Łukasz Pawłowski: Czy Unia Europejska się rozpadnie?
Jan-Werner Müller: Tego nikt nie jest w stanie przewidzieć. Jednak abstrahując od oceny prawdopodobieństwa rozpadu, już sam sposób myślenia o tej kwestii świadczy o pewnym problemie. Podczas jednego ze swoich wystąpień Angela Merkel wypowiedziała szeroko komentowane zdanie: „Jeśli euro upadnie, Europa upadnie”. Niewykluczone, że to prawda – gdyby Grecja wyszła ze strefy euro, co miałoby reperkusje w innych krajach, skutki finansowe i polityczne byłyby poważne, a być może katastrofalne nie tylko dla Europy, ale i reszty świata.
Martwi mnie jednak, iż sądzimy, że porażka jakiegokolwiek przedsięwzięcia zmierzającego do pogłębienia integracji europejskiej musi mieć katastrofalne konsekwencje dla projektu jako całości. Zawsze z dumą podkreślamy, że demokracja jest jedynym systemem, który – w odróżnieniu od dyktatury – pozwala na popełnianie błędów, wyciąganie wniosków i zmianę polityki. A jednak w kontekście europejskim zawsze mówi się, że nie ma miejsca na błąd, że musimy działać z wyprzedzeniem, rozszerzać Unię i/lub pogłębiać integrację. Ostatecznie okazuje się, że pokładamy tak niewielkie zaufanie w projekcie europejskim, iż każdą porażkę uznajemy za siłę zdolną do jego zniszczenia.
Czy słowa Angeli Merkel były stwierdzeniem stanu faktycznego, czy raczej rodzajem deklaracji politycznej, która miała na celu zmobilizowanie ludzi do wysiłku na rzecz reform w Unii Europejskiej?
Z pewnością te słowa pełniły określoną funkcję motywacyjną. To była próba uświadomienia Europejczykom, że powinni bardziej zatroszczyć się o wolności, które teraz biorą za pewnik, jak choćby swobodę podróżowania. Ale było to również ostrzeżenie, że możemy stracić to, co już osiągnęliśmy, jeśli nie będziemy postępować w określony sposób. Czy wyobraża pan sobie taki sposób prowadzenia polityki na szczeblu krajowym, jeśli każdy problem byłby przedstawiany w postaci alternatywy: albo w pełni zaakceptujecie moją politykę, albo państwo upadnie?
Nie, ale wprowadzenie euro to nie była jakaś tam inicjatywa polityczna, ale projekt, który miał wywindować UE na zupełnie nowy poziom. Jego porażka może mieć zatem bardzo poważne skutki.
Nie przeczę. Ja po prostu uważam, że nie można przez cały czas szantażować wszystkich i wymuszać uzgodnienia jednej konkretnej polityki, mówiąc, że jakakolwiek alternatywa będzie mieć negatywne konsekwencje. Taka retoryka to woda na młyn populistycznych ruchów i partii.
Pokładamy tak niewielkie zaufanie w projekcie europejskim, iż każdą porażkę uznajemy za siłę zdolną do jego zniszczenia. | Jan-Werner Müller
Europejski Traktat Konstytucyjny został odrzucony przez Francuzów i Holendrów, a Unia się nie rozpadła…
To prawda, ale tak zwana konstytucja europejska została następnie zastąpiona przez traktat lizboński, a gdy traktat został odrzucony przez Irlandię, od Irlandczyków zażądano ponownego głosowania. Ten krok miał dwa zasadnicze skutki. Po pierwsze, wielu obywateli UE poczuło, że są ignorowani przez swoich przywódców, a jednocześnie bezsilni. Z drugiej strony, europejscy przywódcy doszli do wniosku, że nie mogą podejmować wielkich inicjatyw i przywiązywać do nich dużej wagi symbolicznej, ponieważ takie projekty nie zyskują poparcia wyborców. W rezultacie elity europejskie przyjęły postawę defensywną i do dziś nie chcą ryzykować przedstawiania spektakularnych reform.
Jaki będzie dalszy rozwój sytuacji?
Cóż, w grę wchodzi wiele czynników. W pewnym sensie cała Europa jest obecnie zakładnikiem Wielkiej Brytanii. David Cameron wypuścił dżina z butelki, obiecując Brytyjczykom referendum w sprawie opuszczenia UE. Sądził, że jeśli poczyni jakieś ustępstwa na rzecz eurosceptyków ze swojej partii, zdoła ich uspokoić. Oczywiście popełnił błąd zarówno strategiczny, jak i taktyczny – wszelkie realne koncesje tylko zaostrzają apetyt na więcej.
Jednocześnie zarysowuje się różnica między dwoma kontynentalnymi wizjami przyszłości Unii. Pierwsza z nich – dla uproszczenia nazwijmy ją „wizją niemiecką” – ukierunkowana jest przede wszystkim na rozwiązanie całościowe o charakterze prawnym czy nawet konstytucyjnym. W skrócie chodzi o zmianę traktatu i stworzenie nowej, kompleksowej matrycy instytucjonalnej. Alternatywę stanowi projekt bardziej przystający do praktyk francuskich, zmierzających do elastycznego wzmocnienia agencji wykonawczych oraz bazowania na umowach pomiędzy poszczególnymi krajami członkowskimi.
A co z eurosceptykami, którzy zostali wybrani do Parlamentu Europejskiego w majowych wyborach? Niektórzy eksperci twierdzą, że ugrupowania te mogą rzucić Unię na kolana, inni uważają, że to szczęście w nieszczęściu, ponieważ ci politycy dostarczą politycznej alternatywy, wobec której Unia będzie się mogła zdefiniować na nowo. Jakie jest pana zdanie na ten temat?
Zanim porozmawiamy o konsekwencjach, chciałbym zwrócić uwagę na problem strukturalny, istniejący niezależnie od tego, co myślimy o partiach eurosceptycznych lub nawet antyeuropejskich. Dostrzegł go nieżyjący już irlandzki politolog Peter Mair. Otóż obywatele zwykle wykorzystują wybory europejskie do wyrażenia swojego niezadowolenia z Europy czy Unii Europejskiej. Kłopot w tym, że Parlament Europejski nie określa architektury Unii jako całości, nie przygotowuje traktatów. Dlatego, jeśli ktoś chce doprowadzić do fundamentalnej zmiany w Unii, powinien podnieść tę kwestię w wyborach krajowych i zwrócić się z tym do krajowego rządu, który zasiądzie przy stole negocjacyjnym, gdy tworzony będzie kolejny traktat.
Z drugiej strony, jeśli mamy do czynienia z poważnym problemem dotyczącym danego obszaru polityki europejskiej, powiedzmy ochrony danych osobowych, najlepiej byłoby uczynić z tej sprawy najważniejszy czynnik decydujący o naszym głosie w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Ale, jak twierdził Mair, ludzie postępują w sposób dokładnie odwrotny i wyrażają swoje preferencje na niewłaściwym forum politycznym. A co do konkretnych konsekwencji działania partii, o których pan wspomniał, to nie sądzę, by udało im się sparaliżować prace Parlamentu Europejskiego.
Ale sam porównał pan partie eurosceptyczne do amerykańskiej Tea Party, która paraliżuje prace amerykańskiego Kongresu.
Jest zasadnicza różnica pomiędzy posiadaniem wystarczającej liczby przedstawicieli do zatrzymania prac parlamentu, a jedynie straszeniem innych, tak by przyjmowali postawę skrajnie defensywną i z wielką ostrożnością decydowali się na jakiekolwiek działania. To jest dokładnie przypadek Tea Party. Ludziom zdaje się, że mamy do czynienia z ogromnym ruchem liczącym miliony członków. W rzeczywistości jest on raczej niewielki, ale wywiera znaczący efekt psychologiczny. Taka sytuacja może powtórzyć się w Europie. Sukces partii antyunijnych może skłonić przywódców europejskich do uznania swoich wyborców za skrajnie eurosceptycznych, co z kolei powstrzyma ich przed podejmowaniem jakichkolwiek śmiałych kroków. To nieco inna sytuacja niż ta, w której radykałowie mogliby blokować prace Parlamentu Europejskiego, wykorzystując na przykład mechanizm weta.
Jeśli dane państwo dołącza do Unii Europejskiej, nie może grać kartą suwerenności narodowej, gdy tylko jest to wygodne. UE nie pozwala członkom na wybór wyłącznie tych zasad, które najbardziej im odpowiadają. | Jan-Werner Müller
Jest jeszcze inny kryzys, na który zwraca pan uwagę od kiedy Viktor Orbán został premierem Węgier. Twierdzi pan, że mamy do czynienia z narastającym wyzwaniem instytucjonalnym i ideologicznym dla Europy, ponieważ nie wypracowano sposobu na efektywne karanie państw członkowskich, które – jak to jest w przypadku Węgier – łamią wspólnie przyjęte zasady. Ale czy taka kara nie byłaby pogwałceniem suwerenności narodowej i woli społeczeństwa węgierskiego, które wybrało Fidesz do władzy?
Nikt nie neguje, że wyborcy w każdym kraju mogą wybrać dowolną partię. Unia Europejska nie może zmusić żadnego państwa do zmiany rządu, jeśli tylko został on prawidłowo wybrany. Może jednak wskazać na pewne środki wykorzystywane przez ów rząd lub uchwalane przezeń prawa i stwierdzić, że naruszają one wartości wymienione w traktatach, czy też – jeśli nie chcemy rozmawiać o wartościach – podstawy wspólnego porozumienia co do tego, jak powinny działać instytucje w liberalnych demokracjach. Jeśli dane państwo dołącza do Unii Europejskiej, nie może grać kartą suwerenności narodowej, gdy tylko jest to wygodne. UE nie jest organizacją pozwalającą członkom na wybór wyłącznie tych zasad, które najbardziej im odpowiadają.
Dostrzegam konieczność obmyślenia lepszych sposobów interwencji, a może także mechanizmów całkowitego wydalania państw z Unii. Obecnie tego rodzaju procedura nie istnieje. | Jan-Werner Müller
Czy uważa pan, że Węgry powinny zostać wykluczone z Unii Europejskiej lub w jakiś sposób odizolowane od reszty jej członków?
Zgodnie z prawem unijnym można w tej chwili co najwyżej odebrać węgierskiemu rządowi prawo głosu w Radzie Europejskiej. Ale tak naprawdę nie jest to forma interwencji w danym kraju, lecz forma „kwarantanny politycznej” lub, mówiąc inaczej, normatywnego izolacjonizmu. Reszta Europy stwierdza w takim wypadku, że nie chce mieć nic wspólnego z danym rządem i nie chce, by jej obywatele podlegali decyzjom, w których ów rząd miał swój udział. To wyraz radykalnej utraty zaufania w strukturze instytucjonalnej opierającej się na wzajemnym szacunku i uznaniu. Co jednak może zrobić Unia w dalszej kolejności? W teorii pozbawienie danego kraju prawa głosu w Radzie Europejskiej może się ciągnąć w nieskończoność. Możliwa jest zatem sytuacja, w której dany kraj jest członkiem UE, ale tak naprawdę do niej nie należy. To dowodzi konieczności obmyślenia lepszych sposobów interwencji, a może także mechanizmów całkowitego wydalania państw z Unii. Obecnie tego rodzaju procedura nie istnieje.
Czy sądzi pan, że taki mechanizm mógłby być zastosowany wyłącznie wobec Węgier? W jednym z pańskich artykułów przeczytałem, że problemy ideowe i polityczne pojawiają się w całej Europie Wschodniej, zaś Węgry przecierają jedynie szlaki dla krajów takich jak Rumunia, Bułgaria, Czechy, Słowacja, a nawet Polska. Czy nie jest zbyt wcześnie na twierdzenie, że kraje Europy Wschodniej zaczynają zawracać z drogi ku demokracji?
To zależy od tego, kiedy pana zdaniem, powinno się formułować ostrzeżenia. Próbuję powiedzieć, że mamy jeden, bardzo klarowny przypadek złamania zasad, na które wszyscy się zgodziliśmy i że inne kraje mogą wyciągać na jego podstawie wnioski. Nie twierdzę, że cała Europa Wschodnia jest taka sama, ani też, że wszystko w zachodniej i południowej Europie układa się znakomicie. Biorąc jednak pod uwagę, że zmiany na Węgrzech są tak kompleksowe i że dostarczają podręcznikowego przykładu, jak dokonać podobnej transformacji politycznej, stanowią w moim przekonaniu wielkie zagrożenie.
Jakie wytyczne zawiera ten węgierski podręcznik?
Uważam, że w swoich działaniach politycznych Orbán wzoruje się na metodach Władimira Putina. Do pewnego stopnia mają one zarówno charakter instytucjonalny – zachować wybory, ale rozmontować mechanizmy równowagi władzy tak, by rzeczywista zmiana rządów stała się niezwykle trudna – jak również ideologiczny. Rosyjski prezydent stworzył pewien pakiet polityczny łączący nacjonalizm, bardzo konserwatywne wartości, nacjonalizację gospodarki na warunkach korzystnych dla oligarchów oraz rodzaj polityki gospodarczej zawierającej rządową obietnicę utrzymania cen gazu i energii na niskim poziomie. W zamian ludzie mają siedzieć cicho. Do pewnego stopnia przypomina to również system stworzony przez Jánosa Kádára i funkcjonujący na Węgrzech do 1989 r. Ideologia była inna, ale sam koncept autokratycznej umowy ze społeczeństwem jest na swój sposób podobny.
Czy Węgrzy są gotowi zaakceptować taką ofertę?
Jeśli przyjrzymy się sondażom przeprowadzonym przed wyborami parlamentarnymi w kwietniu 2014 r., zauważymy, że rząd Orbána przez długi czas nie cieszył się wielką popularnością. A potem wpadł na pomysł redukcji cen za energię elektryczną, jednocześnie zmuszając firmy do zapisywania na rachunkach, o ile dokładnie zostały one obniżone dzięki działaniom rządu. W rezultacie wszyscy wiedzieli, że rząd pomógł im zaoszczędzić pewną sumę. Wielu Węgrom ten pomysł się spodobał. Często zapomina się jednak, że na Węgrzech obowiązuje najwyższa stawka VAT w całej Unii Europejskiej, a VAT to podatek o charakterze regresywnym – najbardziej uderza w biedniejszych.
Dlaczego jednak sądzi pan, że scenariusz węgierski może się powtórzyć w innych krajach Europy Wschodniej, a nie na Zachodzie, gdzie populiści zyskują niebezpieczną popularność?
Ponieważ uważam, że nowe systemy polityczne są na takie zagrożenia bardziej podatne, niż systemy starsze, o większym stopniu konsolidacji. Powtarzam, nie twierdzę, że wszystko w Europie Zachodniej działa doskonale, ale nawet jeśli pojawiają się tam siejące ferment społeczny partie lub ruchy, takie jak Front Narodowy we Francji, prawdopodobieństwo, że całkowicie wywrócą porządek instytucjonalny jest niewielkie. W Europie Środkowej i Wschodniej zmienność preferencji wyborczych jest znacznie większa, a systemy polityczne są mniej zakorzenione. Trudno zaprzeczyć, że nawet 25 lat po upadku socjalizmu, systemy tych państw są nieco bardziej niestabilne niż w Europie Zachodniej.
Oczywiście nie wystarczy przejawiać antyliberalnych ambicji i wygrywać wybory. Sprzyjające muszą być także okoliczności, a dany polityk musi być, proszę wybaczyć wyrażenie, nie tylko ambitnym, ale i mądrym autokratą. Orbán trafił na bardzo korzystne warunki: dyskredytacja socjalistów, słabe mechanizmy kontroli i równowagi (checks and balances) poszczególnych gałęzi władzy, korzystne dla niego rozwiązania gospodarcze i finansowe na arenie globalnej oraz Unia Europejska skupiona przede wszystkim na kryzysie euro. Poza tym jest on niezwykle inteligentny politycznie. W tym sensie faktycznie niełatwo powtórzyć to, co zrobił.
Jednym z powodów narastającego eurosceptycyzmu ma być rzekomy dystans dzielący Brukselę od codziennych problemów dotykających przeciętnego Europejczyka. Nie dostrzega się płynącej z Unii pomocy, ale raczej widzi się ją jako natręta, organizację starającą się kontrolować te obszary życia, które nie muszą być regulowane, a pomijającą te naprawdę ważne…
Myślę, że ludziom coraz trudniej jest dziś twierdzić, że Bruksela to odległy, technokratyczny podmiot, który – jak to się zwykle w takich wypadkach mówi – reguluje jedynie długość ogórków i prezerwatyw. Grek lub Niemiec nie może już powiedzieć, że Unia nie wpływa na jego sposób życia. Wiadomo już, że należy angażować się w jej działania. Problem dotyczy tego, na jakim poziomie to zaangażowanie jest najbardziej efektywne. Parlament Europejski nie zmieni w sposób fundamentalny europejskiej architektury instytucjonalnej. Nie wystarczy więc zdać sobie sprawę z tego, że Europa ma znaczenie, a następnie zagłosować w wyborach do Parlamentu Europejskiego. To może przynieść tylko marginalne zmiany. Aby zmienić ogólną europejską architekturę instytucjonalną, musimy wymagać więcej od rządów krajowych.
