Karolina Wigura: Prowadzi pan badania dotyczące realizacji obietnic legislacyjnych w państwach europejskich. Co to są obietnice legislacyjne?

Radosław Zubek: Partie składają obietnice na różnych etapach procesu politycznego i w różnej formie. Po pierwsze są programy wyborcze partii. Po drugie mamy umowy koalicyjne oraz innego typu deklaracje programowe nowo formowanych rządów, w Polsce taką rolę pełni np. exposé. Po trzecie są programy legislacyjne; w nich rządy ogłaszają projekty ustaw, które wniosą do parlamentu w najbliższych kilku miesiącach. Nasze badania dotyczą realizacji obietnic zawartych w tych ostatnich dokumentach.

Czy wszystkie rządy w Europie ogłaszają deklaracje programowe i programy legislacyjne?

Nie, mamy tutaj dużą różnorodność praktyk. W krajach z rządami jednopartyjnymi, np. Wielkiej Brytanii, exposé zwykle nie ma. Program wyborczy zwycięskiej partii staje się automatycznie deklaracją programową rządu.

Inaczej wygląda to w systemach wymuszających koalicje, bo tam po wyborach zaczynają się międzypartyjne negocjacje, w czasie których formułowana jest deklaracja programowa rządu koalicyjnego. Przeważnie ogłasza ją premier przed głosowaniem nad zaprzysiężeniem nowego gabinetu.

Premier Beata Szydło wygłosiła exposé, choć rząd jest niekoalicyjny.

Wszystko zależy od systemu konstytucyjnego i tradycji. Exposé jest listą spraw, które chce się zrealizować w danej kadencji. Ale po jakimś czasie część z nich zostanie zrealizowana, część się zdezaktualizuje, a do tego pojawią się nowe problemy. Potrzeba więc rewizji. Dlatego w wielu krajach rządy przedstawiają programy legislacyjne co pół roku czy rok.

W Wielkiej Brytanii królowa otwiera każdą sesję parlamentu mową tronową, która jest listą rządowych projektów na najbliższą roczną sesję parlamentarną. Treść przemówienia pisze premier, królowa jedynie je odczytuje. Mowa tronowa jest powiązana z programem politycznym, ale zawiera też nowe punkty, których nie można było przewidzieć wcześniej.

W Danii czy Szwecji jest podobnie, z tą różnicą, że program legislacyjny przedstawia premier. Natomiast w Niemczech nie ma takiego zwyczaju. Koalicje rządowe zawierają tam szczegółowe kontrakty programowe. Są to obszerne dokumenty, średnio o objętości kilkudziesięciu stron. Kanclerz wygłasza exposé, po czym nie przedstawia już regularnie swojej agendy.

A jak to wygląda w Polsce?

W Polsce premier przedstawia exposé. Poza tym rządy opracowują programy legislacyjne, tzw. program pracy Rady Ministrów. Przez lata był to dokument wewnętrzny rządu, ale wraz ze zmianą ustawy o lobbingu w 2005 r. podniesiono jego rangę. Zobowiązano rząd do publikowania dwa razy w roku programów zawierających listę projektów, które rząd ma zamiar w najbliższym czasie opracować.

Kiedy rządy realizują obietnice lepiej, a kiedy gorzej?

Nasze badania dotyczyły Szwecji i Danii w okresie ostatnich 10 lat i Polski w okresie 4 lat – pierwszej kadencji rządu Donalda Tuska.

Zacznijmy od Danii. Przyglądaliśmy się tam zwłaszcza rządom mniejszościowym. Duńskie rządy ogłaszają, zazwyczaj raz w roku, listę ok. 50 projektów ustaw, które mają zamiar zrealizować w ciągu najbliższych 9 miesięcy. Takie agendy realizują średnio w 80 proc.

Niesłychanie dużo.

Generalna realizacja obietnic legislacyjnych jest w Danii rzeczywiście wysoka. W Szwecji jest to w granicach 50–60 proc.

A w Polsce, w czasie pierwszej kadencji rządów Donalda Tuska?

Między 20 a 40 proc.

Szokująco mało. Dlaczego w Szwecji i Danii jest tak dobrze, a w Polsce tak źle?

Trudno mi dać precyzyjną odpowiedź, bo nasze badania nie koncentrują się na wyjaśnianiu różnic między państwami. Moją uwagę zwróciła jednak pewna prawidłowość. Otóż w Polsce projekty ustaw w obszarach, w których rząd jest ideologicznie podzielony, mają mniejszą szansę na terminową realizację. Negocjacje miedzy partiami są dłuższe. W związku z tym szansa na to, że termin zakończenia programu zostanie przekroczony, rośnie.

To chyba oczywiste…

Wcale nie. W Szwecji czy Danii różnice ideologicznie wewnątrz rządów nie mają wpływu na to, czy obietnice są realizowane czy nie. Dotyczy to zarówno rządów mniejszościowych, jak i większościowych.

To, że administracja w środkowej Europie jest słaba i upolityczniona, nie ulega wątpliwości. I to są bardzo ważne cechy, które sprawiają, że kolejne rządy mają trudności z myśleniem strategicznym. | Radosław Zubek

Dlaczego w niektórych krajach wewnętrzne konflikty polityczne mają wpływ na spełnianie obietnic, a w innych nie?

Rząd, który nie myśli strategicznie, wpisuje do programu wszystko jak leci. Skutek jest taki, że większości programu nie realizuje lub realizuje go nieterminowo. Natomiast rząd myślący strategicznie wie, że pewne postulaty są politycznie kontrowersyjne i jest w stanie przewidzieć, ile czasu będzie potrzebować na ich realizację. Dlatego jego program nie zawiera projektów na tyle spornych, że nie uda się ich zrealizować. A jeśli już takie projekty wchodzą do oficjalnego programu, dzieje się to w ostatnim momencie, kiedy ich realizacja jest już i tak przesądzona.

Rząd unika więc oskarżenia o to, że nie spełnia swoich obietnic.

Dokładnie. A jednocześnie rośnie przewidywalność legislacyjna. Ale realizowanie projektów wymaga umiejętności strategicznego zarządzania swoją agendą polityczną.

Jak jest z tym w Polsce?

…

Uśmiecha się pan…

Powiem tak: jedne rządy lepiej sobie z tym radzą, inne gorzej. Jakiś czas temu wspólnie ze współpracownikami opublikowałem raport w ramach programu „Sprawne państwo” Ernst & Young, w którym przedstawialiśmy dobre praktyki instytucjonalne dotyczące planowania w różnych krajach, nie tylko w Europie Zachodniej. Polski system z tymi dobrymi praktykami trochę się rozchodzi.

Powstaje pytanie: na ile są to trwałe cechy poszczególnych krajów? Czy można powiedzieć, że dobre planowanie strategiczne jest cechą duńskiej polityki, a złe polskiej? A jeśli tak, to czy to wciąż problem PRL-owskiej przeszłości?

System myślenia strategicznego o agendzie politycznej w niektórych krajach jest po prostu lepiej zorganizowany i bardziej profesjonalny.

Ale z czego to wynika?

Myślę, że to się łączy z dwoma kwestiami. Po pierwsze z jakością administracji.

Jak ją mierzyć?

To jest pytanie, czy jak przychodzi nowy rząd, to w kancelarii premiera i ministerstwach czeka na niego grupa profesjonalnych, doświadczonych urzędników, którzy pracują tam od wielu lat i są najlepszymi absolwentami najlepszych prawniczych i ekonomicznych uczelni kraju, wyselekcjonowanymi na podstawie wiedzy, a nie politycznej lojalności. W Polsce bywa z tym różnie, choć są wyjątki.

W krajach postkomunistycznych jest generalnie gorzej, dlatego że administracja jest bardziej spolityzowana. To widać w badaniach, co oczywiście nie oznacza, że we wszystkich krajach zachodniej Europy administracje centralne są całkowicie odpolitycznione. We Francji czy Włoszech jest pod tym względem na pewno gorzej niż w Wielkiej Brytanii czy Niemczech. Natomiast to, że administracja w środkowej Europie jest słaba i upolityczniona, nie ulega wątpliwości. I to jest, wydaje mi się, jedna bardzo ważna cecha, która sprawia, że kolejne rządy mają trudności z myśleniem strategicznym.

Druga kwestia dotyczy rodzaju partii politycznych. Czy są to partie programowe? Na ile naprawdę wiedzą, co chcą zrobić?

Od czego to zależy?

Przede wszystkim od jakości programów partyjnych.

W Polsce są słabe?

Pamiętam wypowiedzi liderów polskich partii, którzy twierdzili, że program polityczny to nie problem, bo „można go w dwa dni napisać”.

I tak się robi…

Skutek jest taki, że programy nie są zbyt zakorzenione. Nie powstają wskutek głębokiego procesu wewnętrznych negocjacji i konkretnych prac polityków i ekspertów. Są płytkie, a partie nie są do nich specjalnie przywiązane. W tej sytuacji także programy rządowe nie mogą być precyzyjne. Umowa koalicyjna między PSL-em i PO była bardzo krótka i nie zapisano w niej żadnych konkretnych inicjatyw. Na pewno nie był to przemyślany program koalicji, którego można by się było trzymać.

Połączenie tych dwóch czynników, tzn. z jednej strony słabej i spolityzowanej administracji, a z drugiej strony słabych i niezakorzenionych programowo partii, powoduje, że trudno jest ogłaszać i realizować agendy polityczne. Oczywiście partie polityczne generalnie robią się płytsze. Nawet w zaawansowanych demokracjach nie są już takie same jak w latach 50. i 60. XX w.

Pierre Rosanvallon pisze, że we współczesnych demokracjach coraz większa jest przepaść między momentem, kiedy obywatel wrzuca kartę do głosowania do urny, a tym, kiedy podejmowane są decyzje polityczne. Stawia tezę, że ludzie są coraz bardziej wypychani z procesu politycznego.

Akurat tutaj są ciekawe badania, które można połączyć z tym pytaniem. W książce „The Quality of Democracy in Eastern Europe” Andrew Roberts opisuje dwa modele myślenia o demokracji, dobrze znane w naukach politycznych. Zgodnie z pierwszym rola obywateli ogranicza się do wyboru polityków, a następnie obywatele nie mają specjalnego wpływu na to, co się dzieje. Wybierają reprezentantów, którzy radzą sobie tak, jak potrafią, z nieprzewidywalną rzeczywistością, i muszą im zawierzyć. To model delegacyjny, gdzie rola obywatela ogranicza się do tego, że raz na kilka lat może pozbyć się niekompetentnych polityków.

To trochę tak jak z oddaniem samochodu do mechanika – nie wiemy do końca, co z nim zrobi, ale wierzymy, że ma odpowiednie umiejętności, aby go naprawić. A jeśli się nie sprawdzi, następnym razem wybierzemy innego mechanika. Roberts pokazuje, że taki model w Europie Środkowej działa dobrze, mechanizm karania rządów za ogólną sytuację polityczną, społeczną, gospodarczą funkcjonuje sprawnie.

Natomiast można też o demokracji myśleć inaczej. W tym wypadku głosujący ma wybór między konkretnymi deklaracjami politycznymi, a politycy oferują gamę programów politycznych, trochę tak jak oferuje się produkty w sklepie. Albo kupimy taki, albo inny. Ale kiedy już podejmiemy decyzję, musimy mieć pewność, że cel zostanie zrealizowany. Roberts wskazuje, że taki model w Europie Środkowej nie działa. Nasze badania nad pracami rządu Tuska potwierdzają te wyniki.

W pierwszych dwóch latach drugiej kadencji rządu Donalda Tuska przyjęto terminowo… 7 proc. projektów ustaw. | Radosław Zubek

Być może rząd Tuska nie realizował tego, co obiecał, ponieważ kultura polityczna nie jest do tego zdolna. Nie rząd, nie opozycja. Kultura polityczna.

Odpowiem tak: demokracja w Polsce zadziałała w ostatnich wyborach, rząd Platformy przegrał z konkretnych powodów. Gdyby radził sobie dobrze, to dostałby szansę na trzecią kadencję. Nie można jednak powiedzieć, że Polacy wybrali nowy rząd, dając mu konkretny mandat na przeprowadzenie konkretnych reform, które ten rząd na pewno zrealizuje. Wystarczy spojrzeć, w jaki sposób rządzący już wycofują się z obietnic oraz realizują inicjatywy wcześniej niezapowiedziane.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na to, co się stało z tym systemem planowania legislacyjnego w Polsce w drugiej kadencji Tuska. Do roku 2011 obowiązek publikowania programów Rady Ministrów był w mocy, a system oficjalnego i publicznego ogłaszania pewnych inicjatyw funkcjonował. W 2011 r. system został jednak zmieniony. Rząd nie musi już ogłaszać programów. Zamiast tego prowadzi na stronie internetowej wykaz projektów, nad którymi pracuje.

Czy to cokolwiek zmienia?

Z pozoru nie, ale wstępnie analizowaliśmy, jak funkcjonował ten nowy system w okresie 2012–2013, i zauważyliśmy ciekawą tendencję – zanikają projekty z konkretnym terminem realizacji. Jeszcze w pierwszym kwartale 2012 r. większość projektów miała konkretny termin, ale w drugim kwartale było to wyłącznie 30 proc., w trzecim jedynie 15. Jeśli ta tendencja utrwali się w następnych latach, coraz trudniej będzie powiedzieć, nad czym rząd będzie pracował w najbliższym czasie i kiedy prace zakończy.

Z perspektywy rządu była to oczywiście racjonalna decyzja, bo wyciąganie przez dziennikarzy i badaczy danych pokazujących, że obietnice udało się zrealizować w 20 proc., musiało być frustrujące. System, który nie daje możliwości opracowania takich danych, jest wygodniejszy.

Zmieniono go specjalnie?

Trudno powiedzieć, natomiast taki jest efekt. Projekty terminowe rzeczywiście zaczęły zanikać. Sprawdziliśmy więc terminowość realizacji tych niewielu inicjatyw, które miały jeszcze określony termin realizacji.

I co?

W latach 2012–13, czyli pierwszych 2 latach drugiej kadencji rządu Donalda Tuska, Rada Ministrów przyjęła terminowo… 7 proc. projektów ustaw.

Do czego to prowadzi?

Są badania, które pokazują, że przewidywalność legislacyjna rządu ma poważny i namacalny wpływ na tempo rozwoju gospodarczego i poziom inwestycji zagranicznych. Nikt nie chce inwestować w krajach, w których nie wiadomo, co się stanie w ciągu najbliższych miesięcy.

Ale Polska w tym samym czasie była „zieloną wyspą” na tle pogrążonej w kryzysie Europy.

Bo przewidywalność decyzji rządu to tylko jeden z wielu czynników, dzięki którym państwa rozwijają się lub nie. Ale poprawa w tym wymiarze mogłaby ten nasz rozwój znacząco przyspieszyć. A to deklarowany cel nie tylko poprzedniego, ale i obecnego rządu.