Aby to zrozumieć, trzeba się cofnąć do czasu przed rozszerzeniem UE, kiedy opinia publiczna i eksperci w starych krajach UE (wówczas UE-15) dyskutowali o prawdopodobnych skutkach rozszerzenia dla spójności polityk UE, dla sprawności procesu podejmowania decyzji i stabilności instytucji. Dominowały wtedy obawy, że rozszerzenie o kraje znacznie odstające od UE-15 pod względem gospodarczym i społecznym prowadzić będzie do takiego rozwarstwienia się interesów, że kompromisy okażą się niemożliwe. Obawiano się, że UE w wielu sprawach w ogóle nie będzie mogła podejmować wspólnych decyzji, proces legislacji wydłuży się jeszcze bardziej, a instytucje staną się niesprawne, bo nowi członkowie będą je paraliżować z powodu rozbieżnych celów.
Jak wiadomo, te obawy okazały się mocno na wyrost. Nowi członkowie nie oponowali częściej przeciwko propozycjom Komisji Europejskiej niż starzy (bezpośrednio po 2004 r. nawet zdecydowanie rzadziej), a UE-25 (później UE-27) nie okazała się mniej zdolna do podejmowania decyzji niż w gronie 15 krajów członkowskich.
Płynne koalicje
Podziały na Wschód i Zachód towarzyszyły nam cały czas, ale były one zmienne, jak wszystkie podziały w UE. Czasami podział przebiegał między płatnikami netto i beneficjentami netto (zazwyczaj podczas negocjacji budżetowych), czasami między Południem i Północą (jak na początku kryzysu strefy euro), czasami między krajami protekcjonistycznymi a wolnorynkowymi (w negocjacjach handlowych między UE i krajami trzecimi). Ale nigdy takie podziały nie były trwałe, zawsze ktoś z Południa był po stronie Północy (jak podczas kryzysu greckiego Hiszpania i Włochy), zawsze ktoś z Zachodu popierał Wschód (jak Wielka Brytania w przypadku listu ośmiu ws. wojny w Iraku) albo odwrotnie (jak podczas kulminacji kryzysu greckiego).
Podziały na „Wschód” i „Zachód” towarzyszyły nam cały czas, ale do tej pory były one zmienne, jak wszystkie podziały w UE. | Klaus Bachmann
Niektóre nowe kraje członkowskie szybko przejmowały od starych zwyczaje, które zapobiegają otwartym konfliktom, a jednocześnie nie zagrażają spójności decyzji podejmowanych w Brukseli. W latach 2005–2007 polscy ministrowie głosowali w Brukseli częściej przeciwko propozycjom Komisji niż kiedykolwiek przedtem i potem (i częściej niż ministrowie wielu innych krajów), ale to nie miało znaczenia dla skuteczności podjętych decyzji, bo Polska została po prostu przegłosowana, a uzgodnione dyrektywy i rozporządzenia i tak weszły w życiu i obowiązywały w Polsce.
Potem to się zmieniło – pod rządami PO Polska zrobiła się w Brukseli bardziej koncyliacyjna, ale sejm uchwalał niekiedy ustawy o treści sprzecznej z decyzjami, na które w Brukseli zgodził się rząd. Taka strategia grozi interwencją Komisji i przegranym procesem przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości. Do czasu ogłoszenia wyroku pozwala jednak na ochronę interesu tych grup nacisku, których interesy naruszyłoby prawidłowe przyjmowanie unijnych regulacji do krajowego porządku prawnego. To zapewnia rządowi spokój w kraju i pozwala unikać otwartych konfliktów w Brukseli, a konsekwencje takiego zachowania w postaci przegranej w Luksemburgu zazwyczaj ponosi już inna ekipa.
Chaotyczne lawirowanie
Tak można było też postępować podczas obecnego kryzysu – zgodzić się na proponowane przez Komisję Europejską kwoty uchodźców, które ani w stosunku do liczby ludności, ani w stosunku do faktycznej liczby uchodźców przyjeżdżających do UE nie były duże, a potem ślamazarnie i niedbale przyjmować uchodźców w taki sposób, aby szybko wędrowali dalej – legalnie lub nielegalnie – do innych krajów. Nie byłoby to ani ładne, ani humanitarne, groziłoby konfliktami z częścią opinii publicznej i z organizacjami pozarządowymi w Polsce, ale pozwoliłoby zyskać czas i przesunęłoby potencjalne konflikty na okres po wyborach.
Na ten krok nie zdecydowano się z kilku przyczyn:
– ani rząd, ani partie rządzące nie były na to przygotowane – najlepiej dowodzi tego chaotyczne lawirowanie członków rządu i samej pani premier, która najpierw przedstawiła uchodźców jako zagrożenie dla bezpieczeństwa Polski, a potem w sejmie jako ofiary prześladowań, które potrzebują pomocy;
– kierownictwo PO było przekonane, że opozycja wykorzysta każde ustępstwo w tej sprawie do rozpętania ksenofobicznej kampanii i – co ważniejsze – przekona nią wyborców;
– kierownictwo PO uznało, że nie ma możliwości uzgodnienia z opozycją wspólnego stanowiska i wyłączenia kryzysu uchodźców z bieżącej kampanii wyborczej; jak się okazało, w tym ostatnim punkcie politycy Platformy mieli rację – opozycja odmówiła udziału w naradzie na temat uchodźców zwołanej przez premier Kopacz.
Nie twierdzę, że opozycja od początku chciała ten temat wykorzystać do prowadzenia ksenofobicznej kampanii i że taka kampania zmieniłaby preferencje znaczącej części elektoratu. Wyniki sondaży dotyczących sprawy uchodźców i preferencji wyborców nie są wcale tak jednoznaczne. Twierdzę natomiast, że zachowanie rządu było wywołane takim przekonaniem. Dlatego premier najpierw „stanowczo i twardo” sprzeciwiała się jakimkolwiek kwotom, pojechała na szczyt Grupy Wyszehradzkiej, popierając politykę kompletnie izolowanego premiera Orbána. Dowartościowała w ten sposób koalicję państw, która nigdy nie miała najmniejszych szans na budowanie mniejszości blokującej na unijnym forum.
Potem już wszystko potoczyło się jak samospełniająca się przepowiednia, jak zawsze, kiedy brak zaufania w polskiej polityce prowadzi do polaryzacji i do przypisywania sobie najgorszych intencji przez główne siły polityczne w kraju. PO zauważyła, że decyzja w Brukseli zapadnie przed polskimi wyborami, i że zachowując się bardziej PiS-owsko niż sam PiS, wcale nie odbiera PiS wyborców, lecz wpycha swój twardy elektorat w objęcia lewicy. PiS, którego politycy (inaczej niż prawicowi publicyści) długo milczeli, licząc na to, że premier będzie musiała przed wyborami zgodzić się na przyjmowanie większej liczby uchodźców, faktycznie rozpętał w sejmie ksenofobiczną kampanię. To z kolei pozwala teraz PO na mobilizowanie własnego elektoratu i na wykorzystanie panującego wśród lewicowych i liberalnych wyborców lęku przed PiS-em. Zanik tego lęku wśród centrowych i lewicowych wyborców umożliwił Andrzejowi Dudzie wygraną w wyborach prezydenckich. Teraz budzi się on na nowo.
Odżywają stereotypy
W kraju wszystko wróciło do normy, ale odbiór zagranicą jest fatalny. Po raz pierwszy faktycznie powstał jasny podział na Wschód i Zachód w ramach UE i to nie tylko w sprawie, która ma duże symboliczne znaczenie, ale która w wielu krajach zachodniej Europy dotyka obywateli bezpośrednio i zmienia ich życie codzienne. Nagle odżyją wszystkie obawy i stereotypy sprzed rozszerzenia UE – rada ministrów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości nie jest w stanie podjąć decyzji, członek rządu Słowacji ogłasza, że jeśli jego kraj zostanie przegłosowany, to i tak nie przyjmie uchodźców, a największe państwa wśród nowych członków odmawiają pomocy tym krajom, które są najbardziej dotknięte napływem uchodźców – Włochom i Grecji. To przecież z myślą o tych państwach, a nie o Niemczech i Austrii, rada ministrów spraw wewnętrznych miała uchwalić nadzwyczajne działania 14 września.
W tej chwili debata publiczna w Niemczech zdominowana jest przez napływ uchodźców z Południa, a media i politycy śledzą niemal wyłącznie wydarzenia, jakie rozgrywają się między Węgrami, Serbią, Chorwacją i Austrią. Czarnym charakterem reportaży z południa Europy nie są już ani Grecja, ani Włochy, lecz Viktor Orbán i jego rząd. W tym konflikcie nowe kraje członkowskie są uznawane za stronników węgierskiego premiera. Skrót myślowy „Europa Wschodnia nie chce uchodźców” silniej przemawia obecnie do zbiorowej wyobraźni w Niemczech niż przemówienia członków polskiego rządu w sejmie, bo wzmacniają je wyjazd Ewy Kopacz na spotkanie Grupy Wyszehradzkiej, ksenofobiczna kampania w prawicowych mediach, opór obecnego rządu wobec obowiązkowych kwot, przedstawianie uchodźców jako zagrożenia dla bezpieczeństwa Polski i marsze przeciwko uchodźcom, która przyćmiła kontrmanifestację za ich przyjmowaniem. Wszystkie te wydarzenia wpisują się świetnie w stereotypy o nacjonalistycznych krajach, które tylko z powodów finansowych chciały wstąpić do UE, i w znane sprzed rozszerzenia obawy, że państwa te sparaliżują działania unijnych instytucji.
Nagle nowoczesna, pluralistyczna i otwarta Polska w odbiorze społecznym w zachodniej Europie wraca do wizerunku peryferyjnego, zakompleksionego, ksenofobicznego nowicjusza. | Klaus Bachmann
Groźby ze strony starych członków, które ostatnio wywołały nad Wisłą takie oburzenie, sugerowały cofnięcie funduszy strukturalnych dla Polski, mogą mieć średnio- albo długofalowe skutki. Obecnej perspektywy budżetowej zmienić się nie da, a „kary” albo „sankcje” można uchwalić jedynie na podstawie konsensusu, bo one albo wymagają dobrowolnych wpłat, albo zmiany traktatu. Niemniej warto pamiętać, że w następnej perspektywie finansowej płatnicy netto mogą za pomocą weta ograniczyć wielkość całego budżetu (i tym samym wydatki na cele inne niż wynikające ze wspólnej polityki rolnej), a w negocjacjach dotyczących transferów zazwyczaj obowiązują zasady głosowania, które nowym członkom, nawet jeśli głosują jako jeden blok, nie dają możliwości blokowania decyzji.
Są to jednak skutki długofalowe – które będą stanowiły wyzwanie nie dla tego, ale dla przyszłych rządów. Już teraz odczuwalne będą jednak skutki zmiany wizerunku. Nagle nowoczesna, pluralistyczna, otwarta Polska – lider transformacji – w odbiorze społecznym w zachodniej Europie wraca do wizerunku peryferyjnego, zakompleksionego, ksenofobicznego nowicjusza, którego system wartości odstaje od Zachodu.
Jakie to mogą być skutki? Niektóre są niemierzalne i większych reperkusji nie wywołają: to inwestycje, które zamiast do Polski, trafią gdzie indziej; spotkania nieformalne, na których nie będzie polskich (węgierskich, czeskich, słowackich) polityków. Inne mogą być bardziej dotkliwe: od wybuchu kryzysu na Ukrainie nigdy poparcie Niemiec dla zwiększenia obecności NATO w krajach na wschodniej granicy NATO nie było mniej prawdopodobne niż obecnie.
Politykom, komentatorom i intelektualistom, którzy popierali starania o wzmocnienie obecności NATO na Wschodzie, polityka wschodnich członków sojuszu w kryzysie migracyjnym odbiera jeden bardzo ważny argument: dlaczego Zachód ma być solidarny ze Wschodem, ryzykować napięcia z Rosją i nakładać na nią sankcje, które odbijają się na własnej gospodarce, jeśli państwa poza strefą Schengen (jak Chorwacja) i poza NATO (Austria) są bardziej solidarne z Włochami i Grecją niż wschodni członkowie UE?
