Julian Kania: Pod koniec poprzedniej kadencji parlamentu koalicja rządowa powołała pięciu nowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Dwóch z nich ma objąć posady dopiero w grudniu, czyli już w nowej kadencji. Czy partie rządzące działały wtedy zgodnie z prawem?
Ryszard Piotrowski: Zasada przedstawicielstwa – która mówi, że naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli – i wynikająca z niej zasada poszanowania wyniku wyborów wymagałyby, aby sejm, którego kadencja dobiega końca, powstrzymał się od kształtowania składu Trybunału w sposób ograniczający prawa sejmu kolejnej kadencji. Z tego względu wybór „na zapas” naruszał zasadę przedstawicielstwa.
Ponadto wątpliwe jest zastąpienie terminu zgłaszania kandydatów określonego w regulaminie sejmu terminem określonym w ustawie. Naruszono w ten sposób zasadę autonomii regulaminowej sejmu – izba sama decyduje o porządku swoich prac, a więc nie w ustawie, której kształt zależy także od senatu i prezydenta – ponieważ regulamin sejmu taki termin już określał. Wątpliwości dotyczące zgodności z Konstytucją rozwiązań przyjętych w końcu poprzedniej kadencji odnoszą się więc nie tylko do prawnych podstaw powołania tych dwóch sędziów wybranych „na zapas”, ale także w pewnym zakresie i pozostałych, których sejm wybrał „normalnym” trybem. Te wątpliwości mogą jednak zostać rozstrzygnięte nie przez posłów, ale przez powołany do tego Trybunał Konstytucyjny.
Prezydent Andrzej Duda nie dokonał zaprzysiężenia żadnego z wybranych wówczas sędziów. Czy miał do tego prawo?
Prezydent powinien skierować wniosek do TK, aby uzyskać wyjaśnienie swoich wątpliwości. Nie zrobił tego. W pewnym momencie wniosek ten wnieśli posłowie PiS, ale potem został on wycofany, a podobny wnieśli posłowie… PO. A zatem nawet ci, którzy opowiadali się za uchwaleniem tej ustawy, formalnie sami zaczęli kwestionować jej postanowienia. Doprowadziło to do stanu niepewności prawnej w tej sprawie. Następnie uchwalono listopadową nowelizację ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zaskarżoną do Trybunału nie tylko przez posłów PO.
Czy to oznacza, że środowa uchwała sejmu uznająca nieważność powołania pięciu sędziów TK jest zgodna z prawem?
Nie, sejm nie ma kompetencji do podjęcia uchwały stwierdzającej utratę mocy prawnej uchwał poprzednika w sprawie wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Podstawą kompetencyjną, którą powołano w tym przypadku, jest przepis stwierdzający, że sejm może podejmować uchwały. Owszem, ale to nie znaczy, że może podejmować wszelkie uchwały, lecz tylko te mieszczące się w granicach jego konstytucyjnych kompetencji.
Konstytucja mówi, że sejm wybiera sędziów TK. Poprzedni wybór został dokonany na podstawie ustawy, co do której powstały wątpliwości prawne, lecz dopóki TK ich nie rozstrzygnie, korzysta ona z domniemania zgodności z Konstytucją. Sejm nie może więc uznać na podstawie swoich obiekcji, że uchwały o wyborze sędziów nie mają mocy prawnej. To nie wystarczy – potrzeba rozstrzygnięcia samego TK. Dopiero wówczas powstanie możliwość wznowienia postępowania w sprawie wyboru sędziów. Przyznanie sobie przez sejm pozakonstytucyjnej kompetencji stwierdzania, że uchwały w przedmiocie wyboru sędziów TK utraciły moc prawną, jest z Konstytucją niezgodne.
Jakie mogą być praktyczne skutki uchwały w sprawie nieważności wyboru pięciu sędziów TK?
Zależą one od reakcji kompetentnych organów państwowych. Konkretnie od reakcji samego sejmu – czy na podstawie również zmienionego ostatnio regulaminu marszałek sejmu wyznaczy termin na zgłaszanie kandydatów na sędziów TK? Czy sejm dokona wyboru tych sędziów? Czy prezydent przyjmie od nich ślubowanie? Jeśli tak się stanie, to najpewniej rozpoczną urzędowanie. Istotne jest także, co orzeknie TK w przedmiocie wniosków, które do niego w tej sprawie wpłynęły.
Ale czy wszystkie te decyzje sejmu i prezydenta będą zgodne z prawem?
W myśl Konstytucji wszystkie organy państwa działają na podstawie i w granicach prawa, także sejm. Co więcej, zasada podziału władz oznacza, że władze nie tylko są rozdzielone, lecz również mają pozostawać w równowadze. Sejm, przyznając sobie możliwość ingerowania w skład TK, naruszył tę zasadę. Konstytucja nie przewiduje stopniowania ważności poszczególnych władz. Władza ustawodawcza nie jest ważniejsza od innych.
Pojawiają się opinie, że działania podejmowane przez obecny parlament to „pierwszy krok w stronę zlikwidowania niezależności TK”.
Na pewno nie będzie to już ten sam Trybunał, a to ze względu na wyraźne i spektakularne zakwestionowanie jego apolitycznej tożsamości. Jest to konsekwencja działań ze strony poprzedniej i obecnej większości parlamentarnej. Poprzednia większość traktowała tę apolityczność jako swego rodzaju fikcję konstytucyjną, zakładając, że można ukształtować skład TK tak, by dawał możliwość realizacji jej politycznych wartości i interesów. Podobnie obecna większość uważa, że skład TK należy kształtować w taki sposób, by zagwarantować respektowanie własnej wizji konstytucyjności prawa.
Niektórzy komentatorzy twierdzą, że tak było zawsze – każda nowa władza dąży do obsadzenia instytucji „swoimi” ludźmi.
Każda większość bezwzględna dążyła do wyboru do TK osób, o których sądzono, że nie tylko mają kwalifikacje prawne, ale również właściwości pozwalające żywić nadzieje co do kierunku ich orzecznictwa. Dążenia te nie były jednak realizowane z taką intensywnością jak obecnie.
Ale oczekiwania partii politycznych są w dużej mierze niemożliwe do spełnienia, ponieważ wyegzekwowanie od TK niezgodnej z Konstytucją linii orzecznictwa jest trudne. Jego sędziowie wybierani są na jednorazową kadencję, często gdy są już u szczytu kariery zawodowej. W związku z tym raczej nie poszukują możliwości realizowania się poza zawodem prawniczym, często są też związani ze środowiskami akademickimi. To wszystko powoduje, że trudno byłoby partiom przekształcić TK w rodzaj pasa transmisyjnego polityki partyjnej do rzeczywistości prawnej.
Jakie mogą więc być długofalowe konsekwencje obecnego zamieszania wokół TK?
Przedstawiciele władzy wykonawczej i ustawodawczej mogą sądzić, że dla legitymizacji władzy wystarczy wyłącznie wynik wyborczy czy poparcie w sondażach, ale to przekonanie jednowymiarowe i krótkowzroczne. Choć ważny, sam w sobie wynik wyborczy nie wystarcza na cały okres kadencji. Legitymizm władzy ustawodawczej i wykonawczej opiera się także na istnieniu niezależnego, w miarę możliwości apolitycznego, bezstronnego organu, który jest w stanie stwierdzić, czy władza nie błądzi w danej sprawie prawnej. Ale ta jego zdolność jest uzależniona od przekonania społeczeństwa o niezależności sędziów. Z kolei to przekonanie jest oparte na niezależności, niezawisłości i apolityczności TK. Kiedy przekonuje się społeczeństwo, że Trybunał nie jest, nie był i nie może być apolityczny, w pewnym sensie traci on te cechy, ponieważ – jak już zauważono – w sprawach społecznych jest tak, jak się to ludziom wydaje. W związku z tym nie może niezależnie kontrolować władzy ustawodawczej Trybunał, którego skład jest kształtowany w rezultacie długiej batalii politycznej. A to na dłuższą metę może podważyć społeczne zaufanie nie tylko do parlamentu, ale i do władzy publicznej w ogóle.
