Dawno, dawno temu, w średniej wielkości kraju w środku Europy, jeden z byłych wiceministrów ds. polityki społecznej rozmawiał sobie z krasnoludkiem. Opowiadał mu z niejakim żalem, że gdy pełnił jeszcze urząd, uruchomił duży program walki z ubóstwem, przekazując najbiedniejszym gospodarstwom dużo pieniędzy. Nie swoich oczywiście. Jeden z byłych wiceministrów ds. polityki społecznej był sprytny niczym Dratewka i pieniądze na program wydarł z gardzieli pozbawionych wrażliwości społecznej ekonomistów z okrutnego zamku przy Świętokrzyskiej 12.
Krasnoludek słuchał, słuchał i nadziwić się nie mógł, że jeden z byłych wiceministrów był taki dzielny. A że akurat ukazały się dane z Badania Budżetów Gospodarstw Domowych za ten rok, krasnoludek przydźwigał je jednemu z byłych wiceministrów na taczkach, by się mogli razem nacieszyć spadkiem ubóstwa. Był tylko jeden problem. Ubóstwo nie spadło.
Fajna bajka? To mamy problem, bo to jednak autentyczna historia. Tak właśnie w Polsce od 20 lat prowadzimy politykę społeczną. Był wiceminister, który na spotkaniu z setkami osób na temat programów unijnych przekonywał, że „10 mld wpuszczonych na polski rynek pracy musi dać jakiś efekt, więc nie martwmy się o cele i wskaźniki”. Był wiceminister, który jedną ustawą parę lat później wyłączył działanie swojej innej ustawy – bo nie skojarzył albo bo zmienił zdanie, nie wiadomo, bo też nigdy nie musiał się z tego tłumaczyć.
Jak dotąd zapowiedzi płynące z resortu nie wskazują na zmianę logiki. Mamy na przykład wiceministra, który wierzy, że jak się da zapomogę na dzieci, to ludzie będą mieć dzieci i to dużo. A więc podobnie jak w bajce o jednym z byłych wiceministrów, wyda dużo pieniędzy, a za trzy lata zajrzy w dane o liczbie urodzeń, by przekonać się, czy jego starania dały jakikolwiek efekt.
W takim myśleniu o polityce (ale też polityce społecznej, rodzinnej czy o rynku pracy) są z perspektywy ekonomicznej przynajmniej trzy błędy.
Po pierwsze, każda polityka powinna być odpowiedzią na jakieś potrzeby. W tym celu wymyślono analizy ex ante i oceny skutków regulacji – by projektodawca przemyślał i przeliczył, co naprawdę jest potrzebne i dlaczego. Ale nie w Polsce. Przykładowo – Ocena Skutków Regulacji (OSR) ustawy „500 zł na dziecko” przywołuje po prostu statystyki mówiące, że dzietność jest w Polsce niska i że inne kraje też oferują wsparcie finansowe dla rodzin z dziećmi. Równie dobrze można by napisać, że elektrycznych samochodów w Polsce jest niewiele, a jakieś kraje wspierają finansowo zakup samochodów hybrydowych – czy z takiego rozumowania wynika, że w Polsce powinniśmy zwiększyć liczbę elektrycznych samochodów? I że powinniśmy to robić za publiczne pieniądze? A jeśli tak, to w jakiej kwocie?
Czy polskie rodziny w jakimkolwiek badaniu potwierdziły, że za 499 zł miesięcznie nie będą mieć więcej dzieci, ale za 500 zł już tak? A może 500 zł jest za mało i potrzeba 632? A może wypłacać należy nie jednakową sumę wszystkim, tylko uzależnić ją od wysokości dochodów (ang. means-tested). A może w ogóle zamiast wypłat w gotówce zdecydować się na wsparcie rzeczowe (dodatkowe zajęcia w szkole, wyjazdy, dodatki podnoszące jakość diety itp.)?
Po drugie, powinniśmy realizować polityki skuteczne. Nie ma żadnych badań potwierdzających wzrost dzietności. OSR przywołuje dwa kraje – Francję i Irlandię – które charakteryzują się wysoką dzietnością i wprowadziły subsydium dla rodzin. We Francji dzietność rzeczywiście jest wciąż dość wysoka, ale Irlandia od lat 50. XX w. przeszła największą zapaść demograficzną w dziejach Europy i jej końca nie widać. Do tego w żadnym z tych krajów nie przeprowadzano ewaluacji efektów dla dzietności. Podobne programy w Niemczech pokazują zerowy wpływ na dzietność, za to negatywne efekty dla rynku pracy (dezaktywizacja zawodowa, szczególnie kobiet).
To nie jest państwo dobrobytu – to państwo rozdawnictwa. Dobrobyt osiąga ono z rzadka i raczej przypadkiem. | Joanna Tyrowicz
W przypadku ustawy „500 zł na dziecko” projekt przewiduje wzrost liczby urodzeń i żadnych innych efektów. Tak po prostu. To wspaniały wskaźnik. Można go np. zrealizować w 85 proc. Będzie to oznaczało spadek dzietności w porównaniu ze stanem obecnym i w porównaniu do scenariusza bazowego, w którym niczego się nie zmienia. Ale 85 proc. realizacji brzmi dumnie! Projekt ustawy „500 zł na dziecko” zakłada, że w najbliższych latachurodzi się między 10 tys. a 20 tys. dzieci więcej, co ma kosztować około 20 mld zł rocznie. Wychodzi mniej więcej 1 mln 300 tys. zł za „dodatkowe” dziecko. Czy jesteśmy pewni, że każda złotówka z tych 20 mld jest wydawana z sensem?
Po trzecie, powinniśmy realizować polityki tak, by ich skuteczność na bieżąco weryfikować i wprowadzać poprawki, jeśli jest taka potrzeba. Gdyby jeden z byłych wiceministrów z przypowieści z początku niniejszego tekstu rozmawiał z ekonomistą, a nie z krasnoludkiem, usłyszałby serię pytań mniej lub bardziej technicznych, które sprowadzałyby się do pytania: „a co by się stało, gdyby nie dołożono pieniędzy?”. Oto najważniejsze kryterium oceny skuteczności polityki: „co by było, gdyby nic nie robić?”. To scenariusz bazowy, do którego można porównywać skutki każdej wprowadzonej reformy. Ludzkość wymyśliła całą masę metod takiego realizowania polityk publicznych, by od razu brać pod uwagę ich rozsądny bieżący monitoring. Robi się to poprzez pilotaże, randomizację, ustalenie z góry grupy kontrolnej itp. My od 20 lat wprowadzamy instrumenty powszechnie, ustalając co najwyżej jakiś magiczny wskaźnik, któremu przyglądamy się kilka lat po wprowadzeniu programu.
W przypadku ustawy „500 zł na dziecko” posłużono się po prostu jakąś projekcją urodzeń z Głównego Urzędu Statystycznego, a następnie dodano do niej magicznie nieokrągłe liczby (np. 31 661 „dodatkowych” urodzeń w 2023 r. wobec projekcji ogółem na poziomie 366 432 urodzeń). Z wrodzonej łagodności pominę, że w żadnym dokumencie nikt nie wyjaśnia, dlaczego akurat taki przyrost mamy osiągnąć i jak to sprawdzimy? Dajmy na to, że w 2023 r. urodzi się 336 432, czyli o te mniej więcej 30 tys. mniej, niż przewidywał GUS. Kto i na jakiej podstawie oceni, które dzieci się nie urodziły? Te „dodatkowe” czy te „bazowe”? Jeśli „dodatkowe” program nie działa i należy go zawiesić. Jeśli „bazowe” – błąd prognozy GUS.
Logika polityki społecznej jest taka, że jak już raz coś się ludziom da, bardzo trudno to później odebrać. Od wprowadzenia tzw. becikowego minęło parę ładnych lat, nim parlament wprowadził kryterium dochodowe (czyli instrument nadal jest, ale nie dla bogatych). A zdecydowano się na ten krok tylko dlatego, że dość szczęśliwie objawił się kryzys finansowy i trzeba było ciąć wydatki publiczne. Zgodnie z tą logiką pączkowania mamy po 25 latach transformacji dwadzieścia kilka różnych zasiłków dla rodzin w potrzebie (od pielęgnacyjnych po deputat węglowy). Nie umiemy w związku z tym przeprowadzić rozsądnej ewaluacji żadnego z nich. Zmieniamy je raz na jakiś czas, gdy któryś z (wkrótce byłych) wiceministrów ma idée fix. Też bez ewaluacji.
To nie jest państwo dobrobytu – to państwo rozdawnictwa. Dobrobyt osiąga ono z rzadka i raczej przypadkiem. Niezależnie od nazwy partii – w danym momencie – rządzącej.
