Wprowadzenie powiatów rząd Jerzego Buzka argumentował powrotem do tradycyjnych form organizacji wspólnot lokalnych oraz zapewnieniem ich mieszkańcom usług, których nie byłyby w stanie zapewnić gminy. Powiaty miały koncentrować się wokół naturalnych ośrodków życia i być samowystarczalne. Zostały stworzone, by kontynuować decentralizację państwa, a jednocześnie działać efektywnie. Tyle teorii. W praktyce zawirowania polityczne przy wprowadzaniu reformy z 1999 r. skutecznie wypaczyły jej założenia, a dziś zatruwają działalność samorządu.
Przede wszystkim powiatów w Polsce jest zbyt wiele. Ambicje lokalnych polityków i protesty mieszkańców po likwidacji dawnych miast wojewódzkich zwiększyły nie tylko liczbę województw (z planowanych 12 do 16), ale i powiatów. Mamy dziś w Polsce 380 powiatów, w tym 66 miast na prawach powiatu. Dla porównania w przedwojennej II RP, przy o wiele większym terytorium i podobnej liczbie ludności, powiatów było 264, a miast grodzkich – 23. Dzisiejsze powiaty są zbyt rozdrobnione i nie brakuje przypadków, gdy zrzeszają mniej niż zakładane 5 gmin przy minimum 50 tys. mieszkańców. To sprawia, że nie potrafią utrzymać się z lokalnych podatków. Głównym źródłem ich dochodów są subwencje z budżetu państwa, które i tak nie wystarczają na realizację podstawowych zadań. Jak podaje portal Money.pl, tylko w 2013 r. zadłużenie powiatów wyniosło 10 mld zł, a koszt obsługi powiatowej biurokracji w najmniejszych jednostkach przekraczał 100 zł na mieszkańca. Przy wiadomych perspektywach demograficznych dysproporcje ekonomiczne staną się jeszcze bardziej rażące.
Katalog zadań powiatów również budzi poważne wątpliwości. Prześledźmy chociaż część ich kompetencji. Edukacja na szczeblu ponadgimnazjalnym: jaki był sens jej sztucznego wydzielania z zadań gmin? Skoro gminy są w stanie prowadzić szkoły podstawowe i gimnazja, prawdopodobnie mogłyby poradzić sobie także z liceami i technikami. Powiatowe Urzędy Pracy: działanie tej gałęzi administracji w ogóle pozostawia wiele do życzenia, ale czy nie łatwiej na potrzeby bezrobotnych odpowiadałyby małe komórki urzędujące przy wójcie i mające rozeznanie na poziomie gmin, a nie wiecznie zawalone papierami molochy na poziomie powiatów? Opieka zdrowotna: każdy powiat chce mieć swój szpital, co powoduje że w Polsce jest zbyt wiele zbyt małych szpitali, oferujących przeważnie marną jakość leczenia. Infrastruktura: istnienie dróg powiatowych, utrzymywanych odrębnie przez starostwa, wprowadza tylko zamęt w już dość skomplikowanej kategoryzacji dróg publicznych. Podobne wyliczenia można ciągnąć w nieskończoność.
Majstrowanie przy wielkości powiatów nie zmieni podstawowego faktu – powiaty w dzisiejszej formie są Polsce niepotrzebne. | Piotr S. Kozdrowicki
Prawdopodobnie każde z zadań powiatów mogłoby zostać przeniesione na szczebel gmin, gdzie i tak w tym momencie jest dublowane, lub na szczebel województw, gdzie zostałoby zrealizowane lepiej, wydajniej i dla większej liczby ludzi. Istnienie powiatów prowadzi do nadmiernego rozdrobnienia administracji, bo obecność szpitala, sądu, komendy policji, oddziału ZUS-u, Urzędu Skarbowego i Urzędu Pracy w mieście powiatowym traktowana jest jako wyraz lokalnego prestiżu.
Wreszcie obalić można ostatni argument przemawiający za utrzymaniem powiatów, czyli odzwierciedlenie naturalnych więzi mieszkańców z lokalnymi ośrodkami życia. Ta mapa więzi jest dziś o wiele bardziej skomplikowana. W gminach otaczających wielkie metropolie życie mieszkańców związane jest z dojazdem do pracy, szkoły czy kina właśnie do dużych ośrodków, a nie do powiatu. Na peryferiach centrami życia są zaś kilkudziesięciotysięczne dawne miasta wojewódzkie, oferujące większy rynek pracy czy usług. Także liczne gminy, o ile potrafiłyby umiejętnie przyciągać zagraniczne inwestycje i tworzyć miejsca pracy, stałyby się znacznie bardziej samodzielne. Powiaty są zwyczajnie za małe i za słabe, by rywalizować w tej konkurencji. Do powiatu jeździ się już tylko po to, by załatwić sprawę w starostwie, zarejestrować nowy samochód czy złożyć PIT. Jeśli odrzeć powiaty z warstwy czysto administracyjnej, nie zostanie nic, żadna więź.
Co w takim razie z powiatami zrobić? Pewnym wyjściem z impasu są pojawiające się od czasu do czasu plany łączenia najmniejszych powiatów i powiększania istniejących. Być może poprawi to wskaźniki finansowe, ale nie skoryguje podstawowych założeń administracyjnych, nie zmniejszy znacząco przerośniętej biurokracji i raczej nie polepszy jakości usług. Majstrowanie przy wielkości powiatów nie zmieni zresztą podstawowego faktu – powiaty w dzisiejszej formie są Polsce do niczego niepotrzebne.
By realnie usprawnić administrację, należy maksymalnie powiększyć kompetencje gmin. Gmina powinna mieć możliwość kompletnego zarządzania edukacją od podstawówki do liceum; opieką społeczną i przeciwdziałaniem bezrobociu; podstawową służbą zdrowia w przychodniach; całą lokalną infrastrukturą drogową i przestrzenną na jej terenie – wszystkim tym, co dotyczy bezpośrednio jej mieszkańców i z czego mieszkańcy rozliczają władze gminy w wyborach samorządowych. Przekazanie tych obowiązków gminom, razem z pieniędzmi przeznaczanymi dziś na powiaty, zagwarantuje lepsze i tańsze wykonanie. Nowy podział ról byłby bardzo prosty. Za administrację w skali makro odpowiadałoby państwo. W skali mezo – regiony. A wszelkie zadania w mikroskali, wykraczające poza możliwości pojedynczej gminy, powinny być realizowane przez związki gmin.
By realnie usprawnić administrację, należy maksymalnie powiększyć kompetencje gmin. | Piotr S. Kozdrowicki
I tu kryje się sedno całego problemu: pozwólmy gminom decydować o tym, co są w stanie zrobić samodzielnie, a co nie. Należy stworzyć możliwość dynamicznego dopasowywania się samorządów gminnych do różnorodnych realiów. Dobrą alternatywą dla powiatów mogłyby być właśnie tworzone oddolnie korporacje gmin. Skupione wokół usług, a nie urzędów. Realizujące takie zadania, jakie zrzeszające się gminy same uznają za konieczne. Takie związki nie musiałyby generować dodatkowego szczebla biurokracji, bo z powodzeniem oparłyby się na istniejących już strukturach administracyjnych na poziomie gminy czy centrach usług wspólnych.
Podobne rozwiązania już funkcjonują w polskim prawie i istniejące związki gmin świetnie je wykorzystują. Na razie choćby do składania wspólnych zamówień publicznych czy gospodarki odpadami. I co znamienne, zwykle granice związków gmin nie znajdują żadnego pokrycia z dotychczasowymi granicami powiatów. Bo są tworzone na podstawie realnie istniejących więzi i potrzeb, a nie map i katalogów kreślonych przez urzędników. W tę stronę powinna zmierzać nowa reforma polskiego samorządu.
