Łukasz Pawłowski: „Miażdżące” – tak kilka dni temu „Gazeta Wyborcza” określiła wyniki kontroli Państwowej Inspekcji Pracy w magazynie firmy Amazon pod Wrocławiem. Chodzi o liczne uchybienia, dotyczące m.in. bezpieczeństwa pracowników oraz naliczania wynagrodzeń. Nie wiemy jednak nic o skutkach kontroli poza mandatami dla osób odpowiedzialnych za uchybienia oraz informacją, że maksymalna wysokość mandatu to 2 tys. zł. Czy taka kontrola w przypadku tak dużej firmy, która może sobie pozwolić na zapłacenie kar, cokolwiek zmienia?

Wojciech Gonciarz: Każda kontrola coś zmienia, niezależnie od wielkości podmiotu. W większości wypadków udaje się nam doprowadzić do zmian korzystnych na rzecz osób zatrudnionych. A to dla nas ważniejsze od wysokości samych sankcji.

ŁP: I nie jest tak, że kontrole są prowadzone, ale sytuacja po kontroli uparcie wraca do „normy”, czyli nieprawidłowości.

Z naszych danych wynika, że pracodawcy często wykonują środki pokontrolne i bądź zawierają umowy o pracę z osobami, które nie miały żadnych umów, bądź przekształcają umowy cywilnoprawne w umowy o pracę. Dotyczy to tysięcy osób.

ŁP: W sprawozdaniu z działalności PIP za rok 2014 czytamy: „Decyzje płacowe wydane: 8,1 tys.; decyzje płacowe zrealizowane: 3,9 tys.”. Mniej niż połowa! Pracodawcy mieli wypłacić ponad 95 tys. pracowników 171 mln zł. Skończyło się na tym, że 38 tys. pracowników dostało niecałe 60 mln.

Mówimy o dwóch różnych rzeczach.

ŁP: Mówimy o tym, czy polecenia PIP przynoszą skutek.

To nieco bardziej skomplikowane. Kiedy jakaś firma zaczyna mieć problemy finansowe, to możemy wydać i tysiąc decyzji płacowych, ale jeśli nie będzie miała z czego wypłacić, nie wypłaci. Dla nas każde niewypłacenie wynagrodzenia w terminie jest czynem karalnym, na który musimy zareagować. W mniej poważnych przypadkach uznajemy to za wykroczenie, jeżeli są to działania złośliwe bądź długotrwałe, to traktujemy jako przestępstwo i informujemy prokuraturę.

ŁP: Która następnie sprawę umarza. W 2014 r. PIP złożyła do prokuratury 628 powiadomienia, ale ta wszczęła tylko 188 postępowań. Jeszcze mniejsza liczba dotrze do sądu.

Problem z postępowaniami przed prokuraturą jest też taki, że prokuratorzy umarzają postępowania nie tyle z uwagi na niską szkodliwość społeczną czynu, polegającego np. na niewypłaceniu wynagrodzenia, co na braku zawinienia. Przestępstwo musi być bowiem w tym przypadku uporczywe i musi charakteryzować się szczególnym nastawieniem sprawcy do czynu, a więc winą umyślną. Pracodawcy natomiast twierdzą, że nie wypłacili wynagrodzenia, bo nie mieli z czego. W takiej sytuacji prokuratura często umarza postępowanie, stwierdzając, że nie może być mowy o umyślności, skoro pracodawca chciał wypłacić, ale nie miał z czego. Brakuje jeszcze tylko, żeby takiego pracodawcę pogłaskali po głowie.

ŁP: „Inspekcja Pracy jest organem nieskutecznym i ma niewielkie możliwości skutecznego działania, pomimo ogólnego wrażenia o wszechmocy. PIP ma budżet zadaniowy, więc musimy zrealizować określoną liczbę kontroli w roku, przez co są one krótkie, płytkie i nic lub niewiele z nich wynika” – to słowa anonimowego inspektora pracy z rozmowy dla portalu Bankier.pl.

Większość instytucji ma budżet zadaniowy. W 2014 r. przeprowadziliśmy 91 tys. kontroli. Na przestrzeni ostatnich lat dołożono nam mnóstwo obowiązków, a etatów niewiele. Inspektorzy są przeciążeni. Mają więcej zadań i określoną liczbę kontroli do przeprowadzenia, więc są one krótsze. Między skalą problemów w kraju, a skalą naszej działalności zawsze będzie rozrzut. Nie mamy możliwości, żeby objąć całość.

ŁP: Budżet PIP-u w 2014 r. wzrósł o 9 mln zł i wyniósł 282 mln zł. Czy to mało?

Najważniejszy jest budżet, jeśli chodzi o etaty. Ostatnie duże zwiększenie mieliśmy na przełomie lat 2007–2008.

ŁP: A wynagrodzenia?

Są od kilku lat zamrożone, jak we wszystkich urzędach. Zadań coraz więcej, a pensje stoją. To budzi frustrację.

ŁP: Średnia pensja w PIP wynosi prawie 5,9 tys. zł brutto. Ile wynosi pensja inspektora?

Średnia pensja osób wykonujących czynności kontrolne: młodszy inspektor pracy, inspektor pracy, starszy inspektor pracy, starszy inspektor pracy – specjalista, starszy inspektor pracy – główny specjalista, nadinspektor pracy – wynosi w 2015 r. ok. 5 200 zł brutto.

Między skalą problemów w kraju a skalą naszej działalności zawsze będzie rozrzut. Nie mamy możliwości, żeby objąć całość. | Wojciech Gonciarz

ŁP: Mówi się, że w Polsce nawet 1,4 mln ludzi jest zatrudnionych na umowach cywilnoprawnych. Oczywiście nie zawsze wiąże się to z naruszaniem prawa, a wiele osób chce tak pracować. Tym niemniej wobec skali zjawiska nawet te 91 tys. kontroli prowadzonych przez PIP rocznie to bardzo niewiele.

Zgadzam się, że to nie jest dużo. Dlatego od lat podkreślamy, że nasze działania obejmują tylko cząstkę problemu. Konieczna jest koordynacja działań państwa w szerszym zakresie – muszą one objąć ZUS, sądy, prawodawstwo i PIP. Już w 1996 r., kiedy następowała istotna nowelizacja kodeksu pracy, postulowaliśmy, aby wprowadzić zapis o domniemaniu istnienia stosunku pracy przy zatrudnieniu. Przy takim domniemaniu zmienia się w procesie kwestia zasad dowodzenia, ciężar dowodu co do podstawy prawnej zatrudnienia obciążałby pracodawcę, a nie tak jak w tej chwili inspektora pracy czy pracownika. Niestety nie udało się wprowadzić tego zapisu.

ŁP: Jaka jest tendencja ogólna? Czy liczba osób zatrudnionych na umowach cywilnoprawnych rośnie?

Rośnie, ale liczba nieprawidłowości, licząc procentowo, utrzymuje się na stałym poziomie. W 2013 r. – 20 proc., a w 2014 r. – 19, czyli mniej więcej 1 na 5 skontrolowanych pracodawców.

ŁP: Jakie najważniejsze instrumenty ma do dyspozycji PIP podczas takiej kontroli?

Dla nas najważniejsze jest, żeby osoby zatrudnione miały zagwarantowane swoje prawa – to ważniejsze od funkcji represyjnych. W pierwszej kolejności będziemy więc korzystać ze środków prawnych niewładczych, takich jak wystąpienie lub polecenie. Zwracamy się do pracodawcy, aby przekształcił umowę cywilnoprawną w umowę o pracę. Pracodawca ma określony czas na odpowiedź o sposobie realizacji. Jeżeli nie wykona wystąpienia, to nie można wyegzekwować wykonania tego środka prawnego – to w końcu środek niewładczy.

ŁP: Zwykle wykonują?

Poziom wykonania tych zaleceń to ok. 65–70 proc., czyli przyzwoicie, biorąc pod uwagę, że dopiero w dalszej kolejności możemy próbować środków dalej idących, czyli złożenia pozwu o ustalenie istnienia stosunku pracy do sądu pracy. To jednak jest czasochłonne i jak już mówiliśmy – niejednokrotnie nieskuteczne. Odbywa się też kosztem działalności kontrolnej, bo w sądzie może występować tylko inspektor pracy, nie inny urzędnik PIP.

ŁP: Możecie też ukarać pracodawcę mandatem…

To prawda, możemy również kierować wniosek o ukaranie do sądu, ale staramy się stosować metodę marchewki i kija, w tej właśnie kolejności, czyli prosimy o doprowadzenie umów do ładu, a my w takiej sytuacji odstępujemy od karania. Ważniejsze jest dla nas, żeby ludzie mieli prawidłową podstawę zatrudnienia, niż to, by parę złotych wyrwać na rzecz Skarbu Państwa z tytułu mandatów.

Konrad Kamiński: Ile takich „wychowawczych środków” decyduje się zastosować PIP, zanim sięgnie po bardziej władcze środki? Spotkałem się z sytuacją, w której Inspekcja przez trzy lata przeprowadzała kontrole i znajdowała nieprawidłowości w zakresie naliczania diet pracownikom, a pracodawca nic z tym nie robił.

Z naszych danych wynika, że wskutek wszystkich kontroli przeprowadzonych w 2014 r., podczas których stwierdzono przypadki bezpodstawnego zawierania umów cywilnoprawnych, za popełnione wykroczenia inspektorzy nałożyli na 689 osób grzywny w drodze mandatów karnych na łączną kwotę prawie 900 tys. zł, skierowali 149 wniosków o ukaranie do sądu, a wobec 558 osób zastosowali środki oddziaływania wychowawczego. W przypadku wspomnianym przez pana faktycznie to trwało dość długo.

KK: Tak. Najciekawsze było to, że kontrole prowadził ten sam inspektor.

To nie jest niemożliwe. Nie znam tego konkretnego przypadku, więc nie mogę się do niego odnieść. Ale przyznaję, że moim zdaniem, skoro pracodawca nie chce rozwiązać sytuacji dobrowolnie, należy sięgnąć po ostrzejsze metody.

ŁP: Jednym z ważniejszych instrumentów, jakie ma do dyspozycji PIP, są niezapowiedziane kontrole pracodawców. Czytając różnego rodzaju relacje, odnoszę jednak wrażenie, że nie korzysta z tego prawa zbyt często.

Różnie bywa. Wiele zależy też od tego, jaki podmiot będziemy kontrolować. Jeżeli będzie to informacja anonimowa, że gdzieś, na jakimś polu pracuje 100 czy 200 osób bez jakiejkolwiek umowy, to próba uprzedzenia o kontroli oznaczałaby spalenie całej akcji. Natomiast jeżeli mamy dużą firmę, w której zamierzamy przeprowadzić rutynową kontrolę, to dajemy im możliwość przygotowania dokumentów, których potrzebujemy, co bardzo usprawnia cały proces.

ŁP: Nie ma pan obawy, że nie wszystko wtedy da się wykryć?

Wszystkiego w żadnej kontroli nigdy się do końca nie wykryje. Inspektor ma określony czas, określone możliwości i działa głównie na podstawie dokumentów oraz tego, co widzi w dniu kontroli. Pracodawca nie ma jednak możliwości, aby wszystko ukryć.

ŁP: Załóżmy więc, że inspektor przychodzi do zakładu pracy i widzi, że za biurkami czy na budowie kręci się 20 osób, ale pracodawca utrzymuje, że zatrudnia tylko pięć. Co w takiej sytuacji może zrobić?

Ma prawo wylegitymowania wszystkich osób, które się w zakładzie znajdują oraz przesłuchania tych osób, dlaczego i w jakim charakterze się tu znajdują. Prosty przykład – wyobraźmy sobie dość dużą budowę. Na tej budowie to nie jeden podmiot wykonuje całą pracę, ale kilku czy kilkunastu podwykonawców, często z siedzibami w innych miastach…

ŁP: Ale ja pytam o najprostszą sytuację – jeden pracodawca, który twierdzi, że ma pięciu pracowników, a pan widzi, że jest ich więcej, choć oni sami twierdzą, że tu nie pracują. Co można w takiej sytuacji zrobić?

Inspektor może wziąć dane wszystkich tych osób i pobrać od nich oświadczenia, dlaczego przebywają w tym miejscu, skoro nie są tu zatrudnione, czy i gdzie są zatrudnione, a następnie zwrócić się do ZUS-u i Urzędu Skarbowego, by te dane zweryfikować. Może też taką kontrolę odpowiednio przedłużyć i sprawić, że będzie naprawdę uciążliwa dla pracodawcy. Może w następnych dniach sprawdzić, czy wskazane osoby znowu się nie pojawiły u kontrolowanego pracodawcy. Pracodawca sam musi ocenić, co mu się bardziej opłaca. Bo nawet jeżeli jednego czy dwóch nielegalnie zatrudnionych ludzi inspektor przegapi, wyłapie całą masę innych rzeczy. Bo jak się zacznie szukać, to się u każdego coś znajdzie.

Ważniejsze jest dla nas, żeby ludzie mieli prawidłową podstawę zatrudnienia, niż to, by parę złotych wyrwać na rzecz Skarbu Państwa z tytułu mandatów. | Wojciech Gonciarz

ŁP: Kolejną kwestią jest tzw. problem „pierwszego dnia pracy”. Przychodzi kontrola i okazuje się, że pracownicy nie mają umów, bo akurat wszyscy są pierwszy dzień w pracy, a prawo nakazuje podpisanie takiej umowy do końca pierwszego dnia.

To jest bolączka od lat. Od lat tę kwestię poruszamy wskazując, że…

KK: Czy to powszechna praktyka?

Jest wyraźnie odczuwalna. W związku z tym od lat domagamy się, żeby prawo nakazywało podpisywać umowę przed rozpoczęciem pracy.

KK: Bardzo proste rozwiązanie, dlaczego to nie weszło w życie?

Ministerstwo Pracy wyraża stanowisko, że nie można wszędzie doszukiwać się złej woli i karać uczciwych pracodawców. Zdaniem Ministerstwa, Inspekcja Pracy przesadza, bo patrzy z perspektywy ułamka nieprawidłowości występujących w praktyce. W tym konkretnym przypadku znacząco różnimy się opiniami. Ale nie mam wątpliwości, że to my mamy rację, ponieważ przynajmniej część nieprawidłowości można by w ten sposób wyeliminować.

ŁP: Inny poważny problem to źle naliczany czas pracy. Pracownik – może być nawet zatrudniony na etacie – oficjalnie pracuje jedynie kilka godzin, a resztę wynagrodzenia dostaje „pod stołem”. Czy to jest praktyka, z którą PIP może sobie jakoś radzić?

Ci, którzy są zatrudnieni na jakiś ułamek etatu, z założenia muszą się spodziewać, że będziemy się im dokładnie przyglądać. Ale czy coś wykryjemy, zależy od tego, czy nie nastąpiła jakaś zmowa pracodawca–pracownik. Jeżeli jej nie złamiemy, tzn. jeżeli pracownik nic nam nie powie, wtedy my nic nie stwierdzimy, bo jak?

ŁP: A nie mówią?

Mówią zwykle dopiero wówczas, gdy przestają otrzymywać wynagrodzenie w ogóle lub nie dostają go w terminie. W takich przypadkach ciśnienie rośnie i ludzie zaczynają się zgłaszać. Jeśli jednak pieniądze dostają, nie bardzo mają interes w tym, by wsypywać siebie i pracodawcę. Traci na tym przede wszystkim państwo, bo do budżetu nie wpływają pełne składki na ubezpieczenia i należne podatki.

ŁP: Z danych wynika, że jedynie co dwudziesta kontrola wynika ze skarg pracowniczych. Skąd w takim razie bierze się cała reszta?

Co roku przygotowywany jest program działania Państwowej Inspekcji Pracy, w którym są opracowywane działania priorytetowe. Co wpływa na ich dobór? Nasz program jest w dużym stopniu efektem wskazań Sejmu oraz Rady Ochrony Pracy i Komisji ds. Kontroli Państwowej. To, że od lat badamy umowy cywilno-prawne z dużym nasileniem, jest skutkiem inicjatywy powyższych instytucji. Stamtąd przyszedł sygnał, że „ktoś powinien coś z tym zrobić”.

Współpraca: Julian Kania.