państwo jest nasze czy nie? W zeszłym tygodniu zwracaliśmy uwagę na sytuację w Budapeszcie, ale nie powinno to uśpić naszej czujności wobec patologii nadwiślańskich. Otóż pięknych słów o dostępie do informacji publicznej, społecznym nadzorze procesu stanowienia prawa i konieczności partycypacji obywatelskiej w Polsce nie brakuje. A jednak, gdy spojrzeć na ostatnie poczynania decydentów, można nabrać poważnych wątpliwości. Należy nawet zadać kilka niewygodnych pytań.
Robią to Autorzy naszych dzisiejszych tekstów. Ich zdaniem, tendencja do przypadkowego bądź nieprzypadkowego rugowania obywateli z procesu stanowienia prawa kłóci się ze sprawiedliwością. Krzysztof Jasiecki wskazuje, w których regulacjach można znaleźć dowody na wzrost technokratycznych tendencji w rządzeniu. Szymon Osowski wyjaśnia, dlaczego nie można lekceważyć roli, jaką ma utrudnianie dostępu do informacji publicznej dla ograniczenia praw obywatelskich. Anna Mazgal zaś pisze o tym, jakie ustrojowe i polityczne problemy wynikają z instrumentalnego podejścia do partycypacji.
„Sytuacja, która kłóci się ze sprawiedliwością, nie może na dłuższą metę nikomu przynosić korzyści – nawet tym, którzy są najbardziej zainteresowani w jej utrzymaniu” – przekonywał kiedyś Adam Czartoryski. Warto o tym pamiętać.
Już wkrótce w „Komentarzu Nadzwyczajnym” wypowiedź Ewy Siedleckiej.
Zapraszamy do lektury!
Redakcja
1. Anna MAZGAL: Pozwólmy „rządu” rządzić!
2. Szymon OSOWSKI: W demokracji obywatel mówi „sprawdzam”
3. Krzysztof JASIECKI: Deficyt „rządów poprzez dyskusję”
* * *
Pozwólmy „rządu” rządzić!
To niezwykłe, że dopiero po dwudziestu latach demokracji partii rządzącej udało się po raz pierwszy wygrać wybory parlamentarne po czterech latach rządzenia. Na temat przyczyn tego zwycięstwa można by długo debatować, ale ostatecznie nie jest to istotne. Historię piszą zwycięzcy, którzy mają prawo czuć, że ich rozumienie tego, czym jest rządzenie, ugruntowało się poprzez akceptację wyborców. Niestety, z tym przekonaniem zwycięzcy piszą też prawo, a co więcej, decydują o tym, w jaki sposób ma być ono stanowione.
Jedną z miar dobrego rządzenia niewątpliwie jest jego skuteczność, a ta z kolei jest funkcją konsekwencji w czasie. Konsekwentny rządzący dąży do wprowadzenia swojej wizji możliwie szybko, dla dobra nas wszystkich – obywateli. Stoimy jednak przed problemem ustrojowym. Obywatele odsuwani są od rządzenia: poprzez utrudnianie dostępu do informacji, presję czasu, dowolność co do decyzji kiedy i na jakim etapie obywatele mogą w stanowieniu prawa uczestniczyć poprzez konsultacje. Obywatele nie są przecież przedmiotem regulacji, a jej podmiotem – to gwarantuje im konstytucja, nazywając ich władzą zwierzchnią. Obywatel to ktoś więcej niż podatnik, wyborca, pacjent czy petent. Zbiorowość sprawuje władzę poprzez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. I żadna z tych metod nie jest mniej ważna niż ta druga.
Bez udziału obywateli rządzący nie są skuteczni, bo nie rozwiązują problemów, a zaledwie piszą ustawy. Aby skutecznie rozwiązywać problemy, należy czerpać wiedzę o ich źródłach i pomysłach na ich rozwiązanie od bezpośrednio nimi dotkniętych. Jeśli rządzący tego nie robią, zachowują się jak lekarze, którzy zamiast przeprowadzić wywiad i zdiagnozować pacjenta – bo to trwa i kosztuje, a pacjent to przecież nie lekarz, więc co on może powiedzieć o swojej chorobie – od razu kładą go na stół operacyjny i otwierają jamę brzuszną, bo intuicja podpowiada im, że należy wyciąć ślepą kiszkę.
Zresztą, powiedzmy to otwarcie – nie o rządzenie chodzi. Rządzenie jest procesem trudnym i wymagającym nie tylko wizji, ale przede wszystkim pomysłu, jak tę wizję osiągnąć. Rządzenie jest niejako ceną, jaką trzeba zapłacić za bardziej pociągający towar, jakim jest władza. Nawet przy najlepszych intencjach, przy dobrych pomysłach, przy tłumie specjalistów zapełniających rządowe i sejmowe ławki, władza kusi i nęci nawet tych najbardziej odpornych na jej uroki i skoncentrowanych na misji. Zwłaszcza jeśli jest nadana przez wyborców po tym, jak już raz się rządziło.
I tu pojawia się problem polityczny, bo skoro, drodzy obywatele, zaufaliście nam, rządzącym, to pozwólcie nam teraz rządzić! Władza świeżo nadana nie potrzebuje wyborców do uwodzenia ani podatników do udobruchania. Tym bardziej zatem nie potrzebuje obywateli do rządzenia. Być może rządzącym skończyła się więc cierpliwość do zabawy z narodem w ciuciubabkę, w której oni udają, że potrzebują obywateli do rządzenia, a naród się cieszy i w rządzeniu próbuje uczestniczyć, mimo że nikt nie bierze tych prób na poważnie?
Podejrzenie to ciężkiego kalibru i na pewno nie jest ono wypadkową powyborczej konfiguracji politycznej. Nie wydaje się bowiem, żeby w naszym kraju jakiekolwiek ugrupowanie było przygotowane do rządzenia tak, jak przygotowane jest do przejęcia władzy.
Jak jednak inaczej oceniać praktykę rządzenia, jeśli Prezydentowi RP sąd musi nakazać ujawnienie ekspertyz niezbędnych mu do podjęcia decyzji o podpisaniu ustawy o OFE? Jeśli Rada Ministrów zmienia zasady tworzenia ustaw i nie uznaje za stosowne dyskutować o takich planach, tylko stawia wszystkich przed faktem dokonanym? Jeśli szef Rządowego Centrum Legislacji Maciej Berek twierdzi, że protesty w tej sprawie są „nieporozumieniem wynikającym, jak się wydaje, z wybiórczej interpretacji niektórych regulacji uchwały”; po czym w tym samym piśmie przyznaje, że „w każdym bowiem przypadku ocena zasadności przeprowadzenia i zakresu konsultacji społecznych (…) jest dokonywana z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy, w świetle §12 ust. 5 Regulaminu, przez organ odpowiedzialny za dany projekt”. To mamy jednoznaczne zasady prowadzenia konsultacji przez rząd czy ich nie mamy, Panie Prezesie?
Jak stwierdził Zygmunt Bauman, „społeczeństwo demokratyczne najłatwiej poznać po nieustających narzekaniach, że nie jest dostatecznie demokratyczne” [1]. Jeśli tak, można zaryzykować stwierdzenie, że jesteśmy tak demokratycznym społeczeństwem jak nigdy dotąd. Jednak samo społeczeństwo nie wystarczy, potrzebujemy też rządzących, którzy rozumieją demokrację partycypacyjną. Takich, którzy wiedzą, że niczego im nie ubędzie, jeśli przyznają, że czasem czegoś nie wiedzą i potrzebują obywateli, by się poinformować. Którzy będą mieli odwagę rządzić nie tylko dla nas, ale i z nami.
* Anna Mazgal, członkini redakcji „Kultury Liberalnej”, aktywistka, ekspertka Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych. Reprezentuje OFOP w Obywatelskim Forum Legislacji.
Przypis:
[1] Zygmunt Bauman, „Zindywidualizowane społeczeństwo”, Gdańskie Wydawnictwo Psychologiczne, Gdańsk 2008, wyd. I, s. 72.
* * *
W demokracji obywatel mówi „sprawdzam”
Podstawą funkcjonowania demokracji jest to, by obywatel mógł powiedzieć „sprawdzam”. Do tego potrzebuje jednak dostępu do informacji – na tej podstawie kształtuje swoją aktywność. Patrzy, jak działa administracja, i może podjąć decyzję: zarówno polityczną, na kogo głosować, jak i osobistą, gdzie chciałby zamieszkać, z jakich usług może skorzystać. Obserwuje, jak podejmowane są decyzje mające bezpośredni wpływ na jakość jego życia – jak wydatkowane są pieniądze publiczne na ochronę zdrowia, jak długo czeka się na uzyskanie dostępu do poszczególnych świadczeń medycznych. Obywatel powinien mieć dostęp do wszystkich informacji, które nie są wrażliwe ze względu na ochronę prywatności albo ważne ze względu na bezpieczeństwo państwa.
Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej bywają uzasadnione. W pewnych obszarach informacje posiadane przez państwo należy chronić ze względu na szkody, jakie mogłoby przynieść ich ujawnienie: osłabienie zdolności negocjacyjnych państwa czy naruszenie jego interesów majątkowych. Jest to racjonalne podejście, ale takie ograniczenia przewidywała już ustawa o ochronie informacji niejawnych, nakładano je w sposób sformalizowany, zgodnie z procedurami nadawania klauzul, po których nałożeniu dostęp do informacji niejawnych miały tylko uprawnione osoby. Obecnie, po wprowadzeniu poprawek do ustawy o dostępie do informacji publicznej, ogranicza się uprawnienia obywateli w bardzo nieprecyzyjny sposób. Nawet potencjalne naruszenie interesu państwa czy zdolności negocjacyjnych stanowi podstawę do odmowy udzielenia informacji. Bez nadania klauzuli, bez możliwości kontroli – wystarczy, że urzędnik wyobrazi sobie potencjalne zagrożenie. Niedookreślone sformułowania sugerują, że odmowa nie wymaga żadnej refleksji. W czasie prac nad nowelizacją ustawy same ministerstwa przyznawały, że ta poprawka nie jest potrzebna, gdyż dostęp ograniczać można na podstawie funkcjonujących przepisów.
Takie rozwiązanie jest trudne do przyjęcia dla obywateli. Już wiele lat temu Sąd Najwyższy orzekł, że każdy wyjątek czy wątpliwość powinna przemawiać na rzecz jawności. Wprowadzona ostatnio poprawka do ustawy niestety znosi tę zasadę: każda wątpliwość jest rozstrzygana na rzecz ograniczenia jawności. Jest to sprzeczne z obowiązującą od czternastu lat konstytucją. Także urzędnicy będą mieli trudności z zastosowaniem nowych przepisów, bo teoretycznie każdy ujawniony dokument może w przyszłości coś utrudnić. Państwo demokratyczne musi dbać o swoje bezpieczeństwo, ale nie składając na urzędnika obowiązek decydowania, czym jest „utrudnienie” lub „osłabienie zdolności negocjacyjnej”.
Tryb tworzenia nowych przepisów także budził wątpliwości. Rząd zaproponował to rozwiązanie, a posłowie postanowili, że wobec tylu wątpliwości należy z niego zrezygnować. Propozycja powróciła w trochę zmienionym kształcie w senacie, za sprawą senatora Marka Rockiego.
Trudno zgadywać, co popchnęło rządzących do wprowadzenia takiej zmiany. Nie jest to jednak odosobnione działanie – podobne pomysły pojawiały się na przykład w ustawie o finansach publicznych czy o rozwoju regionalnym, dotyczących wydatkowania środków europejskich, które też są środkami publicznymi. Jeżeli złożymy wszystkie tym podobne przepisy, zauważymy, że rządzący tworzą furtkę, którą spory strumień informacji wycieka spod kontroli obywateli. W wielu obszarach pojawiają się przepisy pozwalające na wyłączenie pewnych informacji z dostępu dla samego ich wyłączenia. Być może motywem jest efektywność – im mniej informacji udostępniamy, im mniej obywatele wiedzą, tym mniej się interesują i „przeszkadzają”. Odpowiadanie na pytania, które – jeśli pojawi się jedno – mają tendencję do mnożenia się, spowalnia proces. „Efektywnie” nie powinno jednak oznaczać „niejawnie” i „bez dyskusji”.
Do utrudniających obywatelom dostęp do informacji dołączył także Bronisław Komorowski, odmawiając udostępnienia zamówionych przez kancelarię analiz dotyczących OFE. Prezydent uzasadnił to stwierdzeniem, że nie są one informacją publiczną – nie zastosował żadnego ograniczenia, stwierdził jedynie, że opinie te zostały zamówione zgodnie z jego własnymi prerogatywami. Czyżby nie rozumiał, że każda informacja o funkcjonowaniu szeroko rozumianej władzy jest informacją publiczną? Słabość argumentu – który prowadziłby do stwierdzenia, że artykuł 61. Konstytucji RP, określający jawność funkcjonowania władzy, nie dotyczy prezydenta – potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny. To kolejny błąd naszej władzy, Konstytucja RP nie pozostawia tu wątpliwości. Żaden urzędnik, także głowa państwa, nie może decydować, co podlega lub nie podlega konstytucji. Obowiązuje ona nas wszystkich, a w zakresie dostępu do informacji publicznej – całą administrację, która musi udostępniać informacje o tym, co i jak robi, jakie opinie dostaje.
Być może nieujawnione dokumenty negatywnie opiniowały konstytucyjność ustawowych rozwiązań, a może chodziło o coś zupełnie innego? Słyszy się plotki, że być może opinii wcale nie było, choć pojawiają się także informacje, że Kancelaria Prezydenta zapłaciła za nie ponad 30 tysięcy. Tyle że w demokracji nie możemy funkcjonować na podstawie plotek, powinniśmy korzystać z informacji posiadanych przez administrację. Dostęp do informacji publicznej ma na celu właśnie to: by obywatel nie musiał się domyślać, jakie były przesłanki podjęcia decyzji, tylko mógł sięgnąć do dokumentów i się dowiedzieć. Nawet jeśli w połowie tego roku zapadnie wyrok przed NSA w sprawie odmowy udostępnienia informacji przez prezydenta i sąd zobowiąże go do udostępnienia tych informacji, nie będzie oznaczało to żadnej rekompensaty. Ustawa została dawno podpisana, nikt już o tym nie dyskutuje, a chodzi o to, by informacje dostawać wtedy, kiedy toczy się wokół nich ważna dyskusja.
Państwo ma w dziedzinie rządzenia monopol na informacje, a powinno – i wedle konstytucji ma obowiązek – się nimi dzielić. Gdy zbytnio go strzeże, obywatele nie mają wyboru. Mogą iść do sądu i czekać dwa, trzy lata na decyzje w sprawie udostępnienia prostych informacji, które są potrzebne nie tylko, żeby funkcjonować w demokracji, ale i po prostu normalnie żyć.
* Szymon Osowski, prezes Stowarzyszenia Lokalnych Liderów Grup Obywatelskich, ekspert Pozarządowego Centrum Dostępu do Informacji Publicznej.
* * *
Deficyt „rządów poprzez dyskusję”
Giovanni Sartori napisał niegdyś, że demokracja zasadniczo sprowadza się do „rządów poprzez dyskusję”. Współcześnie wiele koncepcji politycznych rozwija ten punkt widzenia, m.in. w postaci demokracji deliberatywnej, demokracji dyskursywnej bądź demokracji uczestniczącej. Ich wspólnym mianownikiem jest akcentowanie w praktyce demokracji kluczowego znaczenia dyskusji i debaty publicznej, które mogą poprawić jakość zbiorowych decyzji oraz zwiększają szanse ich zaakceptowania przez obywateli.
W takiej perspektywie uczestnictwo w Obywatelskim Forum Legislacji, złożonym z przedstawicieli organizacji pozarządowych, partnerów społecznych, profesjonalnych lobbystów oraz środowiska akademickiego, stanowi dla socjologa okazję do sformułowania kilku uwag dotyczących procedur stanowienia prawa w Polsce.
OFL zajmuje się problematyką uspołecznienia procesu stanowienia prawa, dlatego też mamy ostatnio o czym dyskutować. Jesteśmy zaniepokojeni dysonansem pomiędzy oficjalnymi zapowiedziami polityków a praktyką rządzenia. Ostatni nasz dokument literalnie dotyczy jedynie zmian w Regulaminie pracy Rady Ministrów wprowadzonych 6 grudnia 2011 r. Stanowią one kolejny przejaw arbitralności i dyskrecjonalności decyzji rządu w zakresie partycypacji obywatelskiej w stanowieniu prawa.
Obawy dotyczące zmian w Regulaminie potwierdza niestety praktyka kontaktów OFL z Rządowym Centrum Legislacyjnym, którego przedstawiciele interpretują zasady przeprowadzania konsultacji publicznych jako określane oddzielnie dla każdej ustawy. W zależności od decyzji rządu konsultowane miałyby być w niektórych wypadkach zarówno założenia, jak i ustawa, w innych tylko ustawa, a w jeszcze innych – jedynie założenia do ustawy. W rezultacie podstawowe zasady państwa prawa, takie jak stabilność i pewność prawa, mogą nie mieć zastosowania w procedurach konsultacji społecznych.
We wstępie do raportu „Polska 2030”, który wyznaczał strategiczne kierunki rozwoju kraju, premier Donald Tusk (w maju 2009 roku) zwracał uwagę m.in. na nieczytelne reguły podejmowania ważnych decyzji politycznych i społecznych. Zgodnie z propozycjami raportu antidotum na takie dysfunkcje miało być sprawne państwo prawa: przejrzyste i odpowiedzialne wobec obywateli, wspierające szerokie uczestnictwo w podejmowaniu decyzji poprzez wprowadzenie procedur i instytucji, które promują efektywną i przyjazną realizację praw obywateli. Raport zwracał trafnie uwagę m.in. na nieefektywne procedury stanowienia prawa na poziomie rządowym i parlamentarnym oraz na nieprzyjazne pod tym względem reguły debaty publicznej.
W kolejnej odsłonie raportu, „Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności” (projekt z listopada 2011 roku), na liście dwudziestu pięciu kluczowych decyzji pod hasłem „Usprawnienia działań państwa” wymieniane są e-administracja, poprawa procesów stanowienia prawa oraz nowy model zaangażowania obywateli w proces sprawowania władzy, wykorzystujący metody „otwartego rządu”. Mają one bazować na komunikacji, partycypacji i współpracy obywateli z rządem dzięki narzędziom komunikacji elektronicznej.
Jak takie oficjalne dokumenty mają się do rzeczywistości? Praktycznej odpowiedzi dostarczają kolejne zderzenia rządzących z ową rzeczywistością. Wśród najbardziej ostatnio dyskutowanych przykładów można wskazać chaos towarzyszący reformie refundacji leków, ustawowe ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, plany objęcia sześciolatków obowiązkiem szkolnym, powiększanie zakresu uprawnień służb specjalnych czy „banalne” zmiany rozkładu jazdy kolei stające się – na równi z budową autostrad – przedmiotem ogólnonarodowych dyskusji.
Jak zwykle istnieje wiele możliwości interpretowania podobnych problemów. Po pierwsze, ujawniają one (zgodnie z zasadą „mądry Polak po szkodzie”) słabość koordynacji polityk publicznych w skali państwa, w czym niebagatelny udział ma także sposób traktowania uczestnictwa obywateli w procesie stanowienia prawa. Po drugie, wyraźne jest występowanie w tym zakresie sprzecznych tendencji w elitach władzy. Ich spektakularnym przejawem jest chociażby zorganizowanie w Kancelarii Prezydenta konferencji prezentującej „Mapę drogową otwartego rządu w Polsce”, zapowiadającą radykalne zwiększenie udziału obywateli w procesach decyzyjnych, a z drugiej strony ustawowe ograniczenia dostępu do informacji publicznej, który to dostęp jest fundamentem udziału obywateli w procesie stanowienia prawa.
Po trzecie, owe sprzeczności ujawniają niebezpieczną asymetrię wpływów w samym rządzie. Zdają się one wskazywać na wzrost znaczenia tendencji technokratycznych, niechętnych udziałowi obywateli w rządzeniu. Taką interpretację sugeruje również listopadowe exposé premiera Tuska, w którym zabrakło jakichkolwiek odniesień do implementacji tez programu „Polska 2030”, przedstawianego jako dokument Długookresowej Strategii Rozwoju Kraju. Lider Platformy Obywatelskiej w ogóle nie używał terminów takich jak „dialog społeczny” czy „społeczeństwo obywatelskie”.
Procedury stanowienia prawa, jeden z najważniejszych obszarów testowania obecności „rządów poprzez dyskusję”, uważane są za wyróżnik współczesnej demokracji. Kolejne zmiany procedur powodują rosnący niepokój o kierunek zmian i ich ostateczne efekty.
* Krzysztof Jasiecki, socjolog gospodarki i polityki, profesor w Instytucie Filozofii i Socjologii Polskiej Akademii Nauk, członek OFL. Ostatnio opublikował pracę „Grupy interesu i lobbing. Polskie doświadczenia w unijnym kontekście” (2011).
***
* Autorka koncepcji Tematu Tygodnia: Anna Mazgal.
**Współpraca: Paweł Marczewski, Ewa Serzysko.
***Autor ilustracji: Wojciech Tubaja.
„Kultura Liberalna” nr 158 (3/2012) z 17 stycznia 2012 r.
