Poniższy wywiad uzupełnia Temat Tygodnia „Kultury Liberalnej”: Krajobraz po OFE. Czyli co dzieje się z naszymi pieniędzmi?

Marcin Dobrowolski: W dyskusji o reformie emerytalnej, która siłą rzeczy staje się refleksją nad ubezpieczeniami społecznymi, komentatorzy dzielą się często na dwa obozy – dla jednych emerytura jest prawem powszechnym, dla innych przywilejem. Czy Pan stanąłby po którejś z tych stron?

Marek Góra: Po żadnej. To nieporozumienie. Oczywiście można spór wyrazić i w ten sposób, ale istotą emerytury, a szerzej uczestnictwa w systemie emerytalnym jest to, że część naszego dochodu, który wytwarzamy w młodości, zostaje przeniesiona na okres, w którym nie będziemy już w stanie sami pracować. I jest to ta nasza emerytura. Ale chciałbym zaznaczyć, że to nie jest prawo czy przywilej, to metoda zapewnienia sobie możliwości konsumowania wtedy, gdy już sami nie tworzymy dochodu, który mógłby to finansować. Natomiast system emerytalny to struktura instytucjonalna, w której to się odbywa. Co więcej, jest ona niezwykle potrzebna, ponieważ wszyscy potrzebujemy dochodów na starość i nie ma innego sposobu aby je wygenerować niż własna aktywność, ale oparta o współdziałanie z resztą społeczeństwa. To znaczy, że po pierwsze robimy deal z samym sobą, ale żeby mógł on być wykonany potrzebny jest „katalizator” w postaci innych ludzi, którzy mają inne daty urodzenia przez co również inaczej rozłożone fazy wpłacania składek i wypłacania świadczeń.

Kiedy w ekonomii pojawiło się pojęcie emerytury?

Sama nazwa „emerytura” jest pojęciem sztucznym. W języku polskim istniało sformułowanie oddające istotę rzeczy dużo lepiej – renta starcza. Uznano je jednak za określenie nieeleganckie, dlatego zostało zastąpione w latach 70. słowem wymyślonym, nieobecnym w innych językach. Warto mieć świadomość, że to nasza krajowa inwencja. A samo pojęcie istniało oczywiście wcześniej, określając finansowanie konsumpcji na starość wynikające z jakiejś formy praw wygenerowanych w okresie aktywności zawodowej.

A sam system emerytalny?

Czegoś na kształt systemu emerytalnego możemy doszukiwać się już w czasach Cesarstwa Rzymskiego. Legioniści po odsłużeniu wielu lat byli wyposażani w jakiś rodzaj generatora dochodu, np. ziemi. To w naszym rozumieniu nie jest emerytura i warto pamiętać, że było to czynione bardziej w celu prewencyjnym, aby uniknąć tego, że zdemobilizowany żołnierz swój fach będzie wykorzystywał w poszukiwaniu środków do życia. Dodatkowym celem było osiedlanie ich na obszarach nadgranicznych, co ułatwiało obronę przed napadami barbarzyńców zanim ściągnięte zostały regularne oddziały wojska. Historia to tak odległa, że w zasadzie traktować ją można jako ciekawostkę. Dalej, w późniejszych wiekach średnich i w erze nowożytnej możemy mówić o indywidualnym oszczędzaniu. Dotyczyło to bardzo wąskiej grupy ludzi, którzy mieli dochód na tyle duży, aby jego część zachować. Ale wciąż jest to jedynie ciekawostka historyczna, w zasadzie nieistotna w dzisiejszych dyskusjach. W przeszłości dominowało oparcie konsumpcji ludzi starych o wielopokoleniową rodzinę i małe wspólnoty. W obecnej dyskusji ważny dla nas jest dopiero wiek XIX, kiedy to nastąpiło rozbicie tradycyjnej wielopokoleniowej rodziny przez proces industrializacji i migracje ludności. Wcześniej istniejący naturalny system emerytalny – wewnątrz rodziny, bądź małej wspólnoty – jak opieka młodszych nad starszymi i dzielenie się wytworzonym dochodem, rozpadł się. Wtedy też pojawiło się zjawisko biedy starczej, czyli znacznej ilości osób w wieku absolutnie uniemożliwiającym im pracę, ale potrzebującym konsumpcji. Był to poważny problem, i wtedy zastosowany został pewien trick, który nie miał wiele wspólnego z systemem emerytalnym, a bardziej z polityką. Trick polegał na tym, że w Niemczech kanclerz Bismarck zabiegał o reelekcję i naciskany przez socjaldemokratów wprowadził niewielki podatek nałożony  na wszystkich pracujących, który miał sfinansować rentę dla tych wspomnianych osób w bardzo podeszłym – według dziewiętnastowiecznych standardów długowieczności wieku.  To rozwiązanie było dość tanie, ponieważ zdecydowana większość ludzi umierała przed osiągnięciem wieku emerytalnego, a ci co dożyli, żyli potem bardzo krótko.

Jaki był ten ówczesny wiek emerytalny?

Dzisiaj często zapominamy, że przy średnim wieku życia poniżej pięćdziesięciu lat wiek emerytalny ustalono na lat siedemdziesiąt. Chodziło o to, aby emerytura dotyczyła osób w wieku absolutnie niedołężnej starości. Gdybyśmy dzisiaj zachowując proporcje chcieli taki system wymyślić od nowa, to musielibyśmy ustalić ten wiek na około 90 lat. To jest oczywiście niemożliwe, ale warto pamiętać, jak głębokie są źródła funkcjonowania systemów emerytalnych.

Zmiany demograficzne, które nastąpiły –  żyjemy dużo dłużej w dobrym zdrowiu –  powodują, że nie możemy porównywać nas do naszych przodków sprzed ponad stu lat. Dzisiaj ludzie przechodzą na emeryturę wcześniej niż ich dziadowie czy pradziadowie, co jest oczywiście absurdem. System emerytalny zatracił przez to swój rzeczywisty sens i stał się narzędziem czegoś zupełnie innego. Niestety, w dyskusji publicznej padają argumentu zupełnie oderwane od rzeczywistości demograficznej. Mamy dzisiaj system emerytalny, który realizuje dwa cele, po pierwsze, wspieranie niedołężnych starców, którymi powinni być ludzie dużo starsi niż obecnie przechodzący na emeryturę. Drugi cel jest nieco dziwaczny, mianowicie finansowanie przez ludzi młodych (bo nie ma kogokolwiek innego, kto mógłby to robić) świadczeń osób niestarych, które niedołężne nie są. Ludzie między 60. a 70. rokiem życia absolutnie nie kwalifikują się pod określeniem ‘starcy’. Większość z nich nazywamy emerytami, bo biorą emerytury, ale nie ma innego powodu, by takiej nazwy wobec nich używać. Należy zadać sobie fundamentalne pytanie – czy mamy moralne prawo do zabrania złotówki ludziom młodym i finansowanie świadczeń osobom niedołężnym, 80+? Odpowiemy twierdząco, ponieważ na tym polega solidarność społeczna. Ale czy możemy te  środki zabrać pracującym aby finansować emerytury osób 60+? Tu odpowiedź nie jest taka oczywista.

W którym momencie system niemiecki upowszechnił się w Europie?

Generalnie są dwa podejścia do systemów emerytalnych – podejście zwane biskmarckowskim, które jest niesłusznym oddawaniem hołdu kanclerzowi mającemu niewiele z nim wspólnego z punktu widzenia realizacji celów społecznych, i drugie podejście zwane beveridge’owskim. Pierwszy typ systemu rozpowszechnił się na kontynencie europejskim, drugi zaś w krajach anglosaskich. Istnieją również państwa o systemie mieszanym, jak Polska ale z dominacją elementów bismarckowskich. Upowszechnienie nastąpiło w dwudziestym wieku, również w Polsce, kiedy system oparto generalnie na wzorach niemieckich.

Warianty różnią się tym, że w kontynentalnym na emeryturę trzeba się składać, tzn. płacimy składki, które generują prawa emerytalne, które w przyszłości zamieniamy na strumień dochodów emerytalnych, czyli wysokość naszej składki wpływa na wysokość świadczeń.

W systemie anglosaskim płacimy dodatkowy podatek, ale to nie jest składka. W ramach dochodów podatkowych część jest przeznaczona na finansowanie emerytur, które generalnie nie zależą od indywidualnego wkładu do finansowania systemu. To fundamentalna różnica.

Który wariant jest lepszy?

Odpowiedź nie jest oczywista. Teoretycznie lepszy jest wariant bismarckowski, czyli kontynentalny. Partycypowanie w takim systemie daje nam poczucie uczestnictwa. To znaczy negatywne skutki płacenia składek są mniejsze niż płacenia podatków. Płacąc składkę nie wydaję na bieżąco tych pieniędzy, ale te środki pracują na mój przyszły strumień dochodów. Problem polega na tym, że życie potrafi oszukać i nie przewidzi się wszystkiego. Zjawiska demograficzne doprowadziły do rozdęcia kontynentalnych systemów emerytalnych.. Wynikło to z braku automatycznych stabilizatorów, o których nikt nie pomyślał bo dawniej nie były potrzebne. Bieżące dostosowanie pozostawiono w gestii polityków. Teraz, gdy zwiększa się liczba odbierających emerytury, ale spada płacących składki, to wszystko eksploduje, co teraz właśnie obserwujemy.

Systemy anglosaskie są oparte na podatkach. To generalnie rzecz biorąc źle, ale paradoksalnie, w mniejszym stopniu były narażone na tego typu zjawisko, bo tam nie było tego związku, który mógł rozsadzić system. Emerytury w wielu krajach nie są wysokie. Na ogół znacznie niższe niż na kontynencie. Tu suma świadczeń dramatycznie wzrosła i automatycznie zwiększyła się wysokość składki.

To, że system anglosaski okazał się lepszy w procesie akomodowania zmian wynikających z przejścia demograficznego – ale to już historia, która się raczej nie powtórzy. Rozumowanie prowadzące do promowania tego, co (z niewiadomych przyczyn) nazywa się w Polsce systemem kanadyjskim, wynika z logicznego błędu. Wprowadzanie dzisiaj takiego systemu jest nie tylko niemożliwe, ale przede wszystkim bezcelowe. Co innego, gdybyśmy mogli cofnąć się w czasie o 100 lat i wtedy go wprowadzić. Ale to nie jest możliwe.

System wykorzystujący podatki jest ekonomicznie gorszy, ponieważ w większym stopniu powoduje zniekształcenia podatkowe, a co za tym idzie spowalnia wzrost gospodarczy. Powiązanie składek i świadczeń jest pod tym względem lepsze. Najlepiej, gdy to jest po prostu oszczędzanie. Wtedy zniekształcenia są najmniejsze. Dzisiaj to jest już możliwe także w systemach powszechnych obsługujących miliony uczestników.

Ale podział systemów na kontynentalne i anglosaskie nie jest jedynym, o którym należy wspomnieć. Bardzo ważne jest to, jak określane są prawa emerytalne. W tradycyjnych systemach działających wg tzw. zdefiniowanego świadczenia konieczne jest dyskrecjonalne regulowanie parametrów systemu. Politycy decydują o wartości tych parametrów, a co za tym idzie o funkcjonowaniu systemu i wypłacanych przez niego świadczeniach. Dawniej to było skuteczne, ponieważ z powodu przyrostu liczby płacących składki środki w ich dyspozycji były coraz większe. Ta sytuacja uległa trwałej zmianie. Liczba płacących składki nie rośnie, a czasowo nawet będzie maleć. Znaczy to, że dostępne na wypłaty środki będą maleć. Do tego rośnie i rosnąć będzie liczba świadczeniobiorców. W rezultacie należy dokonać daleko idących, wręcz drastycznych zmian zmniejszających hojność systemu emerytalnego. To zadanie nie do uniesienia dla polityków, więc starają się jak mogą tego uniknąć udając, że wszystko jest w porządku lub da się łatwo naprawić. Oznacza to głęboką nierównowagę systemu prowadzącą do mówiąc wprost bankructwa systemów.

Politycy manipulowani emeryturami, ale tak długo, jak te systemy działały. Czyli można było rolować długi, nawet jeśli system wypłacał więcej niż miał, to kolejne pokolenie przynosiło więcej pieniędzy i nie trzeba było zwiększać indywidualnej składki. Wtedy wszystko działało. Rzecz w tym, że od kilku dziesięcioleci ten trend się zmienił w sposób trwały, co znaczy, że dzisiaj od polityków powinniśmy oczekiwać operacji nieprzyjemnych dla ludzi – odnoszenia składek, obniżenia świadczeń, podniesienia wieku emerytalnego. Politycy podjęli najpierw to pierwsze rozwiązanie – podniesienie składek, bo o ich płaceniu często nie pamiętamy. O ile boleśniejsze byłoby samodzielne wpłacanie składki niż to potrącanie przez pracodawcę. Dobrym przykładem jest Polska, gdzie do 1981 r. składka na wszystkie ubezpieczenia społeczne wynosiła 15,5%, w połowie lat 90. To było już 45% i nie wystarczało. Wiadomo było, że do dzisiaj, według projekcji, musiałoby to być już ponad 60%, co zdusiłoby rynek pracy i wzrost gospodarczy. W krajach kontynentalnej Europy politycy wykorzystali podniesienie składek. Gdyby chcieli obniżyć świadczenia, to musieliby szukać innego zawodu – w polityce dla nich nie byłoby już miejsca. I teraz wszyscy próbują korzystać z tego trzeciego rozwiązania, a więc podnoszenia wieku emerytalnego. To rozwiązanie jest kombinacją podniesienia składek i obniżenia świadczeń, ponieważ oddziałuję na sumę wpłat i sumę wypłat. Na poziomie indywidualnym ludzie tego nie odczuwają, ale system odczuwa zmniejszenie wydatków i zwiększenie przychodów. To dobre rozwiązanie, ale niechętnie przyjmowane przez społeczeństwo.

Tradycyjne systemy emerytalne są z zasady bardzo skomplikowane i trudno ludziom ocenić ich funkcjonowanie. Dlatego zapobieganie ich pogarszającej się sytuacji jest tak trudne. Jest jednak konieczne. O tym wiedzą już wszyscy. – Gorzej, gdy mają wskazać skuteczne metody osiągnięcia tego. Skuteczne, czyli możliwe do zastosowania w demokratycznym państwie. Szybki rzut oka na dane i projekcje dotyczące systemów emerytalnych w Europie pozwala przekonać się, że poza bardzo wolnym podnoszeniem wieku emerytalnego (zdecydowanie zbyt wolnym z uwagi na sytuację) wiele więcej nie udaje się osiągnąć.

W jaki sposób Pan i grupa ekonomistów pod koniec lat 90. chciała zmienić polski system emerytalny? Jakie cele Państwu przyświecały?

Zrobiliśmy rzecz, która z jednej strony jest zgodna z tradycją ubezpieczeń społecznych, a  z drugiej strony bardzo rozszerza tę tradycję, ponieważ ona opiera się na indywidualizacji tych ubezpieczeń. Dawniej uczestnicy nie byli znani systemowi z imienia i nazwiska. System był po prostu rodzajem „worka”, w którym wszystko się mieszało. Środki nie miały nazwiska, zanim nie zgłosiliśmy się po emerytury. To miało bardzo negatywne konsekwencje. -Brak przejrzystości sprawiał wrażenie bycia oszukanym. Ludziom się wydawało zawsze, że wpłacili dużo, a dostają mało. Żeby uniknąć tej sytuacji trzeba pokazać – wpłaciłeś tyle, dostajesz tyle, nikt cię nie oszukał. Trzeba było ten system zindywidualizować po to, aby doprowadzić do sytuacji takiej, która pozwoli nam przywrócić zgodność między wpływami a wypłatami systemu. Bo źle się dzieje, jeśli te dwie wartości są nierówne. Tu nie ma Świętego Mikołaja, choć w zasadzie on kiedyś był i była to demografia, bo jeśli przychodziło liczniejsze pokolenie, to jakby nam Mikołaj dosypał kasy. Ale on już umarł i nie przynosi nam prezentu. Więc trzeba przywrócić stabilność w systemie, bo jeżeli jej nie ma to pojedyncza osoba dostanie więcej niż wpłaciła, a inna dostanie mniej niż wpłaciła. Redystrybucja dochodowa jest potrzebna w społeczeństwie, ale system emerytalny jest bardzo złym kanałem jej finansowania. Tego typu redystrybucja powinna być domeną systemu podatkowego. Teraz system emerytalny ma na poziomie indywidualnym charakter tożsamy praktycznie z oszczędzaniem. Dodam – bo to często jest mylnie interpretowane –  że dotyczy to całości powszechnego systemu, a nie tylko jego części zwanej kapitałową.

Wprowadzony system jest bardzo prosty, w przeciwieństwie do starego, który był bardzo skomplikowany i niewiele osób wiedziało jak działa. Zasady nowego systemu można zrozumieć w kilka minut. Wszyscy płacimy składkę która jest określoną częścią naszych dochodów. Ona przepływa przez nasze indywidualne konta, na których tworzy zobowiązania. Jest na coś wydawana, bo pieniądze zawsze są na coś wydawane. To zobowiązanie systemu jest powiększane przy przepływaniu kolejnych składek oraz dzięki stopie zwrotu. Ta z kolei jest uzyskiwana na rynkach finansowych, jeżeli system je wykorzystuje, albo jest generowana dzięki wzrostowi gospodarczemu, jeżeli rynków nie wykorzystuje. W pewnym momencie przechodzimy na emeryturę, która jest finansowana ze środków odpowiadających zobowiązaniom systemu wobec nas. Te środki są „rozsmarowywane” na przewidywaną długość naszego życia, której na szczęście indywidualnie nie znamy, ale w skali społeczeństwa możemy je oszacować. To proste, funkcjonalne i bezpieczne.

Dodatkowym elementem było częściowe wykorzystanie rynków finansowych, czyli mielony na wszelkie sposoby temat OFE. To jest pewien wehikuł, rzecz nie będąca centralnymale bardzo użytecznym elementem w systemie emerytalnym. Tak naprawdę ZUS w tym co robi dla systemu emerytalnego, choć ma także wiele innych zadań dla innych systemów, pełni de facto funkcje PTE, zarządzając naszymi oszczędnościami emerytalnymi.

Czy istnieją społeczeństwa bez systemu emerytalnego?

Rozumiem, że chodzi o powszechne systemy, które obejmują całe społeczeństwo. Zapewne takie kraje istnieją, ale są to społeczeństwa na bardzo niskim poziomie rozwoju. Generalnie wszystkie kraje rozwinięte, nawet bardzo słabo rozwinięte, oraz rozwijające się mają swoje systemy emerytalne. Oczywiście są one bardzo zróżnicowane. Nawet w Chinach i Indiach obecnie te systemy są budowane, co w tak wielkich krajach pozbawionych w przeszłości instytucjonalnych tradycji w tym zakresie nie jest łatwe.

Wszędzie istnieją systemy powszechne. Lepsze lub gorsze. Powszechność wymaga obowiązku uczestnictwa i to jest pewien problem aksjologiczny, bo mówimy że system jest przymusowy więc zły. To nieprawda. Rzecz w tym, że muszą uczestniczyć wszyscy, co można osiągnąć tylko przez obowiązkowość, inaczej nie można zapewnić sprawności systemu. Jeśli system jest przejrzysty i wiarygodny dla uczestników, takie powszechne uczestnictwo jest łatwiejsze do indywidualnego zaakceptowania. Polska jest jednym z niewielu krajów, które są na drodze do osiągnięcia takiej sytuacji. Nota bene system polski jest bliźniaczo podobny, a dla uczestników identyczny, do systemu, który tego samego dnia – 1 stycznia 1999 roku wprowadzono w Szwecji.

Co więc było celem wprowadzenia reformy emerytalnej?

Nie było nim podniesienie emerytur. Ich się nie da podnieść, bo nie będzie z czego ich płacić. Można dać jedynie puste obietnice. Celem reformy emerytalnej w Polsce w 1999 r. było odblokowanie możliwości wzrostu dochodów pokolenia pracującego, aby młodzi mogli w bezinflacyjny sposób uzyskiwać szybszy przyrost swoich dochodów netto, czyli po zapłaceniu składek. I to się udało zrobić. I z tego możemy być dumni, ponieważ zatrzymaliśmy wcześniej dramatycznie szybki wzrost obciążenia dochodów pracowników. Czyli my nie wpłacamy do systemu tych pieniędzy, które musielibyśmy byli zapłacić, gdyby system nie został zmieniony. Tak naprawdę mamy dzięki temu więcej środków do dyspozycji. Odblokowaliśmy system na tyle, na ile się dało. I to jest wielka rzecz.