Proszę na chwilę przenieść się myślami do Szwajcarii. Ten piękny alpejski kraj jest państwem federacyjnym. Poszczególne kantony operują wspólną walutą, ale większość podatków, a przede wszystkim podatek dochodowy, leżą jednak w gestii każdego z nich. W praktyce oznacza to, że niewielka część podatku dochodowego przekazywana jest rządowi centralnemu, a znaczna większość jest do dyspozycji kantonów, które same ustalają jego wysokość, a także cele, na jakie zostaną przeznaczone dochody. Rząd w Bernie decyduje o kwestiach dotyczących całej federacji, takich jak np. polityka zabezpieczenia społecznego czy też finansowanie armii, może również wykorzystać swoje kompetencje, aby w pewnym stopniu regulować ogólnokrajową politykę gospodarczą. Dodatkowo, aby nie popuścić do powstania zbyt dużych różnic w jakości życia pomiędzy regionami, bogatsze części kraju przekazują część swojego dochodu regionom biedniejszym.
Niechęć wielu Europejczyków do ściślejszej integracji gospodarczej nie zmienia podstawowego faktu: Unia Europejska także jest państwem federacyjnym, tyle że w bardzo ograniczonym stopniu. Budżet UE stanowi jedynie około 2 proc. dochodu narodowego państw członkowskich, czyli o wiele mniej niż w typowym państwie federalnym. Kraje członkowskie przekazują pewną część dochodów do budżetu UE, który finansuje programy rozwoju regionalnego, budowę infrastruktury oraz badania, np. w zakresie ochrony środowiska. Pogłębienie integracji gospodarczej na wzór szwajcarski oznaczałoby, że rząd w Brukseli dysponowałby poważniejszymi narzędziami polityki fiskalnej, które mogłyby być wykorzystane w razie kryzysu.
Nie brakuje głosów, że na takie rozszerzenie kompetencji podatkowych przez Brukselę nie zgodzą się ani politycy krajów członkowskich, ani ich obywatele, zwłaszcza w Niemczech. Zamiast jednak zastanawiać się nad tym, jak najmniejszym kosztem zażegnać grecki kryzys, warto wykorzystać sytuację jako okazję do poważnej analizy dotychczasowego modelu działania Unii, korzystając przy tym z doświadczeń innych państw federacyjnych.
Amerykańska lekcja historii
Kiedy w 1789 r. Stany Zjednoczone uzyskały niepodległość w wyniku wojny z Wielką Brytanią, długi wyniszczonych konfliktem byłych brytyjskich kolonii sięgały 40 proc. PKB.
Plan ratunkowy był częścią projektu opracowanego przez Alexandra Hamiltona, wówczas sekretarza skarbu, i miał na celu przekonanie wierzycieli trzynastu stanów do stworzenia silnego rządu federalnego – takiego który miałby możliwość nakładania niezbędnych podatków, które sfinansowałyby zadłużenie. Raport Hamiltona uzasadnia umowę: dawne przepisy zostały zastąpione przez nową konstytucję, która nadała wyłączne prawo pobierania ceł i akcyzy rządowi federalnemu oraz ustanowiła fundusz ratunkowy opłacany z nadwyżek budżetowych i federalnych podatków. W zamian za to w 1790 r. rząd federalny USA przejął odpowiedzialność za te zobowiązania.
Pół wieku później, w roku 1840, wiele stanów ponownie popadło w kłopoty finansowe. Powołując się na precedens z 1790 r., poprosiły rząd federalny o pomoc. Kongres prośbę odrzucił, co doprowadziło do bankructwa dziewięciu stanów (m.in. dość bogatych Maryland i Pennsylvanii). Aby uniknąć takiej sytuacji w przyszłości, większość stanów wprowadziła do swoich konstytucji obowiązek prowadzenia zrównoważonego budżetu. Odrzucając plan ratunkowy, rząd federalny zbudował reputację vis-à-vis stanów: nie będzie przyszłej pomocy przy niezrównoważonej polityce fiskalnej regionów. Podobna reguła obowiązuje także we wspomnianej już Szwajcarii.
Wnioski dla Europy
Historia i praktyka federalizmu sugeruje pewne wnioski polityczne dla strefy euro. Pierwsza lekcja to ścisła klauzula no-bailout w połączeniu z systemem nadzoru polityki fiskalnej i zadłużenia podmiotów regionalnych, w tym przypadku – państw członkowskich. Monitorowanie może być prowadzone przez system instytucjonalny, a także za pośrednictwem rynków finansowych. Jak taki system zadziałałby w przypadku Grecji? Pomiędzy 2001 a 2009 r. kraje strefy euro emitowały obligacje o bardzo podobnym oprocentowaniu: kredytodawcy spodziewali się, że gdyby któryś z nich popadł w kłopoty, nie pozostanie bez pomocy, co – jak widać – okazało się prawdą. W efekcie rząd grecki mógł pożyczać na podstawie dużo niższych stawek niż przed wejściem do strefy euro: kontrola ryzyka, normalnie przeprowadzana automatycznie przez rynki finansowe (wyższe ryzyko oznacza wyższe oprocentowanie), nie zadziałała. W takich sytuacjach istotne jest wprowadzenie kontroli instytucjonalnej.
Głównym problemem polityki fiskalnej w strefie euro, podważającym dyscyplinę budżetową, są luźne reguły fiskalne w wielu państwach członkowskich. Mówiąc wprost, część państw należących do strefy euro, pomimo istniejących reguł, znacząco przekracza dopuszczone przez Traktat z Maastricht poziomy zadłużenia publicznego oraz deficytów budżetowych. Istniejąca konstrukcja UE nie wystarcza, aby zmusić kraje członkowskie do reform. Tymczasem przypadek USA z 1840 r. pokazuje wyraźnie, jak potrzebna jest presja polityczna: to właśnie poważna groźba nieudzielenia pomocy zmusiła stany do tego, by zobowiązały się do dyscypliny fiskalnej.
Druga lekcja płynąca z greckiego kryzysu mówi, że w obecnym systemie strefy euro brakuje środków do reagowania na rzadkie, ale katastrofalne wydarzenia – takie jak obecna plaga zadłużenia. Historia pokazuje, że najlepszym sposobem na zwiększanie wydatków publicznych niezbędnych do obsługi długu jest federalny rynek obligacji. Poprzez płynność i wiarygodność centralne kredyty mają znaczącą przewagę nad krajowymi rynkami obligacji. Proponowane od pewnego czasu euroobligacje byłyby dobrym rozwiązaniem dla krajów w potrzebie. Ponadto należy utworzyć ogólnoeuropejski fundusz kryzysowy – podobny do tego utworzonego przez Hamiltona – który umożliwiłby szybką mobilizację środków w odpowiedzi na kryzysy gospodarcze. Zarówno euroobligacje, jak i fundusz ratunkowy musiałyby być ustanowione na poziomie europejskim, by zapobiec tzw. efektowi gapowicza (freeridring), który polega na tym, że część krajów korzystałaby w razie potrzeby ze środków, na które się nie składała. To zapewniłoby także przejrzystość systemu.
Centralizować?
Niezwykle istotne jest wprowadzenie rozróżnienia między wspólnym finansowaniem nieodpowiedzialnej polityki fiskalnej państw członkowskich a budową „ostatniej instancji ratunkowej” w przypadkach asymetrycznych szoków gospodarczych. Na czym polega ta różnica? Przytoczę jeszcze raz przykład Szwajcarii. Gdyby kraj nawiedził kryzys gospodarczy, rząd centralny mógłby ustabilizować gospodarkę, np. zwiększając centralne wydatki rządowe. Gdyby jeden z kantonów nawiedziło trzęsienie ziemi, wykorzystano by fundusz ratunkowy. Gdyby jednakże któryś z nich prowadził nieodpowiedzialną politykę gospodarczą i ogłosił niewypłacalność, rząd centralny nie udzieliłby pomocy. Ta reguła dotyczy także gmin.
Zamiast zastanawiać się nad tym, jak najmniejszym kosztem zażegnać grecki kryzys, warto wykorzystać sytuację do poważnej analizy dotychczasowego modelu działania Unii. | Monika Köppl-Turyna
W czasie przeszłych kryzysów gospodarczych kraje federacyjne na świecie zwiększały kompetencje fiskalne rządu centralnego. Wzorzec ten sugeruje, że obecny kryzys, najpoważniejszy od 1930 r., może przyczynić się do centralizacji polityki fiskalnej UE. Ostatnie decyzje polityczne, takie jak propozycja francuskiego prezydenta François Hollande’a utworzenia rządu gospodarczego dla strefy euro, oraz wybór na głównego ekonomistę Międzynarodowego Funduszu Walutowego Maurice’a Obstfelda, który wielokrotnie podkreślał konieczność wprowadzenia ściślejszej kontroli polityki fiskalnej krajów członkowskich oraz unii fiskalnej w strefie euro, są zapowiedzią zmian.
Począwszy od 2009 r., kraje strefy euro udzieliły znaczącej pomocy finansowej krajom znajdującym się w kryzysie. Pomoc finansowa dla Grecji co prawda nazywana jest kredytem, ale obecnie większość ekonomistów, łącznie z władzami MFW, nie ma złudzeń, że kredyty te raczej nieprędko (o ile w ogóle) zostaną spłacone. Paniczne próby ratowania Grecji przypominają rozwój sytuacji w Argentynie w latach 1980–2001 (seria planów ratunkowych dla regionów zakończona niewypłacalnością państwa). Przejrzysty i oparty na jasnych zasadach mechanizm pomocy finansowej na czas kryzysu, w połączeniu ze wspólną polityką fiskalną euro, podobnie jak we wzorcach amerykańskim i szwajcarskim, bez centralnej obsługi regionalnych długów, jest znacznie lepszą alternatywą.
