planowanym prawie. Pozostaje jeszcze rozwiązanie problemu źródeł prawa w ujęciu ustawowym. To również zależy tylko i wyłącznie od dobrej woli rządzących. Konstytucja RP z 1997 r. w rozdziale III pod tytułem „Źródła prawa” wymienia je i stawia warunek, że muszą być ogłoszone, nie przesądza natomiast w jaki sposób to ma nastąpić (przyznam uczciwie, że tę informację wziąłem z ISAP, a nie Dziennika Ustaw).
Ewentualna realizacja takiego projektu nie powinna jednak ograniczać praw osób, które z różnych przyczyn są wykluczone cyfrowo. Niestety, już obowiązujące od 2012 roku rozwiązanie pozbawi je dostępu do informacji o przepisach prawa. Najlepsza byłaby sytuacja, w której z jednej strony obywatele mogliby korzystać z kompleksowego internetowego systemu informacji prawnej, a z drugiej mieliby zagwarantowaną możliwość dostępu do informacji o prawie z bardziej tradycyjnego źródła.
Należy zatem rozpocząć dyskusję na temat dostępu obywateli do informacji o obowiązującym prawie i liczyć na podjęcie dialogu przez władze. Bo na razie obywatele tkwią w sytuacji, w której nieznajomość prawa szkodzi, nie mając jednocześnie gwarancji, że mogą się z nim zapoznać. Takie są niestety realia – czyli dura lex sed lex.
* Krzysztof Izdebski, prawnik, ekspert Pozarządowego Centrum Dostępu do Informacji Publicznej, prowadzonego przez Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich. Reprezentuje SLLGO w Obywatelskim Forum Legislacji.
* * *
Gdy sprawiedliwość jest polityczna
Resort sprawiedliwości cierpi z powodu wielu patologii, które są wypadkową ogólnego złego trybu stanowienia prawa. Za czasów Ministra Sprawiedliwości Zbigniewa Ziobry obywatele byli w niewielkim stopniu dopuszczani do stanowienia prawa, bo minister miał wizję tego procesu odległą od otwartości na nich. Wydaje mi się, że Helsińska Fundacja Praw Człowieka traktowana była raczej w kategoriach przeciwnika politycznego, skoro zarówno my, jak i środowiska prawnicze, często krytykowaliśmy posunięcia ministra, a on sam zbyt często nie dostrzegał potrzeby konsultacji. Od czasów ministra Ćwiąkalskiego resort jest bardziej otwarty, zwłaszcza jeśli chodzi o konsultacje społeczne. Jest to bardzo ważne, bo ma realny skutek dla funkcjonowania sądownictwa, dla obywateli oraz ich praw i obowiązków. W wymiarze sprawiedliwości jeden przecinek może wpływać na losy jednostki (o czym świadczy sprawa rozpoznawana przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygnaturą SK 38/01). Dlatego też dobry system stanowienia prawa jest tu tak ważny.
Częstą praktyką Ministerstwa Sprawiedliwości jest przedstawianie projektów ustaw przygotowywanych w resorcie jako projekty poselskie. To samo dotyczy istotnych poprawek do ustaw. Zakłada się wręcz, że jeśli czegoś nie uda się przeforsować na etapie prac rządowych, przedstawi się to jako projekt poselski. Prowadzi to do kuriozalnych sytuacji, których najgorszym przykładem jest proces nowelizacji Prawa o ustroju sądów powszechnych. Pierwszy projekt ustawy został ogłoszony z wielką pompą w maju 2009 r. Zawierał on kontrowersyjne rozwiązanie: stworzono instytucję specjalnej komisji konkursowej, która miałaby doradzać Krajowej Radzie Sądownictwa przy ocenie kandydatów na stanowiska sędziowskie. Był to pomysł kwestionowany przez wiele podmiotów, uznawany wręcz za jawnie niezgodny z Konstytucją. Co więcej, samo ministerstwo pośrednio się z niego wycofało już na etapie konsultacji. W międzyczasie bowiem, w projekcie nowej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa pojawiło się zupełnie inne rozwiązanie co do trybu oceniania kandydatów na stanowiska sędziowskie. Uznano, że należy dopuścić do oceny kandydatów na sędziów przedstawicieli innych zawodów prawniczych, natomiast cały tryb wyboru powinien zostać pozostawiony w KRS.
Przyjmując jednak w II połowie 2010 r. projekt ustawy Prawo sądów powszechnych przygotowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości, rząd wciąż opowiadał się za kontrowersyjną propozycję komisji konkursowej. Tak naprawdę jednak musiał być świadomy, że w Senacie jest przygotowany zupełnie inny projekt, oparty na odmiennej filozofii i także pośrednio wspierany przez rząd. Projekt nowelizacji Prawa o ustroju sądów powszechnych trafił do Sejmu. Posłowie zażądali wysłuchania publicznego. Zgodnie z procedurą musi ono dotyczyć projektu wniesionego do Sejmu. Nie można zatem brać pod uwagę innych pomysłów niż te w nim zawarte, nawet jeśli wszyscy zgłaszający uwagi wiedzieli, że dane rozwiązanie – w tym przypadku to o komisjach konkursowych – nie stanie się częścią uchwalonego aktu prawnego. Duża część energii uczestników skupiła się jednak na krytykowaniu rozwiązania, które teoretycznie nie było już aktualne.
Co więcej, od początku mówiło się, że gdy Prawo o ustroju sądów powszechnych zostanie przyjęte przez rząd, to nieścisłości poprawi się w Sejmie. Przecież zawsze znajdzie się kilku posłów chętnych do aktywnej współpracy z Ministerstwem. Czyli można było przypuszczać, że jednak wspomniana komisja konkursowa zostanie z projektu wykreślona. Z drugiej jednak strony, wcale nie jest wiadome czy Ministerstwo Sprawiedliwości czasem nie gra w pokera, skrycie faworyzując jednak to kontrowersyjne rozwiązanie. Wysłuchanie odbyło się 11 stycznia 2011, projekt trafił do podkomisji. Do dzisiaj nie wiemy, jaki wpływ miało wysłuchanie publiczne na stanowisko resortu i czy w ogóle Ministerstwo wciąż popiera swój projekt, czy też pozwala na jego spokojne i niekontrowersyjne politycznie leżakowanie do czasów wyborów. Przykre jest, że minęło już ponad półtora miesiąca od wysłuchania publicznego, a jedyna merytoryczna wypowiedź Ministerstwa na temat przedstawionej krytyki to zapowiedź rezygnacji z pomysłu likwidacji sądów rodzinnych. Myślę, że ponad 100 osób i instytucji aktywnie zaangażowanych w wysłuchanie publiczne ma prawo oczekiwać bardziej kompleksowej reakcji na różne zarzuty i krytykę projektu.
W wymiarze sprawiedliwości problemem dla stabilności i rzetelności procesu stanowienia prawa zawsze będzie słaba pozycja polityczna Ministra Sprawiedliwości. Minister, nawet jeśli proponuje coś sensownego, musi to uzgadniać nie tylko z Krajową Radą Sądownictwa, ale z sędziami, poprzez różne środowiskowe organizacje i instytucje. Odmiennie niż np. w służbie zdrowia, gdzie do głosu dochodzą głównie konkretne interesy finansowe, w wymiarze sprawiedliwości problem z podejmowaniem decyzji polega na tym, że istnieje kakofonia różnych głosów i pomysłów (odwołujących się do różnych wartości), którym trudno odmówić zazwyczaj merytorycznej racji. Najlepsze nawet rozwiązania łatwo jest zakwestionować, wskazując na niezgodność z konstytucją czy z wykształconą tradycją. Z tak „trudnymi” poprzez swoje merytoryczne przygotowanie odbiorcami przejście przez proces legislacyjny nie jest łatwe. Minister musi mieć zatem duże zdolności koncyliacyjne i negocjacyjne oraz autorytet wśród przedstawicieli zawodów prawniczych.
U nas bywa z tym różnie: pewnym autorytetem cieszył się minister Ćwiąkalski, jednak nie mógł realizować swojej misji zbyt długo. Jego następcy: minister Czuma oraz obecny minister Kwiatkowski już tak dobrej opinii wśród sędziów nie mają. Wydaje się, że minister Kwiatkowski nie jest w stanie przekonać sędziów do rozwiązań, które są z ich punktu widzenia kontrowersyjne. Rezultat jest taki, że reformy są połowiczne, a jeśli resort napotyka na opór, szybko się wycofuje z kwestionowanych rozwiązań. Obecnie dominuje raczej praktyka małych reform, które można ładnie medialnie opakować, natomiast wycofywanie się ze zmian, które mogłyby trwale zmienić obraz wymiaru sprawiedliwości (jak np. stworzenie systemu pomocy prawnej dla najuboższych, połączenie zawodów adwokata i radcy prawnego czy gruntowna reforma sądownictwa, oparta na nowej ustawie – Prawo o Ustroju Sądów Powszechnych).
Obecny minister ma także tendencje do uprawiania PR-owego modelu stanowienia prawa. Świadczy o tym mocne poparcie, jakiego udzielił różnym działaniom Premiera i jego służb w „wojnie z dopalaczami”, w tym wsparcie przy szybkim uchwaleniu ustawy o dopalaczach. Populistyczny charakter stanowienia prawa widoczny jest też przy projekcie ustawy o szczególnej odpowiedzialności za zabójstwo policjanta, po tym jak zginął policjant. Przyjęcie szybkiego kalendarza legislacyjnego pokazało, że minister nie liczy się specjalnie z funkcjonującą w resorcie Komisją Kodyfikacyjną Prawa Karnego. Kilka dni temu z kolei minister Kwiatkowski w zupełnie kuriozalnym dla mnie liście tłumaczył się biskupom z brzmienia nowo przyjętego Prawa Prywatnego Międzynarodowego i przekonywał, że na pewno nie pozwala ono na wprowadzenie do polskiego prawa „tylnymi drzwiami” związków osób tej samej płci. Po takich listach nie ma wątpliwości, że chodzi przede wszystkim o politykę, a nie o meritum w działaniach ministra.
Ministerstwo, które w ten sposób promuje istotne z punktu widzenia obywateli rozwiązania, a jako jedno z nielicznych ma w swojej strukturze komisje kodyfikacyjne, z których pracy nie korzysta, stawia członków tych komisji w trudnej sytuacji. Nie można się zatem dziwić, że na tym tle powstał konflikt między prof. Andrzejem Zollem a mininstrem Kwiatkowskim. Rola ministra powinna się sprowadzać do promowania rozwiązań przygotowanych przez specjalistów z komisji kodyfikacyjnych. Może on oczywiście inspirować prace komisji i wskazywać kierunki, jednak nie powinno być tak, że wyprzedza swoimi decyzjami opinie komisji, kierując się wskaźnikami opinii publicznej. Populizm zwyczajnie nie przystoi działaniom w tej sferze stanowienia prawa, gdzie standardem powinno być zawsze promowaniem jak najlepszej jakości prawa.
Swego czasu Ministerstwo stawiało na konsultowanie projektów aktów prawnych z sędziami. Sędziowie chętnie przesyłali opinie, natomiast okazywało się, że uwagi te lądowały na półce i nikt ich nie brał pod uwagę. Jeśli się kogoś prosi o pracę, a potem nie szanuje się partnera, powoduje to zniecierpliwienie i niechęć do dalszego udziału. Kilku sędziów w rozmowach wyraźnie wskazywało mi, że już drugi raz nie mieli ochoty w ten sposób doradzać, a woleli się zająć swoją zwyczajną pracą orzeczniczą. Zmęczenie materiału dotyczy też ekspertów. To powoduje, że wiele przygotowanych merytorycznie osób, które mogłyby się zaangażować, nie widzi możliwości prawdziwego wpływu na jakość stanowionego prawa z powodów politycznych decyzji Ministerstwa Sprawiedliwości.
Recepta na te dolegliwości jest tak naprawdę jedna. Powinno się zrobić przegląd wymiaru sprawiedliwości pod kątem wizji na następne 20 lat. Jak będzie rosła ilość spraw? Ilu sędziów będziemy potrzebować? Jak będzie rosła przestępczość i liczba sporów cywilnych? Jakie będą nowe obszary regulacji? Jak wzrośnie aktywność obywateli w korzystaniu z sądów? Ilu będzie prawników? Na tej podstawie należy opracować wizję i przygotować raport „Polska 2030” dla wymiaru sprawiedliwości. Żaden minister nie miał dotąd wizji – albo odwagi – żeby to zrobić. Jeśli jednak jej nie ma, to idziemy od nowelizacji do nowelizacji. Jedną krytykuje KRS czy Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, inną Stowarzyszenie Sędziów Polskich Iustitia. Jeszcze inną – partie polityczne. Jak nie Iustitia, to fundamentalne uwagi mają organizacje pozarządowe. Do wszystkiego jeszcze „miesza się” (i słusznie) Trybunał Konstytucyjny, który raz na jakiś czas uchyli wadliwie skonstruowane przepisy i potem trzeba wyrok wykonać. W efekcie zmiany prawa są zazwyczaj fragmentaryczne, niespójne i niepodporządkowane większej wizji całości funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, nie oparte na określonych założeniach wyjściowych i analizie kosztów oraz skutków potencjalnych regulacji.
Aby to zamierzenie się powiodło, wymagane jest jednak mądre przywództwo w wymiarze sprawiedliwości, nakierowane na efektywność i realne, systemowe reformy. Moja największa obawa jest taka, że jeśli takiego lidera nie będzie, to skończymy jak Włosi. W którymś momencie prokuratorzy i sędziowie zaczną stawiać na indywidualne kariery. Wymiar sprawiedliwości zacznie być wykorzystywany w walce z politykami i partiami politycznymi. Na razie tak się nie dzieje, ale wraz z rosnącym poczuciem frustracji i braku kierunku rozwoju wymiaru sprawiedliwości, staje się to coraz bardziej prawdopodobne. Na tym straci nie tylko prestiż wymiaru sprawiedliwości, ale przede wszystkim obywatele.
* Adam Bodnar jest sekretarzem zarządu i szefem działu prawnego Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. Jest także adiunktem w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW oraz współzałożycielem i członkiem Zarządu Stowarzyszenia im. prof. Zbigniewa Hołdy.
**Wysłuchała i zanotowała Anna Mazgal.
* * *
Prawo ubogich
Państwo polskie zapewnia najuboższym obywatelom bezpłatną pomoc prawną tylko na etapie postępowania sądowego. To paradoks, bo na etapie przedprocesowym prawo do takiej pomocy mają – przynajmniej teoretycznie – obywatele Unii Europejskiej przebywający na terenie Polski. Ale sami Polacy – już nie!
Dobre pomysły, brak rozwiązania
Pierwszy projekt ustawy o dostępie do nieodpłatnej pomocy prawnej przyznawanej przez państwo osobom fizycznym (tzw. prawo ubogich) został opracowany już w 2004 roku. Od tej pory powstały aż cztery projekty, jednak dotychczas żaden nie przeszedł całej ścieżki legislacyjnej. Co ciekawe, żaden nie został też oprotestowany przez jakiekolwiek ugrupowanie polityczne. Kolejne projekty powstawały przy mniejszym lub większym udziale organizacji poradniczych sektora pozarządowego i każda koncepcja różniła się od poprzedniej.
Pierwszy projekt ustawy, stworzony w czasach, kiedy ministrem sprawiedliwości był Andrzej Kalwas, zakładał stworzenie sieci Biur Porad Prawnych, które miały funkcjonować we wszystkich miastach będących siedzibami sądów okręgowych. Koncepcja ta wydawała się zbyt zbiurokratyzowana i zbyt droga. Mimo determinacji ministra ustawy ostatecznie nie zdołano uchwalić przed końcem kadencji Sejmu.
Następny projekt powstał za czasów Zbigniewa Ziobry. Osoby niezamożne miały korzystać z pomocy prawnej świadczonej przez adwokatów, radców prawnych, a także organizacje pozarządowe na koszt państwa. Świadczący mieli być wyłaniani w konkursach ogłaszanych przez Krajową Radę Pomocy Prawnej, działającą przy Ministerstwie Sprawiedliwości. Rada miała podpisywać na przykład dwuletnie umowy z wyłonionymi w konkursie kancelariami i organizacjami pozarządowymi, które przez ten czas udzielałyby bezpłatnej pomocy prawnej. Projektu nie udało się uchwalić ze względu na rozwiązanie Sejmu przed końcem kadencji.
Zgodnie z trzecią odsłoną projektu, udzielaniem prostej informacji prawnej zajmować się mieli pracownicy Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie. Porad prawnych udzielać mieli adwokaci, radcy prawni i doradcy podatkowi, którzy wyrażą wolę wpisania się na odpowiednie listy. Ponadto, zainteresowany obywatel miał prawo do takiej pomocy w postępowaniu przed sądem lub organem administracji (reprezentacja w procesie czy w postępowaniu administracyjnym). System miał być finansowany z budżetu państwa, a wykonywany przez starostów jako rządowe zadanie zlecone. Ponieważ jednak Ministerstwu Sprawiedliwości nie udało się przekonać do tego projektu ministra spraw wewnętrznych i administracji, i on przepadł.
Choć ostatnia dotychczas znana koncepcja została przygotowana jedynie na poziomie założeń i miała stanowić zaledwie pilotaż wprowadzany także na poziomie powiatów – ona też nie doczekała się wdrożenia i skierowania do Sejmu. Ze względu na trudną sytuację budżetową została zastopowana przez ministra finansów.
Czy za brak systemu dostępu do pomocy prawnej można kogoś winić? Czy odpowiedzialne są konkretne siły polityczne czy społeczne, przeciwne idei zapewnienia bezpłatnego dostępu do pomocy prawnej osobom niezamożnym? Moim zdaniem: nie! Dlaczego więc wciąż w Polsce nie udaje się rozwiązać tak ważnego problemu społecznego? Odpowiem przewrotnie: dlatego, że prawdopodobnie problem ten nie jest aż tak poważny, a poradnictwo zapewniane jest obywatelom w zastępczy sposób.
Sektor pozarządowy w zastępstwie Państwa
W związku z brakiem rozwiązań systemowych, zasadniczą rolę w świadczeniu nieodpłatnej informacji i porady prawnej przejęły organizacje pozarządowe oraz studenckie poradnie prawne (tzw. kliniki prawa). W Polsce działają 32 Biura Porad Obywatelskich oraz 25 Studenckich Poradni Prawnych, przyjmujących klientów w około 60 biurach. Do tego funkcjonuje kilkadziesiąt, a może setki organizacji wyspecjalizowanych w wąskim zakresie prawa i działających poza jakąkolwiek siecią.
Oczywiście nie można zapominać o olbrzymiej roli informacyjnej, jaką pełnią także różne instytucje sektora samorządowego czy też administracji państwowej. Bezpłatne porady można uzyskać w Powiatowych Centrach Pomocy Rodzinie, Ośrodkach Pomocy Społecznej, w biurach Rzecznika Praw Konsumenta, punktach informacyjnych w sądach, ale także biurach poselskich, redakcjach wielu gazet, kancelariach parafialnych i organizacjach kościelnych. Pomocy oczywiście udziela Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, Rzecznik Praw Pacjenta, etc.
Wydawać się może, że instytucji gotowych i chętnych pomagać jest wiele, ale ich rosnąca liczba pokazuje, że zapotrzebowanie na te usługi wciąż rośnie i w ten sposób nie zaspokoi się społecznego zapotrzebowania na bezpłatna informację i poradę prawną. Czy jednak organizacje pozarządowe powinny zastępować w zadaniach Państwo?
Konieczne jest rozwiązanie systemowe
Problem polega na tym, że to Państwo powinno zapewnić obywatelowi minimum bezpieczeństwa prawnego poprzez rzetelną i solidną sieć powszechnego dostępu do informacji prawnej i zindywidualizowanej porady prawnej. Sektor pozarządowy (czy też wąsko wyspecjalizowane instytucje państwowe) będą mogły wówczas pełnić rolę uzupełniającą i wspomagającą powszechny system, specjalizując się w wybranej dziedzinie prawa, czy też dedykując swoje usługi wybranym grupom społecznym. Zasada pomocniczości powinna przyświecać wszelkim działaniom legislacyjnym i systemowym, jakie będą podejmowane także w tym zakresie.
W tej kadencji Sejmu zapewne nie uda się już uchwalić nowego prawa o dostępie do pomocy prawnej, ale sądzę, że nie stać nas na to, aby poradnictwo prawne odbywało się na zasadach pełnej dowolności. Brak standardów czy weryfikacji jakości byłby bardzo groźny dla takiego systemu. Rozwijające się nieustannie poradnictwo (także dzięki potężnym środkom z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki) musi zatem zostać odpowiednio ustrukturyzowane i wzmocnione przez system standaryzacji i kontroli jakości.
Role, pełnione przez państwo i zorganizowanych obywateli, pozwoli odwrócić jedynie regulacja ustawowa, wprowadzająca system w miejsce działań interwencyjnych. I to niezależnie od tego, która z koncepcji zostanie wybrana.
* Filip Czernicki, prawnik, absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Prezes Fundacji Uniwersyteckich Poradni Prawnych i przewodniczący Global Alliance for Justice Education. Kierownik Zespołu Analiz i Projektów w Biurze Nadzoru Właścicielskiego PP „Porty Lotnicze”.
* * *
Partnerstwo publiczno-prywatne stało się faktem
Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) to metoda realizacji zadań publicznych z wykorzystaniem prywatnego kapitału. Opiera się ona na długofalowej współpracy (zwykle od 15 do 30 lat) sektora publicznego i prywatnego, na mocy której obie strony umowy czerpią określone korzyści: strona publiczna uzyskuje możliwość świadczenia usług na rzecz obywateli bez ponoszenia całości nakładów inwestycyjnych, zaś prywatna – wymierne wyniki finansowe. Formuła PPP od lat z powodzeniem stosowana jest na całym świecie, przede wszystkim w takich obszarach jak autostrady i transport publiczny, ochrona środowiska, rewitalizacja przestrzeni miejskiej, sport i rekreacja, turystyka, ochrona zdrowia, edukacja, obronność.
W ramach typowego projektu PPP rola podmiotu publicznego sprowadza się zazwyczaj do wniesienia we wspólne przedsięwzięcie nieruchomości i dodatkowych dopłat na rzecz strony prywatnej. Inwestor odpowiedzialny jest natomiast za zaprojektowanie, budowę, finansowanie i eksploatację powstałej infrastruktury. Nie jest to oczywiście jedyna możliwość podziału zadań pomiędzy strony umowy o PPP. Przyjmuje się, że każdy uczestnik przedsięwzięcia powinien wziąć na siebie zadania i ryzyko z nimi związane w sposób, który zapewni optymalny ich rozkład. Przykładowo, podmiot publiczny może zobowiązać się do pozyskania niezbędnych decyzji administracyjnych czy zapewnienia wykorzystania części infrastruktury, zaś partner prywatny – dostarczenia kapitału, budowy i zarządzania obiektem.
W krajach, gdzie PPP stosowane jest na szeroką skalę (np. Wielka Brytania), szacuje się, że przedsięwzięcia PPP przynoszą oszczędności finansowe rzędu 15 procent w cyklu życia całej inwestycji. Ponadto, odbiorcy usług publicznych zwykle oceniają ich jakość na wysokim lub bardzo wysokim poziomie. PPP to nie prywatyzacja usług publicznych, lecz powierzenie ich realizacji podmiotom prywatnym. Strona publiczna nie pozbywa się tu odpowiedzialności za realizowane zadania własne.
W Polsce projekty PPP realizowane były od wielu lat, przede wszystkim w formie spółek o kapitale publiczno-prywatnym. Pierwsza ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z 2005 roku poniosła całkowitą porażkę. Ustawa ta w przesadnie szczegółowy sposób regulowała zasady współpracy obu sektorów, zniechęcając do podejmowania wysiłków w celu przygotowania projektu i zawiązania partnerstwa. Ponadto, z niewiadomych przyczyn, podmiot publiczny chcący skorzystać z jej przepisów, musiał udowodnić, że PPP to najlepszy z możliwych sposobów realizacji przedsięwzięcia (!). Ustawa z 2005 roku zawierała ponadto liczne mankamenty merytoryczne i proceduralne – dość powiedzieć, że na podstawie jej przepisów nie udało się zrealizować ani jednego projektu PPP.
Z tego powodu, zamiast nowelizować „martwe prawo”, uchwalono nowe przepisy, które obowiązują od lutego 2009 roku. Są to: ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Oba akty opierają się na podobnym mechanizmie współpracy sektora publicznego i prywatnego, ustanawiając ramy prawne dla realizacji różnorodnych projektów PPP. Przepisy te są na tyle elastyczne, że umożliwiają współpracę publiczno-prywatną przy realizacji większości zadań publicznych. Po dwóch latach ich obowiązywania można powiedzieć, że PPP w Polsce wreszcie ruszyło, i to wbrew pozorom na dosyć szeroką skalę.
Od wejścia w życie ustawy o PPP i ustawy o koncesjach ogłoszono już ponad 80 postępowań o wybór inwestora prywatnego. W tym czasie zawarto też 12 umów o PPP lub koncesję. Warto zauważyć, że umowy te dotyczą różnorodnych przejawów aktywności samorządu i obejmują m.in.: termomodernizację placówek oświatowych, budowę parkingów podziemnych, rewitalizację tkanki miejskiej, zarządzanie gospodarką wodno-ściekową, sektor ochrony zdrowia, infrastrukturę sportowo-rekreacyjną i turystyczną, transport publiczny, a nawet budowę kotłowni na biomasę. Na szczególną uwagę zasługuje powszechność PPP – projekty takie realizowane są zarówno w małych gminach, jak też największych miastach w kraju. Na podstawie obserwacji rynku można z całą pewnością stwierdzić, że przedsięwzięć opartych o formułę PPP przygotowuje się w Polsce kilkaset.
Jak każdy nowy mechanizm prawny, tak i PPP budzi wciąż wiele obaw i kontrowersji, wynikających głównie z niskiego stanu wiedzy na temat zasad wdrażania projektów wspólnie z sektorem prywatnym. Trzeba przyznać, że PPP charakteryzuje się złożoną konstrukcją prawno-finansową, a procedura wyboru prywatnego inwestora należy do skomplikowanych. Nie ulega jednak wątpliwości, że partnerstwo publiczno-prywatne w ciągu najbliższych miesięcy i lat będzie rozwijało się bardzo dynamicznie. Wpływ na to ma wiele czynników, takich jak wyczerpujące się zasoby środków europejskich, napięte budżety samorządowe, coraz większa świadomość sektora publicznego i prywatnego odnośnie zasad realizacji projektów PPP, a także pojawiające się możliwości wspierania projektów PPP z dotacji krajowych i bezzwrotnych źródeł zagranicznych.
Na szczególną uwagę zasługuje też fakt, że pomimo znikomej promocji PPP ze strony administracji rządowej, to jednostki samorządu terytorialnego – przede wszystkim zaś gminy – wzięły inicjatywę w swoje ręce i to one w 95% są inicjatorami projektów PPP. Sytuacja ta cieszy tym bardziej, że obywatele lokalnych społeczności coraz mniejszą wagę przywiązują do tego, czy usługi dostarcza sektor publiczny czy prywatny. Dużo ważniejsza staje się jakość świadczonych usług i ich dostępność. Wiadomo, że w cenie trabanta nie można mieć mercedesa, ale dzięki PPP mamy szansę poszukać rozsądnego kompromisu między potrzebami społecznymi a finansowymi możliwościami ich zaspokojenia. Partnerstwo publiczno-prywatne samo z siebie nie rozwiąże naszych problemów, choć przyzwoita i elastyczna konstrukcja prawna z pewnością przyczyni się do stworzenia nowej jakości w realizowaniu zadań publicznych.
* Rafał Cieślak, specjalista w dziedzinie partnerstwa publiczno-prywatnego w Kancelarii Doradztwa Gospodarczego Cieślak & Kordasiewicz.
* * *
W kraju „rewizorów”
Carska Rosja byłą organizmem państwowym o niezwykle prostym ustroju prawnym. Choć Imperium Carów zajmowało kilka milionów kilometrów kwadratowych, zarządzane było przez hierarchiczny system władzy, na czele którego stał autokratyczny monarcha z Sankt Petersburga. Monarcha ten wydawał ukazy i zarządzenia, które już po kilku tygodniach (a działo się to jeszcze przed wynalezieniem telegrafu, kolei czy samolotu) wprowadzano w życie w Irkucku czy na Sachalinie. Wola monarchy była niezbędnym elementem potrzebnym do implementacji prawa. Od czasu do czasu wydawano też prawa, na których respektowaniu nikomu nie zależało. Miały jedynie istnieć i ucieleśniać dobra wolę prawodawcy.
Korupcja i prześladowanie zwykłego człowieka były oczywiście akceptowane. Jak u Gogola w „Rewizorze”, bano się kontroli, ale czyż wielkie państwo posiadało wystarczającą liczbę uczciwych rewidentów? Szpiegów i tancerzy zawsze wystarczy – ludzi uczciwych zawsze jakoś brakuje.
Można śmiało zaryzykować i rzec, że polska prowincja w dużej mierze oczekuje autentycznych, a nie gogolowskich „rewizorów”. Takich, którzy pojawiają się od czasu do czasu. Niezbyt często są oni zawodowymi stróżami prawa. Jeśli chodzi o pilnowanie systemu stanowienia prawa lokalnego, szczególnie wiele zawdzięczamy dziennikarzom mediów lokalnych i centralnych oraz rozwijającemu się dziennikarstwu obywatelskiemu. Praktycznie w każdym powiecie istnieje portal internetowy, zajmujący się piętnowaniem nadużyć lokalnych kacyków. Czasy zdominowanej przez wójta czy burmistrza gazetki należą już do przeszłości. A jeśli nie wszędzie, to obywatele miewają już przeważnie wybór, co czytać.
Powyższe stwierdzenia powinny dziwić – Polska jest wszak państwem prawa, a samorządy uchodzą za jedno z największych osiągnięć III Rzeczypospolitej.
Prawo miejscowe z założenia winno chronić interesy obywateli gminy czy powiatu. Nie sposób jednak stwierdzić, że rzeczywiście tak się dzieje. Sposób jego stanowienia odwzorowuje bowiem często patologie systemu centralnego – naciski, manipulacje i dominacje różnych grup interesów. Burmistrzowie niezależni od lokalnych układów wciąż stanowią rzadkość. Większość burmistrzów i wójtów to przedstawiciele lokalnej klasy rządzącej – gminnych i powiatowych „bossów” decydujących o wszystkim dla wszystkich.
Wady prawa stanowionego przez samorządy powielają też inne wady prawa centralnego: jest ono bardzo rozbudowane, niejasne, niezrozumiale napisane. Przede wszystkim, często ma jedynie funkcję deklaratywną. Choć nikt go nie przestrzega, istnieje i w razie czego żaden „rewizor” z centrali się nie przyczepi. Burmistrz, szef oddziału Sanepidu czy inny urzędnik są kryci. Tysiące uchwał wydawanych jest przez Rady Gmin, Miast oraz Powiatów. Prawo miejscowe dotyczy szeregu kwestii, od spraw podatkowych aż po problematykę ekologiczną. Nadmiar praw zastępuje efektywność ich przestrzegania.
I wszyscy są szczęśliwi, chyba że media wykryją jakąś niemiłosierną wpadkę. Ostatnio na przykład dziennikarze TVN odkryli, jak iluzoryczny jest nadzór sprawowany przez samorządy nad schroniskami dla bezdomnych zwierząt (na przykładzie schroniska pod Żyrardowem). Innym przykładem jest maleńka miejscowość w powiecie kozienickim, gdzie rozbudowany system lokalnego prawa okazał się być jedynie przykrywką dla samowoli miejscowego wójta. Wójt w wulgarny sposób usuwa, na szczęście nie fizycznie, sprzeciwiających się mu ludzi. System prawny i dawane przezeń gwarancje nie funkcjonują w praktyce.
Potrzebujemy zatem wielkiej reformy, reformy systemu wdrażania prawa. Zmiana winna rozegrać się w mentalności urzędników samorządowych i nas samych, poddanych ich władzy. Samo prawo ma oczywiście wiele wad, ale ich usunięcie nie jest największym problemem. Ważne jest, abyśmy nauczyli się z tego prawa korzystać, a co więcej, żeby korzystać z niego nauczyli się również ci, którym za to płacimy. Sądy administracyjne i powszechne także mogłyby się bardziej postarać podczas dokonywanej przez nie kontroli następczej zarządzeń lokalnej władzy. Wyłapywanie błędów to za mało, należy inicjować poprawę złych regulacji.
Lokalne społeczności mogą oczywiście wpływać na to, jak postępują ich mandatariusze. Mają do dyspozycji więcej narzędzi niż głosujący w wyborach ogólnokrajowych – choćby referendum lokalne i możliwość odwołania burmistrza czy wójta przed upływem kadencji (vide: sprawa Czesława Małkowskiego, oskarżonego o gwałt na podwładnej prezydenta Olsztyna) – niemniej w praktyce jest to instytucja raczkująca i sprawdzająca się w tylko w większych miastach.
Ostatecznie jednak raz na cztery lata mieszkańcy lokalnych społeczności decydują o swojej przyszłości i rozliczają polityków. Na przykładzie Hrubieszowa (miasta, z którego pochodzę) widzę bardzo wyraźnie, że małe społeczności cierpią na niedostatek elit, a gra „władza-opozycja” rozgrywa się zawsze pomiędzy tymi samymi osobami. Wyborcy bardzo łatwo ulegają manipulacji – w końcu zmęczeni codzienną pracą nie zawsze wiedzą, kto był odpowiedzialny za podjęcie niekorzystnych decyzji. A czasem po prostu nic ich to nie obchodzi.
* Łukasz Jasina, członek zespołu „Kultury Liberalnej”. Pochodzi z Hrubieszowa, gdzie dawno nie było „rewizora”.
* * *
* Autorka koncepcji numeru: Anna Mazgal
**Autor ilustracji: Rafał Kucharczuk.
*** Współpraca: Łukasz Kowalczyk.
„Kultura Liberalna” nr 112 (9/2011) z 1 marca 2011 r.
