Nowa ustawa, stare problemy
Dwie rzeczywistości – ustrojowe i gospodarcze: komunizm i demokracja, socjalizm i kapitalizm. Dwie własności: państwowa i prywatna. Dwie daty: 1945 i 2015. Jedno narzędzie: akt prawny. Jakie cele? Porównania dotyczą Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (tzw. dekret Bieruta) i Ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy.
Dekret Bieruta w art. 1 zawiera opis celu i narzędzie do jego osiągnięcia: „W celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m. st. Warszawy”.
To w następstwie tego rozporządzenia po polityczno-gospodarczej przemianie 1989 r. Warszawę dotknęły problemy własnościowe. Wejście przez prywatnych właścicieli w posiadanie gruntów, na których znajdują się obiekty użyteczności publicznej, jak szkoły, przedszkola, ośrodki służby zdrowia oraz zwroty kamienic – generują problemy społeczne, sprowadzające się do niepewności o los mieszkańców i wygodę ich życia. Toczące się w sądach procesy o zwrot mienia lub niewyjaśniona sytuacja własnościowa mrożą cenne pod względem inwestycyjnym grunty w ścisłym centrum miasta, inwestorów spychając do odleglejszych dzielnic – co sprzyja negatywnej suburbanizacji.
Dekret Bieruta w przywołanym art. 1 mówi o przekazaniu na rzecz gminy m. st. Warszawy „tylko gruntów”. Budynki i wszelkie przedmioty znajdujące się na nich miały pozostać w rękach dotychczasowych właścicieli. W art. 7 ust. 1 dekret przewidywał też możliwość zgłoszenia przez właściciela przejętego gruntu lub jego następcę w ciągu 6 miesięcy wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z symbolicznym czynszem lub prawa zabudowy za symboliczną opłatą. Ustęp 5, w przypadku braku takiego wniosku – nakłada na gminę obowiązek „uiszczenia odszkodowania”.
Tyle zapisy prawa. Rzeczywistość powojennego systemu polityczno-gospodarczego rozwiała wszelkie nadzieje: prawo łamano, odbierając właścicielom również budynki i nie wypłacając odszkodowań.
Mała ustawa reprywatyzacyjna, w odróżnieniu od dekretu, wskazania i opisu celu nie zawiera. Jest on domyślny: chodzi o ograniczenie warszawskiej dzikiej reprywatyzacji. Polega ona na handlu roszczeniami przedwojennych właścicieli do gruntów i ustanawianiu przez sądy kuratorów, zarządzających (i handlujących) nieruchomościami w imieniu osób, których daty urodzenia pozwalają domniemać, że od dawna już nie żyją. Ustawa z 25 czerwca 2015 r. zawiera jeszcze jeden ważny zapis: o prawie pierwokupu przez m. st. Warszawa nieruchomości objętych roszczeniami.
Dlaczego prezydent Komorowski skierował ustawę do TK? Mała ustawa reprywatyzacyjna przewiduje odmowę zwrotu nieruchomości, na których znajdują się ważne z punktu widzenia interesu publicznego obiekty. Nie przewiduje natomiast… odszkodowania. Co gorsza, nie rozwiązuje również problemu, który miała rozwiązać.
Co by było gdyby…?
Wyobraźmy sobie teraz, że cofamy czas. Przemianę ustrojowo-gospodarczą roku 1989 przenosimy powiedzmy do roku 1969. Wielu prawowitych właścicieli przejętych dekretem Bieruta nieruchomości wciąż cieszy się dobrym zdrowiem. Znika handel roszczeniami – w kwiecie wieku ludzie mają jeszcze siłę do podjęcia walki o odzyskanie mienia. Nie ma też kuratorów. Prawowici właściciele nie zdążyli rozjechać się po świecie lub – nie zapuściwszy korzeni w nowym kraju – postanowili wrócić do ojczyzny. Czy problemu reprywatyzacji nie ma? Jest! Tu tkwi sedno sprawy. To nie metody obrotu roszczeniami, sądowe nakazy zwrotu, pośrednictwo czy czas rozstrzygania spraw leżą u podstaw problemu, tylko nieadekwatność wykorzystania gruntów (zabudowa, funkcja) do ich wartości rynkowej w nowych realiach gospodarczych.
Między 1945 a 1989 r. ziemia nie miała wartości, gdyż była państwowa. Państwo budowało w centrum dwu-, trzykondygnacyjne budynki przedszkoli, szkół, przychodni oraz bloki mieszkalne. Po 1989 r. ziemia nabrała wartości rynkowej. Stan techniczny obiektów, ich funkcja, intensywność zabudowy stały się ułamkiem wartości gruntu. Gdyby nawet zachować na działkach przedwojenne kamienice, ich współczesna wartość nie stanowiłaby znaczącej części ceny ziemi, na której by stały. Zatem zwrot gruntu jest powrotem do stanu sprzed 1945 r. – czyli własności prywatnej. Ten fakt automatycznie generuje potrzebę zniwelowania niewystarczającej ekonomicznie funkcji nadanej działce w okresie 1945–1989 (i później, do czasu zwrotu) poprzez swoisty powrót do intensywnego wykorzystania, charakterystycznego również dla okresu sprzed 1939 r.
Interes prywatny, interes publiczny
Co jednak zrobić, gdy na owych działkach znajdują się dziś budynki pełniące ważne funkcje publiczne – przedszkola, szkoły, szpitale? Z punktu widzenia interesu publicznego nie jest istotne, kto ten interes chroni: miasto czy prywatny właściciel. Nie jest istotne, czy przedszkole stoi na działce miejskiej, czy należącej do pana X, pani Y, kuratora, handlarza, pośrednika. Reprywatyzacja sama w sobie nie jest niebezpieczna dla zachowania funkcji społecznych. Istotne jest wykonanie prawa własności! Oczywiście strona publiczna ma wpisane w swoje cele utrzymanie funkcji publicznych, strona prywatna – nie. Ale strona publiczna ma również narzędzia do rozstrzygania o wspomnianym sposobie wykonania prawa własności przez stronę prywatną.
Nawet w gospodarce wolnorynkowej istnieje publiczne szkolnictwo, służba zdrowia czy ogólnodostępna przestrzeń rekreacyjna. Miasto powinno mieć rezerwę własnych gruntów pod tego typu funkcje i drogi, by nie dochodziło do sytuacji, jak w Wilanowie, gdzie musiało odkupić od dewelopera po cenie rynkowej działkę pod szkołę. Dlatego ważne jest, by samorząd nie pozbywał się pochopnie gruntów, które ma i jednocześnie planował funkcje miasta w taki sposób, by móc zapewnić koegzystencję strony prywatnej i publicznej.
Akty prawa miejscowego, czyli miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, to narzędzie wpływania na wykonanie prawa własności, czyli ochronę interesu publicznego na prywatnej działce. Dotykają one bezpośrednio prawa własności, a jak w postanowieniu SK 23/98 stwierdził Trybunał Konstytucyjny: „plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem”.
Trampolina do kariery politycznej
Czy zatem wszystkim zwolennikom ustawy reprywatyzacyjnej na pewno chodzi o dobro społeczne? Kapitał i własność prywatna w ciągle niezamożnym społeczeństwie budzą emocje. A emocje można sprawnie wykorzystać w politycznej i wyborczej rozgrywce. Część organizacji, tworzących ruchy miejskie, ale mających też – pozostające w kontrze do aktywności czysto społecznej – aspiracje polityczne, sprawnie wykorzystuje zderzenie kapitału z niepewnością ludzkiej egzystencji wywołanej reprywatyzacją. Ale socjalizujące nastawienie młodocianych polityków, którzy w ferworze politycznego rozgorączkowania apelują do uchwalania bubla prawnego, jakim jest mała ustawa reprywatyzacyjna, może co najwyżej dziwić i budzić obawy. Kapitał i własność ciągle są solą w oku biedniejszej części społeczeństwa. Uderzenie w ten kapitał wydaje się być trampoliną do politycznej kariery. Nie rozwiąże jednak problemu skutków reprywatyzacji, ponieważ nie jest on celem, a jedynie narzędziem do osiągnięcia innych, często prywatnych celów.
Tych, którym naprawdę zależy na ochronie interesu publicznego, poznać można po tym, jakich rozwiązań oczekują i w jaki sposób to oczekiwanie prezentują. Nawoływanie do podpisania przez prezydenta prawa nieprzewidującego odszkodowań za nieprzyznanie zwrotu nieruchomości jest jedynie psuciem demokracji. Dojrzała, prawdziwa demokracja jest sztafetą, w której kolejny zawodnik – polityk – przejmuje pałeczkę od poprzedniego i naprawiając jego błędy, dąży do jak najlepszego wyniku całej drużyny, którą jest społeczeństwo.
Na unormowaniu spraw związanych z ochroną funkcji publicznych i interesu lokatorów nie zależało Platformie Obywatelskiej, czego dowodzi 8 lat rządów tego ugrupowania w Warszawie. Partii zależy jedynie na wygrywaniu wyborów. Jeśli cel ten jest zbieżny z celem społecznym – oba zostają zaspokojone. Jeśli sprzeczny – górę bierze źle pojęty interes partyjny.
Dla dziennikarzy natomiast jest to temat medialny – gwarantujący liczne odsłony stron internetowych, żywe dyskusje w komentarzach i wpisujący się w nowy trend dziennikarstwa, czyli walkę „o coś”. Media już nie są bezstronnym dostawcą informacji, tylko pozycjonowaną stroną w grze i konflikcie wielu podmiotów. A część tych podmiotów, z niektórymi liderami ruchów miejskich, skrzętnie wykorzystuje tę nową rolę mediów do własnych interesów. Ruchy miejskie są jak czas, który odsłania ich intencje. Każdy niby wie, czym jest, ale dokładnej, trafnej definicji brak.
