Szanowni Państwo,
Czy to nieszczęśliwy zbieg okoliczności? A może polski wymiar sprawiedliwości toczy poważna choroba?
Instytucje w państwie liberalnej demokracji, jeśli mają być stabilne, wymagają poparcia ze strony obywateli. Cóż, biorąc pod uwagę ostatnią falę wydarzeń, mamy z całą pewnością prawo do poważnego obywatelskiego zaniepokojenia. Nikt nie wątpi, że każde z tych zdarzeń następowało niezależnie od innych. Kumulacja pozostawia na przeciętnym obywatelu wrażenie ciężkiego schorzenia.
O potrzebie reformy trzeciej władzy – bo o nią tu przede wszystkim chodzi – mówi się od dawna. Po 1989 roku w zasadzie „od zawsze”. Pouczający jest sposób wprowadzania nawet niewielkich zmian, takich jak elektronicznego postępowania upominawczego (e-sądu) czy umożliwienie pobierania odpisów z Krajowego Rejestru Sądowego przez internet. Otóż prostych reform dokonywano w żółwim tempie. A przecież prawdziwe wyzwanie dla Ministra Sprawiedliwości polega na reorganizacji znacznie bardziej kompleksowej. Na tym tle deregulacja wydaje się bułką z masłem.
Nasi dzisiejsi Autorzy nie mają wątpliwości, że kryzys nie zaczął się nagle, a zdarzenia, które obserwujemy, są przejawami choroby, z którą trzecia władza zmaga się od lat. Najbardziej sceptyczni są: Monika Płatek, która pisze wręcz o braku ustawowo deklarowanej niezawisłości sądów i sędziów, oraz autor koncepcji dzisiejszego Tematu tygodnia Adam Bodnar, który charakteryzuje cały szereg związków polskiego sądownictwa z polityką. Ewa Łętowska widzi sprawę w nieco bardziej optymistycznych barwach. Według jej metafory, pociąg polskiego sądownictwa zmierza we właściwym kierunku. Choć po drodze sporo jest wypadków, trzeba mądrze interweniować, zamiast popadać w panikę. Kadencja Ministra Sprawiedliwości bez zmian w ustawie o prokuraturze to kadencja stracona, argumentuje Barbara Grabowska i tłumaczy, dlaczego instytucja ta wciąż dramatycznie potrzebuje reform. Zaś nad tym, czy polskie sądownictwo w ogóle jest reformowalne i dlaczego jest to tak trudne, zastanawia się Artur Pietryka.
Zapraszamy do lektury!
Redakcja
1. MONIKA PŁATEK: Sąd statystycznie zawisły
2. ADAM BODNAR: Polityczne harce wokół trzeciej władzy
3. EWA ŁĘTOWSKA: Nie ma żadnego „obecnego” kryzysu wymiaru sprawiedliwości
4. BARBARA GRABOWSKA: Quo vadis, prokuraturo?
5. ARTUR PIETRYKA: Czy polskie sądownictwo jest reformowalne?
Monika Płatek
Sąd statystycznie zawisły
Mamy w Polsce jedną z największych w Europie armii sędziów w przeliczeniu na 100 000 mieszkańców. I jednocześnie jeden z najmniej wydolnych systemów sądowniczych, któremu obywatele coraz mniej ufają.
Mam odpowiedzieć, w czym się wyraża kryzys trzeciej władzy. Mam na odpowiedź 700 słów. Spróbuję. Kryzys dostrzegam u podstaw. Problemem jest brak ustawowo deklarowanej niezawisłości sądów i sędziów. Stwierdzam to z całą odpowiedzialnością. Sędziowie są niezawiśli na papierze, a i tu nie do końca. Konstytucja gwarantuje niezawisłość trzeciej władzy, a prawo o sądach powszechnych przewiduje nadzór administracyjny ministra sprawiedliwości. W efekcie monteskiuszowski trójpodział władz nieźle się sprawdza na wykładach, gorzej w praktyce. Minister sprawiedliwości to władza wykonawcza mocno u nas spokrewniona z ustawodawczą. Członków rządu bowiem obficie czerpie się spośród posłów, członków rządzącej partii. W tej sytuacji nietrudno jest o to, by w nosie mieć literę prawa.
Istniejąca od 1928 praktyka nadzoru administracyjnego nad sądami od początku miała na celu nie tyle dobro orzecznictwa, co możliwość wywierania politycznego nacisku na sądy i sędziów. Stworzenie w 1989 roku zrębów samorządu sędziowskiego ugina się jednak wobec skutecznych technik presji na sędziów i sądy.
Nie twierdzę, że odbywają się dziś w sądach sceny, jakie obserwowałam na aplikacji w końcówce lat 70., gdy wydzwaniano do pokoju narad próbując dyktować wyrok. I wtedy jedni słuchali, inni rzucali „wiąchę” i słuchawkę.
Nie twierdzę też, że większość sędziów pierwszej instancji dba przede wszystkim o to, by druga instancja nie uchyliła im wyroku. Zbyt dużo uchyleń ogranicza szansę awansu; sędziowie są racjonalni, bywa więc, że myśl o karierze bierze górę nad jakością orzeczeń. Są jednak wyroki uwzględniające nowoczesną aksjologię i dorobek orzecznictwa Trybunałów europejskich.
Zdarzają się, ale nie przeważają, bo w sądach bardziej niż jakość orzeczeń liczy się statystyka załatwionych spraw. To subtelna, a jednocześnie skutecznie perwersyjna metoda rugowania niezawisłości sędziowskiej. Sędziowie są przede wszystkim rozliczani ze statystyk, jakość dostrzega się w dalszej kolejności. Na statystykę można się również powołać nagradzając, karząc, przenosząc – subtelnych metod oddziaływania jest tu sporo i wszystkie w rękach Ministra Sprawiedliwości, władzy wykonawczej.
To paradoks. Mamy jedną z największych w Europie armii sędziów w przeliczeniu na 100 000 mieszkańców i jednocześnie jedną z najmniej wydolnych, której obywatele coraz mniej ufają. W nowym systemie naturalnym odruchem ludzi było szukać sprawiedliwości w sądzie. Tyle, że trzy czwarte spraw, które wpływają do sądu powinny być załatwiane poza nim: mandatem, mediacją, pouczeniem. Do tego jednak potrzeba rzetelności i zaufania do policji i prokuratorów, a tego też brak. Chcemy wydolnych sądów? To są naczynia połączone – nie da się zadbać o jedne, odpuszczając pozostałym. W efekcie bowiem sądy są zawalone. Obok spraw ważnych jest masa drobnicy, która przygniata, odbiera dech i parę. W efekcie sąd miele i wali mieczem, trzymając się litery, która, gdy nie ma rubryki, to sąd się zwalnia od myślenia. Działa jak miecz, który rąbię w ochronie tych, co u władzy. A demokratyczne państwo prawa skłania raczej ku temu, by sąd był jak tarcza, która chroni obywateli przed bezmyślnością i niesprawiedliwością miecza. Do tego potrzeba interpretacji i umiejętnego korzystania z przepisów i także z dorobku sądów w Luksemburgu i Strasburgu. Potrzeba i wiedzy zarówno tej z ekonomii jak i psychologii społecznej, kryminologii, socjologii. Dlaczego? Bo do dobrego wyroku trzeba myśli, refleksji, zastanowienia – a te wymagają uzupełniania wciąż i na nowo rozszerzania i uzupełniania własnej wiedzy. Potrzeba więc i czasu, którego nie ma, gdy wszystko co się liczy, to iście fordowski akord i praca jak przy taśmie. Ocena sędziego jako dobrego na podstawie liczby załatwionych, odfajkowanych czy nawet nieuchylonych spraw podkopuje zręby niezawisłości i przyzwala na zewnętrzne ingerencje w wymiar sprawiedliwości.
Diagnozę o kryzysie postawiono w związku ze sprawą Amber Gold, która nie tyle kryzys spowodowała, co go ujawniła. Okazuje się, że Amber Gold latami zalegało ze sprawozdaniami finansowymi do KRS, co jest przestępstwem. Tyle, że przy okazji okazało się, że w podobnej sytuacji dwa lata temu było 40%, a rok temu już 60% podmiotów gospodarczych. Im podmiot większy i bogatszy, tym liczniejsze zaniedbania i częstsze umorzenia spraw. Inaczej rzecz się ma ze skromnymi i małymi firmami. Drobiazg się nie uchowa i nawet niewielka pomyłka wywołuje reakcje i wyrok. Czy świadczy to o korupcji? Choć na to wygląda i choć nie da się całkiem jej wykluczyć, możliwe jest i to, że firmy małe, drobne i z niewielkim majątkiem dają się ogarnąć intelektualnie i czasowo tak zagonionym prokuratorom, jak i zapędzonym sędziom. Tam zaś, gdzie i czasu trzeba więcej i więcej umiejętności nie staje już ni miary, ni fachowości, ni czasu, więc: usuwa się, umarza, odsuwa i unika. Na efekt nie trzeba długo czekać.
Gdzie drobny przedsiębiorca powinien raczej otrzymać fachową pomoc w naniesieniu poprawek, usunięciu błędu, wyjaśnieniu sprawy, dostaje wyrok i solidną finansową karę, która niejednokrotnie podmiot ten osłabia, niszczy, wykańcza. Sądy zasłaniają się przepisem. Tak jakby prawo zwalniało z myślenia. Sąd zapędzony w kozi róg statystyki dba jedynie o własny interes, bo z tego się go rozlicza. Taka praktyka w krótkim czasie przynosi więcej zysków do budżetu z mandatów, kar finansowych i dopłat. W dłuższym niszczy i ustrój i rozbija społeczeństwo. Czas więc na serio potraktować zasadę sędziowskiej niezawisłości.
* Monika Płatek, prawniczka i wykładowczyni akademicka, feministka. Profesor Uniwersytetu Warszawskiego, pracuje w Zakładzie Kryminologii w Instytucie Prawa Karnego na Wydziale Prawa i Administracji.
***
Adam Bodnar
Polityczne harce wokół trzeciej władzy
Sądownictwo potrzebuje wzmocnienia. Krajowa Rada Sądownictwa powinna wziąć na siebie ciężar moralnego i koncepcyjnego przywództwa, a tym samym działać na rzecz pełnego urzeczywistnienia wartości konstytucyjnych.
Przypadek udanej prowokacji wobec prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku specjalnie mnie nie zdziwił. Niestety od lat obserwujemy proces, który prowadzić może do tego typu postaw, wynikających z zachwiania właściwych relacji pomiędzy władzą wykonawczą a sądowniczą. Problem nie leży tylko w tym, kto sprawuje nadzór administracyjny nad sądownictwem (Minister Sprawiedliwości czy Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego). Jest on znacznie głębszy i sięga do istoty pojęć konstytucyjnych niezależności sądów i niezawisłości sędziów.
W 2007 roku środowisko sędziowskie zagrzmiało z powodu odmowy nominacji przez Prezydenta sędziów nominowanych przez Krajową Radę Sądownictwa. Odczytywano to jako zamach na niezależność trzeciej władzy. Pokrzywdzeni niedoszli sędziowie rozpoczęli – przy wsparciu prawników pro bono – działania prawne kwestionujące decyzje podjęte przez Prezydenta bez jakiegokolwiek uzasadnienia. W 2008 roku złożyli kompleksowe skargi konstytucyjne. Po ponad czterech latach Trybunał Konstytucyjny uznał, że jest ciałem niewłaściwym do ich rozpatrzenia, twierdząc, że wcześniej sprawę powinien rozpoznać Naczelny Sąd Administracyjny. Problem w tym, że NSA zawiesił własne postępowanie właśnie w oczekiwaniu na wyrok TK. Sprawa przypomina zatem gorący kartofel, którym nikt nie chce się zająć (poza trzema sędziami TK, którzy złożyli zdania odrębne dotykające istoty problemu).
Sprawa niepowołanych sędziów daje asumpt do przemyśleń. Po pierwsze, ich losem pewnie teraz po latach mało kto się przejmuje. Nie stali się symbolem walki o niezależność sądownictwa, szczególnie, że kolejny Prezydent już nie był taki surowy w kwestii nominacji sędziowskich i nie popadł w konflikt z KRS. Po drugie, Trybunał Konstytucyjny mając przed sobą świetny kazus wyraźnie uniknął orzekania, tak jakby sprawa go przerastała. Po trzecie, polityczne harce Prezydenta w kwestii nominacji sędziowskich uszły w zasadzie bezkarnie. Bo jak inaczej nazwać wieloletnie oczekiwanie na jakiekolwiek rozstrzygnięcie w sprawie, kosztem złamanych karier 10 osób?
Brak przewietrzenia sądownictwa
Sądownictwo to od lat bardzo zamknięte środowisko zawodowe. Wymusił to system nominacji, promujący osoby, które kiedyś po studiach dostały się na aplikację sądową, następnie ukończyły asesurę i uzyskały upragnioną nominację sędziowską. W ostatnich latach następuje pewne rozluźnienie i w konkursach na stanowisko sędziego startuje coraz więcej adwokatów, radców prawnych czy notariuszy. Ale wciąż nie jest ich tylu, aby zmienić obraz trzeciej władzy, wpuścić świeże powietrze. W większości konkursów startują (i wygrywają) asystenci sędziów lub referendarze sądowi. Sądy nie pozostają w tym zakresie bez winy. Przez wiele lat, kiedy tylko pojawiali się w konkursach zdolni adwokaci czy radcowie prawni, przegrywali z osobami ze sfer sądowniczych w głosowaniach opiniujących kandydatury.
Ten brak intelektualnego i środowiskowego przewietrzenia miał swoje dobre i złe strony. Dobre, gdyż w wielu środowiskach promował jednak niezłe przygotowanie merytoryczne i selekcję kandydatów, szczególnie w latach 80. czy nawet 90. Złe – ponieważ nie pozwalał na dostrzeżenie zmian w otaczającym świecie, wprowadzenie nowych trendów intelektualnych, innego myślenia, otwartości, doświadczeń, rzetelności zawodowej właściwej dla innych zawodów prawniczych czy wreszcie nowej organizacji pracy. Ponieważ nawet dla dobrych adwokatów i radców prawnych dostęp do urzędu sędziego był zamknięty (i to nie tylko z powodów finansowych) stan ten stale się pogarszał. Efektem takiego zamykania się środowiska była także tolerancja dla niskiej jakości pracy, brak wewnętrznej krytyki lub sankcji środowiskowych dla osób nierzetelnych, a często także pobłażanie dla obniżania standardów etycznych. Od tego tylko krok do obniżania wszelkich standardów, także w kontekście awansów zawodowych.
Sąd w pogoni za statusem materialnym…
W Polsce status sędziego często nie zależy od jakości wykonanej pracy, lecz od zajmowanej pozycji w strukturze sądowniczej. O tym kim się jest nie decydują tony przeczytanych akt, długie godziny spędzone na sali sądowej czy pisaniu uzasadnień, odważne orzekanie. Od miejsca w strukturze zależy też poziom wynagrodzenia. W konsekwencji zupełnie naturalną tendencją staje się chęć awansowania, bo związany z tym jest status materialny i większe docenienie ze strony środowiska oraz społeczeństwa. Ten proces szczególnie wyraźnie widać w dużych miastach, gdzie praca na poziomie sądu rejonowego jest niezwykle obciążająca. Z kolei w mniejszych miastach może być inaczej, bo praca może tam być całkiem satysfakcjonująca, zarówno pod względem materialnym, jak i ilości zadań.
Jak w każdej strukturze hierarchicznej, awans można uzyskać na różne sposoby. Wielu sędziów zawdzięcza go własnym zdolnościom i ciężkiej, wręcz tytanicznej pracy. To, czy ktoś pnie się po szczeblach kariery, często zależy od dobrych statystyk, a to z kolei może wykluczać sędziów myślących niestereotypowo, niepokornych czy krytykujących kolegów. Czasami awans może zależeć od układów środowiskowych, zaprzyjaźnienia z przewodniczącym wydziału, prezesem sądu czy sędziami na poziomie okręgu. Istotne są także gratyfikacje w postaci delegacji do Ministerstwa Sprawiedliwości, bo przekładają się wyraźnie na finanse. Kiedyś jeden z sędziów delegowanych do MS bez żenady przyznał mi się, że ministrowi polecił go jeden z lokalnych senatorów. Znane są także przypadki, kiedy sędziowie delegowani do Ministerstwa Sprawiedliwości uzyskiwali awanse z sędziów sądów okręgowych na sędziów sądów apelacyjnych, a w czasie delegacji bynajmniej nie zajmowali się… orzekaniem.
…i akceptacją polityków
Delegacje to oczywiście nie wszystko. Przez lata proces nominacji prezesów sądów odbywał się pod pewnym wpływem Ministerstwa Sprawiedliwości. Z kolei dyrektorzy departamentów czy podsekretarze stanu zasiadający w Ministerstwie Sprawiedliwości też nie stronili od uprawiania polityki. Efektem była choćby nadreprezentacja określonych środowisk lokalnych w różnych strukturach związanych z Ministerstwem Sprawiedliwości czy nawet decyzje lokalizacyjne dotyczące niektórych instytucji służących sądownictwu.
Ten swoisty „romans” sądownictwa z władzą wykonawczą trwa zatem w najlepsze od lat. I psuje etos sędziego jako osoby niezależnej od wszelkich układów. Oczywiście nie jest to skala masowa, ale niestety zauważalna i wywierająca wpływ na wymiar sprawiedliwości. Jednocześnie wsparcia nie uzyskują inicjatywy, które zmierzałyby do wzmocnienia sędziów i rozruszania zmurszałej hierarchicznej struktury. Przykładowo uznania nie zyskała inicjatywa zrównania statusu sędziego poprzez wprowadzenie instytucji sędziego sądu powszechnego (a więc o jednakowym statusie, ale zasiadającego w wyniku doświadczenia w różnych sądach). W ten sposób być może ograniczony zostałby powszechny pęd do awansu, a status sędziów „liniowych” uległby wzmocnieniu. Środowisko sędziowskie przez lata nie domagało się również likwidacji delegacji sędziów do Ministerstwa Sprawiedliwości. Dopiero w ostatnim czasie ten temat stał się głośny, ale nie spowodował jakiejś drastycznej zmiany polityki Ministerstwa Sprawiedliwości.
Krytyka nie wystarczy
W tym wszystkim zastanawiająca jest rola organów konstytucyjnych, w tym Krajowej Rady Sądownictwa. W sprawie Amber Gold i jej następstwach musimy długo oczekiwać na głos tej instytucji. Jest to organ kolegialny i zanim się zbierze, a wcześniej przygotuje i podejmie uchwałę, mija sporo czasu. W efekcie reakcja KRS na wydarzenia dotyczące sądownictwa może być wręcz niewidoczna albo przykryta przez inne wydarzenia medialne. W ten sposób KRS może siłą rzeczy oddawać pole i we współczesnej rzeczywistości medialnej jej stanowisko prawie nie ma znaczenia dla debaty. Sędziowie, którzy nie słyszą tydzień po tygodniu, na czym polega niezawisłość i niezależność mogą mieć poczucie osamotnienia. Coraz mniej słyszy się także głosów ze strony autorytetów dla środowiska sędziowskiego. Na tym wygrywają stowarzyszenia sędziowskie, dbające przede wszystkim o interes swoich członków, który nie zawsze jest tożsamy z interesem publicznym. Wygrywają na tym także nieformalne struktury w postaci forów internetowych. Tylko, że nie zyskuje autorytet wymiaru sprawiedliwości, polegający na ciągłej trosce o realizację wartości konstytucyjnych.
Krajowa Rada Sądownictwa od lat postuluje, by nadzór administracyjny nad sądownictwem przypadał Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego. Wielokrotnie argumentowała, że w Polsce potrzebne jest nowe Prawo o Ustroju Sądów Powszechnych, gdyż dotychczasowa ustawa nie sprawdziła się i była zbyt wiele razy nowelizowana. Krytykuje kolejne propozycje nowelizacji zgłaszane przez Ministra Sprawiedliwości i trudno odmówić jej racji. Tylko że krytyka nie wystarczy. Od organu konstytucyjnego tej rangi należałoby się już dawno spodziewać przygotowania kompleksowej reformy, wraz z projektem odpowiedniej ustawy, a następnie przekonania Prezydenta do jej wniesienia do Sejmu. Podobnie zresztą jest z rozwiązaniami odnoszącymi się do pracowników sądów, asystentów sędziów czy referendarzy. Tymczasem na krytyce się kończy, a żadnych alternatywnych propozycji nie widać. Być może należy się w tym kontekście zastanowić nad przeformułowaniem codziennego funkcjonowania KRS i wymagać od jej członków, aby byli doń na stale oddelegowani, a nie musieli łączyć orzekania z jednoczesnym pełnieniem funkcji w tym organie.
Mam nadzieję, że sprawa Amber Gold i wszystko to, co się po niej wydarzyło, stanie się zapłonem do refleksji nad stanem wymiaru sprawiedliwości. To nie jest tylko przypadek jednego prezesa sądu, to nie jest przypadek jednego środowiska lokalnego. Sądownictwo potrzebuje wzmocnienia. Krajowa Rada Sądownictwa powinna wziąć na siebie ciężar moralnego i koncepcyjnego przywództwa, a tym samym działać na rzecz pełnego urzeczywistnienia wartości konstytucyjnych. Obywatele RP nie zasługują na to, aby pierwszym ekspertem od sądownictwa i jego reformatorem był polityk, dla którego liczy się bliżej niedookreślony duch prawa, a nie jego litera.
* Adam Bodnar, wiceprezes zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, adiunkt w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW, członek zespołu „Kultury Liberalnej”.
***
Ewa Łętowska
Nie ma żadnego „obecnego” kryzysu wymiaru sprawiedliwości
Mamy dziś do czynienia z kryzysem świadomości niezbyt wykształconych ludzi – nie tylko sędziów i prokuratorów, ale również ministra sprawiedliwości. Mimo „afer” nadal jedziemy, i tym razem żaden wagon się nie wykoleił. Koniecznie jednak wyciągnijmy z obecnej sytuacji wnioski.
Obecny (podkreślam ten przymiotnik) kryzys wymiaru sprawiedliwości to fikcja. „Afery” z jakimi mamy do czynienia, to przykłady błędów zdarzających się już wcześniej albo napięć, które występują od czasu do czasu we wszystkich demokracjach. Co prawda, przez nasze niedoświadczenie i brak właściwie wykształconych tendencji demokratycznych niektóre zjawiska są w Polsce bardziej dotkliwe, szczególnie, jeśli decydują się o nich pisać media. Kiedyś jednak nie robiły tego tak chętnie jak obecnie – stąd wrażenie wszechogarniającego trzecią władzę kryzysu.
O przykłady nietrudno. W 1992 roku prezydent Lech Wałęsa zadzwonił do ówczesnego prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, profesora Adama Zielińskiego, późniejszego Rzecznika Praw Obywatelskich. W dość natarczywy sposób próbował dowiedzieć się o losy pewnej sprawy reprywatyzacyjnej, toczącej się w NSA. Rozmowa odbywała się w należytej atmosferze do chwili, kiedy ciekawość prezydenta stała się zdaniem prezesa zbyt daleko idąca (zaczął nawiązywać do orzecznictwa). Jak zareagował profesor Zieliński? Postawił się do dyspozycji prezydenta, a jego gotowość została przyjęta. Tak doszło do zmiany na stanowisku prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. To jeden z przykładów właściwej reakcji na niewłaściwy telefon od przedstawiciela egzekutywy. W środowisku prawniczym bardzo dobrze znany, kompletnie nie zainteresował mediów. Chyba bardziej skandaliczny i zarazem bardziej budujący, niż to, co się dzieje wokół Amber Gold.
Wracając jednak do dnia dzisiejszego. Jeśli chodzi o nieszczęsnego prezesa sądu z Gdańska – może dziwić jego naiwność, łatwość w mieszaniu ról sędziego i prezesa sądu, ale z podobną naiwnością mamy przecież do czynienia i w reakcjach obecnego ministra sprawiedliwości. Jego słynne już słowa: „Mam w nosie literę przepisów, ważny jest ich duch” są niezwykle pouczające. Wynikały przede wszystkim z niewiedzy – minister Gowin nie jest świadomy, jakich środków wolno mu użyć w sprawowaniu nadzoru nad funkcjonowaniem sądów. Ma zapewnione pewne kompetencje i środki, wyraźnie wskazane w prawie, uznane za konstytucyjne, ale mimo to chce ten nadzór sprawować środkami, które są w prawie nieprzewidziane. On najwyraźniej prawa po prostu nie zna. Postawa urzędników w tej sprawie nie jest więc znakiem kryzysu wymiaru sprawiedliwości, ale raczej wyrazem świadomości słabo wykształconych ludzi, mających wpływ na wymiar sprawiedliwości. Oni wszyscy wnioskują „z celu na środki”, a tak w demokratycznym i konstytucyjnym państwie nie wolno. Tego uczą na prawie.
Jedziemy po dobrych torach, wagony zmierzają w dobrym kierunku (demokracja), ale czasami coś pojawia się na szynach i wagon się wykoleja. Wtedy trzeba bić na alarm, zaciągać hamulec, przestawiać zwrotnicę. Jednak tym razem żaden wagon się nie wykoleił. Nie oznacza to oczywiście, że wszystko jest w porządku w systemie – jest on jest niewydolny i łatwo mnożyć jego niedoskonałości – ale ogólny kierunek jest prawidłowy. Zawiniła natomiast, panująca nie tylko w wymiarze sprawiedliwości, oportunistyczna kultura pracy. Każdy urzędnik stara się zrobić jak najmniej w obrębie własnych kompetencji. Przypadek Amber Gold pokazuje także, że wszystkie procesy tego oszusta były rozpatrywane oddzielnie, nikt nie zastanawiał się, czy może nie mamy tu do czynienia z przemyślanym ciągiem działań. Zwrócił na to uwagę prokurator generalny, Andrzej Seremet, w swoim wystąpieniu w Sejmie. Główny wniosek z jego wypowiedzi był taki: mamy maszynę, w której powinny zazębiać się odpowiednie tryby, ale tego nie robią. Z taką oceną – bardzo ciekawą i zawierającą bardzo wiele interesujących spostrzeżeń – bym się zgodziła, ale to wystąpienie, znów, mało kogo zainteresowało – zwłaszcza z mediów.
Do rozdmuchania ostatnich wypadków do rozmiarów kryzysu przyczyniła się z pewnością ich medialność oraz powszechny brak wiedzy o nowoczesnym prawie. Prawo to nie jest tablica logarytmiczna, jak myśli naiwnie wiele osób. To raczej pewna wiedza o środkach i metodach działania. Jednak w naszym ztabloidyzowanym świecie szukamy prostych odpowiedzi: kto jest winien, gdzie polecą głowy, bo to jest spektakularne. Trudniejsze jest sięganie do analizy przyczyn, które powodują wadliwe funkcjonowanie tego pociągu jadącego może we właściwym kierunku, po nienajgorszych torach, ale z niewłaściwym obciążeniem. Wyciągnijmy z tego wnioski, a nie rwijmy włosy z głowy, nawołujmy do zmiany ustroju i konstytucji oraz szukania szeryfa prędkiego w strzelaniu, ale bez pomyślunku.
* Ewa Łętowska, profesor prawa, pierwsza polska Rzecznik Praw Obywatelskich (1987–1992), sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego (1999–2002) i Trybunału Konstytucyjnego (2002–2011).
***
Barbara Grabowska
Quo vadis, prokuraturo?
Kadencja Ministra Sprawiedliwości bez zmian w ustawie o prokuraturze to kadencja stracona. Ustawa zaprojektowana w PRL, nowelizowana ponad 50 razy, musiała zostać dostosowana do nowej „wolnościowej” rzeczywistości, jednak w dalszym ciągu nie zabezpiecza przed poważnymi mankamentami w funkcjonowaniu prokuratury.
„Amber-Gold-Gate” jest aż nad wyraz dobitnym przykładem błędów w funkcjonowaniu prokuratury, na dodatek unaocznia, jak pozycja petenta prokuratury w relacjach z politykami nie wzmacnia niezależności, która przyświecała reformie z 2009 roku.
Wydaje się jednak, że tego ostatniego problemu nie widzi resort sprawiedliwości, który w projekcie ustawy z lipca 2012 r. wskazuje, iż „dostrzeżonym mankamentem obecnie obowiązującej regulacji (…) jest brak jakichkolwiek możliwości ingerowania w tok prowadzonego postępowania”. Czytając takie uzasadnienie projektu trudno nie odnieść wrażenia, że ministerstwo sprawiedliwości to być może nie jest najlepsze miejsce do przygotowywania projektów ustaw dotyczących prokuratury. Najgorszym z możliwych wyborów jest oczekiwanie, iż projekty takie są w stanie przygotować posłowie. Są oni, podobnie jak Prezydent, zwolnieni z konieczności przeprowadzania szerokich konsultacji społecznych dotyczących projektu. Ponadto, bardzo prawdopodobne jest, że projekt poselski okaże się de facto projektem przygotowanym przez ośrodek rządowy.
Nowelizacja ustawy o prokuraturze jest kolejnym przykładem regulacji, w której rząd zajmuje się czymś, co jest już uregulowane, a kompletnie zapomina o zajęciu się tymi kwestiami, których w ustawie brakuje. Projekt z lipca 2012 r. zdaje się na przykład nie dostrzegać planowanych zmian w procedurze karnej związanej z wprowadzeniem elementów tzw. kontradyktoryjności polegającej na faktycznym przekazaniu sprawy stronom – prokuratorom i oskarżonym. To na ich barkach ma spoczywać ciężar zgłaszania i przeprowadzania dowodów. Wprowadzenie takich propozycji w obecnym kształcie funkcjonowania prokuratury oznacza tylko tyle, że przegra ona większość spraw zawisłych przed sądami. Rzadko się bowiem zdarza, aby prokurator, który prowadzi postępowanie przygotowawcze bronił następnie swojego aktu oskarżenia przed sądem, a tym samym, aby wystarczająco znał całą sprawę. Wskazuje to na potrzebę zmiany wewnętrznej organizacji prokuratury, jednakże także i ten etap reformy jest uzależniony od Ministra Sprawiedliwości, do którego należy kompetencja do wydawania regulaminu wewnętrznego urzędowania prokuratury. Bez wewnętrznych zmian hasło „niezależnej prokuratury” pozostanie jedynie zaklinaniem rzeczywistości.
W tym świetle kwestia niezależności indywidualnych prokuratorów okazuje się być papierkiem lakmusowym także w kontekście sprawności funkcjonowania prokuratury w skali mikro. Niczym nieograniczona możliwość zmiany decyzji procesowych przez prokuratorów przełożonych jest jednym z tych instrumentów, które uniemożliwią odnalezienie się prokuratury w nowej rzeczywistości po przyjęciu zmian w kodeksie postępowania karnego. Prokurator sprawny to prokurator niezależny, którego awans zależy od ilości „wygranych spraw”, a nie spraw zamkniętych w jakikolwiek sposób, chociażby poprzez ich umorzenie. Obecny system działania prokuratury nie sprzyja takiej efektywności, która dążyłaby do realizacji jednej z podstawowej zasad procedury karnej – zasady legalizmu, tj. ściganiu czynów zabronionych pod groźbą kary i doprowadzaniu do „wymierzenia sprawiedliwości”. Pomimo iż sprawowanie „wymiaru sprawiedliwości” zostało przez Konstytucję zarezerwowane jedynie dla sądów, to rzeczywistość pokazuje, że bez sprawnej prokuratury sprawiedliwość może pozostać jedynie pustym frazesem.
Projekt nowelizacji z lipca 2012 r. pokazuje, że ministerstwo sprawiedliwości samo do końca nie wie, w którym kierunku powinny iść zmiany w prokuraturze. Niestety ten eklektyzm prawdopodobnie obroni się przed zarzutem powszechnie przedstawianym w ramach konsultacji społecznych co do konieczności stworzenia nowej ustawy o prokuraturze. Te rozwiązania, jak i tryb ich opracowania projektu świadczą o tym jak niewielką rolę w „programowaniu” prokuratury odgrywa Prokurator Generalny. Decydenci w dalszym ciągu zdają się nie wierzyć, że prokuratura niezależna to prokuratura skuteczna. Żeby wzmocnić model oparty na niezależności, należy podążać raczej w kierunku jej wewnętrznej modernizacji, niż odwracać istniejący model. Mechanizmy motywujące do wytężonej i efektywnej pracy będą skuteczniejszym narzędziem „reformy” niż zawracanie z drogi obranej 2 lata temu.
Z drugiej strony, niestety myśleniem o prokuraturze nadal rządzi przekonanie, że sam obowiązek ścigania przestępstw rozwiąże wszystkie problemy społeczne. Dobrym przykładem jest art. 62 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (zakaz posiadania niewielkiej ilości narkotyków), która nastawiona jest bardziej na zwalczanie narkomanów niż samej narkomanii. To tego typu decyzje ustawodawcze powodują, że prokuratura pod rządami statystyk może okazać coraz słabszym strażnikiem sprawiedliwości.
* Barbara Grabowska, prawnik w Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.
***
Artur Pietryka
Czy polskie sądownictwo jest reformowalne?
Licząc od 1989 roku obecny minister jest już dwudziestym szefem resortu sprawiedliwości. Gorące krzesło, jakim okazał się ministerialny stołek, niestety skłania jedynie do zmian w prawie mających szansę na szybkie uchwalenie. Nie ma miejsca i czasu na reformy trudne, kontrowersyjne i głębokie. Jak w takich warunkach cokolwiek reformować?
Ostatnie dni mijają pod znakiem ożywionej dyskusji nad funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości. Znów z różnych stron słychać, że potrzebna jest reforma sądownictwa. Każdemu, kto ma minimalne rozeznanie, w jakich warunkach funkcjonuje w Polsce tzw. trzecia władza, ten postulat wydać się może niezrozumiały, bowiem o reformie władzy sądowniczej mówi się od dobrych kilku lat. Dotychczasowe obserwacje w tym zakresie wskazują, że sytuacja w sądownictwie jest odzwierciedleniem wad procesu reform go dotyczących.
Reformatorem być
Licząc od 1989 roku obecny minister jest już dwudziestym szefem resortu sprawiedliwości. Ministrem jest się w Polsce zatem niewiele ponad rok, co zachęca do aspirowania do miana reformatora. Za miernik reformatorstwa przyjęło się uznawać liczbę zaproponowanych i przeprowadzonych zmian w prawie. Niestety, za ilością rzadko idzie jakość, gdyż nie każda „cegiełka” dołożona przez danego ministra okazała się klinkierową (jak wprowadzenie choćby upadłości konsumenckiej czy odpowiedzialności podmiotów zbiorowych). W tym reformatorskim zapale zapominano często o spoiwie (inwestycjach w wiedzę i ludzi), które uzupełniałoby działania poprzedników. W tym stanie rzeczy nie sposób mówić o istnieniu jasnego pomysłu na sądownictwo. Gorące krzesło, jakim okazał się ministerialny stołek, niestety skłania jedynie do zmian w prawie mających szansę na szybkie uchwalenie. Nie ma miejsca i czasu na reformy trudne, kontrowersyjne i głębokie. Inna rzecz to rozmycie odpowiedzialności za sytuację, którą przychodzi nam obecnie obserwować. Przy takiej liczbie ministrów i przyjętych zmian legislacyjnych, twarzą tego kryzysu nie są politycy, ale paradoksalnie adresaci zmian, czyli sędziowie. Byli ministrowie w większości konsekwentnie milczą i nie psują własnego samopoczucia. Nie przypominam sobie na przykład, by po wyroku Trybunału Konstytucyjnego miażdżącym dla jakieś ustawy, któryś z nich wyszedł do dziennikarzy i przyznał się do błędu. Słowem, jeśli gdzieś jest problem z reformami sądownictwa, to wynika on z braku stabilizacji w zarządzania resortem sprawiedliwości.
Reforma planowania
Inną bolączką, związaną z reformami sądownictwa, jest brak rzetelnego planowania legislacyjnego. Każdy minister obowiązany jest wskazać w corocznym wykazie, nad czym jego resort będzie pracował. Takie zaszeregowanie zakresu prac na dany rok to jednak za mało. Czasem powstaje bowiem pytanie, dlaczego niektóre propozycje ujęte zostały w wykazie, czyli czy istniał rzeczywiście na tym polu tzw. problem regulacyjny. Pomimo, że etap przygotowania wykazu pełni niezwykle ważną rolę porządkującą i programującą, jest on wciąż nietransparentny. Próżno szukać tu śladu po jakichkolwiek badaniach i analizach funkcjonowania sądownictwa. Uważam, że każda propozycja zmian powinna być takimi przygotowaniami poprzedzona, gdyż błędy na tym etapie mogą doprowadzić do zaprzepaszczenia szansy na osiągnięcie oczekiwanych rezultatów reform. Inna rzecz, to że wiele zmian w prawie jest wprowadzanych z pominięciem wykazu, co w ogóle poddaje sens utrzymywania planowania reform w obecnym kształcie. Stąd wniosek, że niewiele się w sądownictwie zmieni, jeśli diagnoza potrzeb sądów, wskutek lekceważenia etapu przygotowawczego, będzie niepełna i pobieżna.
Reforma procesu reformy
Niewiele było dotychczas efektywnych reform sądownictwa, gdyż proces ich wprowadzania cechowała bylejakość. Na ten temat powstała już masa opracowań, jednak zmian w tym zakresie próżno się doszukiwać. Nadal głównym problemem jest tworzenie regulacji prawnych dotyczących sądownictwa w oderwaniu od jego potrzeb i możliwości. Głos głównych zainteresowanych – orzeczników i pracowników sądów, jeśli w ogóle mają szanse przedstawić swoje racje (czasem prezes sądu ma parę dni na zgłoszenie uwag) – jest często pomijany. Konsultacje społeczne w tym zakresie są nadal fikcją. W takim stanie rzeczy, proces legislacyjny nie jest oparty na dowodach przekonujących, że dane rozwiązanie będzie lepsze niż już istniejące. Po drugie, zdeprecjonowanie opinii zainteresowanych może spotkać się w przyszłości z retorsją w postaci sabotowania nowych rozwiązań. Ponadto, totalnie zaniedbaną działką na polu reform sądownictwa jest etap ich wdrażania. Pomysłodawców rzadko interesuje np. jak dana jednostka sądowa wprowadzi u siebie daną instytucję, skąd na to weźmie pieniądze i ludzi. Oceny skutków regulacji często zakładają, że pożądany efekt powstanie sam z siebie. To błąd, ponieważ szczególny nacisk powinien być położony na wcielanie w życie założeń ustawodawcy.
Co dalej?
Kadencja obecnego ministra póki co stoi pod znakiem przygotowania kolejnych reform funkcjonowania sądownictwa. W kolejce czeka m.in. nowelizacja procedury karnej. Nie przesądzając, czy ta zmiana może stanowić przełom w funkcjonowaniu sądownictwa, konieczne jest na pewno wzmożenie wysiłków nad tym, by przyszłe reformy miały charakter bardziej kompleksowy, a nie wycinkowy. By swoim zakresem obejmowały nie tylko zmiany w prawie, ale i cały mechanizm ich wdrażania. Jeśli na tym nie polu nie zanotujemy istotnego progresu w postaci utrwalenia dobrych praktyk, to nadal przy okazji każdej medialnej sprawy związanej z sądownictwem będą pojawiać się hasła o konieczności zmian.
* Artur Pietryka, aplikant adwokacki w kancelarii adw. Beaty Czechowicz, współpracuje z Helsińską Fundacją Praw Człowieka.
***
* Autor koncepcji numeru: Adam Bodnar.
** Autor ilustracji: Wojciech Tubaja.
*** Współpraca: Tomasz Sawczuk, Ewa Serzysko.
„Kultura Liberalna” nr 194 (39/2012) z 25 września 2012 r.
