Łukasz Pawłowski: Polski spór o Sąd Najwyższy i skrócenie kadencji niektórych jego sędziów wywołał reakcję Komisji Europejskiej. Co dokładnie się dzieje? Czy sprawa już trafiła do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości?

Piotr Bogdanowicz: Komisja Europejska wszczęła przeciw Polsce postępowanie będące teraz w fazie administracyjnej, czyli dopiero grożące skierowaniem sprawy do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej [TSUE], który potocznie nazywa się Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości [ETS]. Jesteśmy na pierwszym etapie – Komisja wezwała Polskę do złożenia wyjaśnień i zaprzestania naruszenia prawa, na co wyznaczyła miesięczny termin. W praktyce chodzi o przyjęcie ustawy uchylającej zreformowaną ustawę o Sądzie Najwyższym.

A jeśli Polska nie zrobi nic?

Jeżeli Polska nic nie zrobi lub nie przekona Komisji, że ustawa o Sądzie Najwyższym nie narusza prawa unijnego, to Komisja będzie mogła przejść do drugiego etapu, czyli skierowania do Polski tak zwanej uzasadnionej opinii. Komisja wyznaczy wtedy kolejny termin, najprawdopodobniej także miesięczny, do zaprzestania naruszeń. Ten termin będzie brany pod uwagę przy ewentualnej skardze do ETS, stanowiącej trzeci etap tego postępowania.

Trzeba jednak podkreślić, że Komisja ma pełną dowolność działania, nie ma obowiązku przechodzenia do kolejnego etapu w przypadku braku reakcji ze strony Polski. Statystyki pokazują, że 85 procent spraw wszczynanych przez Komisję nie kończy się w ETS. Inna sprawa, że dzieje się tak głównie dlatego, że państwa, w stosunku do których Komisja wszczęła postępowanie, zazwyczaj godzą się z jej stanowiskiem i dostosowują prawo krajowe do prawa unijnego.

ŁP: Tak może być i w tym przypadku?

To moim zdaniem mało prawdopodobne. Droga dialogu się wyczerpała. Z oświadczeń medialnych wynika, że zastrzeżenia Komisji nie dotyczą praktyki, lecz samej instytucji przyspieszonego przejścia sędziów w stan spoczynku i zwiększonych uprawnień organu wykonawczego. Innymi słowy, Komisja kwestionuje niezgodny z prawem unijnym mechanizm ustawowy przepisów, a nie ewentualną praktykę prezydenta. To uprawnienie głowy państwa stanowi ryzyko tak zwanego „przewidywanego posłuszeństwa” – sędzia świadomy roli prezydenta być może nie będzie w pełni niezawisły, co będzie wpływało na wydawane przez niego orzeczenia.

ŁP: Od momentu odwołania sędziów, którzy przekroczyli wiek 65 lat, do ewentualnego wyroku Trybunału minie kilka miesięcy. Czy w tym czasie Trybunał może „zamrozić” tę ustawę?

Komisja zajęła się tą sprawą zbyt późno – postępowanie powinno było zostać wszczęte grubo przed 3 lipca, tak aby razem ze skargą Komisja mogła wnieść do ETS wniosek o zawieszenie stosowania przepisów ustawy. Dzięki temu ta ustawa zostałaby „zamrożona” do czasu rozstrzygnięcia sprawy. Tak się jednak nie stało i konkretni sędziowie przeszli w stan spoczynku. Ale jeśli ETS stwierdzi, że ta ustawa narusza prawo Unii Europejskiej, to Polska będzie musiała ten wyrok wykonać.

Ilustracja: Pxhere.com

ŁP: Czyli przywrócić tych sędziów do orzekania?

Trybunał zazwyczaj nie mówi, na czym miałoby polegać wykonanie wyroku, a już na pewno nie w sentencji, jednak wydaje się, że jedynym rozwiązaniem będzie uchylenie ustawy i przywrócenie tych sędziów do orzekania, przy czym ewentualny fakt powołania w międzyczasie nowych sędziów nie będzie stanowił żadnego usprawiedliwienia. Polska będzie musiała uczynić wszystko, by wykonać ten wyrok niezwłocznie.

Tatiana Barkovskiy: Przedstawiciele polskiego rządu powtarzają, że Europejski Trybunał Sprawiedliwości nie ma prawa do orzekania o strukturach sądowniczych państw członkowskich Unii Europejskiej. To niezgodne z prawdą?

Owszem, co zostało udowodnione pod koniec lutego przy okazji wydania przez Trybunał wyroku w sprawie wynagrodzeń sędziów portugalskich. Sprawa polegała na tym, że zostały one obniżone, w związku z czym padło pytanie prejudycjalne o to, czy nie spowoduje to naruszenia niezawisłości sędziowskiej. W konkretnej sprawie ETS stwierdził, że nie, ale jednocześnie potwierdził, że ma kompetencje do badania, czy przepisy państw członkowskich nie naruszają niezawisłości sędziów.

Argumentacja opierała się między innymi na wskazaniu, że sądy krajowe są sądami europejskimi w takim rozumieniu, że na co dzień stosują i interpretują prawo unijne. W przypadku braku niezawisłości sędziów stosowanie i wykładnia prawa unijnego może być nieprawidłowa. Należy pamiętać, że w prawie unijnym obowiązuje zasada wzajemnego zaufania, to znaczy zakładamy, że w każdym państwie członkowskim sądy są niezawisłe.

Wyrazem tej kwestii jest sprawa zatrzymanego w Irlandii Polaka, Artura C., poszukiwanego między innymi za przemyt narkotyków. Sąd polski wystąpił z europejskim nakazem aresztowania do sądu irlandzkiego o wydanie tego obywatela. Tymczasem sąd irlandzki wystąpił do ETS z pytaniem, czy może go wydać, bo nie wie, czy w Polsce może liczyć na uczciwy proces przed niezawisłym sędzią.

Od dłuższego czasu staraliśmy się w środowisku prawników europejskich mówić, że to, co robi obecny rząd, będzie miało skutki dla codziennego życia. Praworządność nie jest kwestią abstrakcyjną. To nie są wyłącznie ogólne wartości, tylko kwestie, które mogą potencjalnie dotknąć każdego z nas. | Piotr Bogdanowicz

ŁP: Co się stanie, jeżeli ETS orzeknie, że nie można go wydać, że nie może liczyć w Polsce na normalny proces, bo polskie sądy nie są niezawisłe?

Skutki takiego orzeczenia byłyby trudne do wyobrażenia. Po pierwsze, rzeczywiście wyrok stwierdziłby, że zasada praworządności jest zagrożona – na gruncie indywidualnej sprawy, ale niewątpliwie mającej szersze znaczenie. Po drugie, to by było zablokowanie zasady wzajemnego zaufania. Trybunał powiedziałby, że sytuacja jest tak szczególna i tak wyjątkowa w Polsce, że pozwala na uchylenie zasady wzajemnego uznania.

ŁP: Rozumiem, że wówczas właściwie każdy, kto ma jakąkolwiek sprawę w polskim sądzie, mógłby odwołać się do tego wyroku i stwierdzić, że nie może być w Polsce sprawiedliwie osądzony.

Wyobraźmy sobie sytuację z dwójką rodziców walczących o dziecko. Jedna osoba jest z Polski, druga z innego państwa członkowskiego. Wyrok dotyczący praw rodzicielskich ma być wydany w Polsce. Osoba, która czuje się poszkodowana, stwierdza, że wyrok wydany Polsce nie może być uznawany, bo sąd w Polsce nie jest niezawisły. Albo sytuacja dotycząca wykonania w innym państwie członkowskim wyroku zasądzającego odszkodowanie. Osoba, która przegra sprawę, będzie mówiła, że ten wyrok nie może być wykonany, ponieważ sądy w Polsce nie są niezawisłe. Od dłuższego czasu staraliśmy się w środowisku prawników europejskich mówić, że to, co robi obecny rząd, będzie miało skutki dla codziennego życia. Praworządność nie jest kwestią abstrakcyjną. To nie są wyłącznie ogólne wartości, tylko kwestie, które mogą potencjalnie dotknąć każdego z nas.

TB: Wróćmy do Sądu Najwyższego. Na jakiej podstawie prawnej oświadczenia z przekroczeniem wieku emerytalnego 65 lat muszą składać jedynie sędziowie Sądu Najwyższego, a nie Trybunału Konstytucyjnego?

Na podstawie ustawy o Sądzie Najwyższym. Na marginesie, Prawo i Sprawiedliwość powoływało w tej kadencji do Trybunału Konstytucyjnego osoby, które przekroczyły 65. rok życia lub mające blisko 65 lat, a więc których kadencja będzie znacząco wykonywana po ukończeniu tego wieku.

TB: Dlaczego zatem ta ustawa została w taki sposób napisana?

Myślę, że nie ma co do tego żadnych wątpliwości – chodziło o dokonanie czystki personalnej w Sądzie Najwyższym. Dokładnie na wzór tego, jak dokonywano czystki sędziów na Węgrzech. Jarosław Kaczyński zrobił to, co kiedyś zapowiadał: Budapeszt w Warszawie.

ŁP: Ale na Węgrzech to się udało. Dlaczego u nas miałoby być inaczej?

Na Węgrzech udało się między innymi dlatego, że chociaż Komisja Europejska zaskarżyła te przepisy do ETS, to odwołała się wyłącznie do unijnych dyrektyw antydyskryminacyjnych, a nie – jak w przypadku Polski – zasady skutecznej ochrony sądowej. Komisja argumentowała, że skrócenie wieku, w którym sędziowie przechodzą w stan spoczynku, jest wbrew zasadzie niedyskryminowania ze względu na wiek.

ŁP: Słaby zarzut…

To był mocny zarzut w tym sensie, że Komisja Europejska wygrała sprawę – bo skrócenie kadencji z dnia na dzień jest dyskryminacją ze względu na wiek – ale wykonanie tego wyroku mogło polegać tylko na tym, że sędziowie dostali odszkodowanie. Bo na gruncie stosunków pracowniczych, gdy ktoś został bezprawnie zwolniony, może otrzymać odszkodowanie. Nie musi być przywrócony do pracy. Obecnie szczęśliwie wydaje się, że Komisja wyciągnęła wnioski. W stosunku do sędziów SN pominęła dyrektywę antydyskryminacyjną i rozpatruje tę sprawę pod kątem naruszenia artykułu 19 Traktatu o Unii Europejskiej, który w kluczowym fragmencie mówi, że „Państwa Członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii”.

ŁP: To dlatego, że miała ten wyrok Trybunału z lutego, a w czasach węgierskiej sprawy tego jeszcze nie było?

Faktycznie, wówczas nie było wyroku, ale to nie znaczy, że nie było argumentacji. Można było tę argumentację podnosić. Ja na przykład z dr. Maciejem Taborowskim, z którym od kilkunastu miesięcy razem pracujemy naukowo nad kwestiami praworządności, napisaliśmy w jednym z czasopism prawniczych jeszcze przed wydaniem wyroku przez Trybunał o możliwości użycia przez Komisję artykułu 19. Zaznaczyliśmy, że to nie jest przetestowane rozwiązanie i że są wątpliwości, ale uznawaliśmy, że jest to możliwe. Prawnicy KE także musieli to wiedzieć.

Nikt się chyba jednak nie spodziewał, że ta możliwość będzie musiała zostać wykorzystana w sprawie Polski, bo polski rząd nie poprzestanie na Trybunale Konstytucyjnym, ale pójdzie dalej. I kolejne bezpieczniki będą wyłączane.

Nie ma co do tego żadnych wątpliwości – chodziło o dokonanie czystki personalnej w Sądzie Najwyższym. Dokładnie na wzór tego, jak dokonywano czystki sędziów na Węgrzech. Jarosław Kaczyński zrobił to, co kiedyś zapowiadał: Budapeszt w Warszawie. | Piotr Bogdanowicz

TB: Czy w przypadku orzeczenia o winie Trybunał może nałożyć na Polskę formalne sankcje?

Jeżeli Polska nie wykona niezwłocznie wyroku, czyli na przykład nie uchyli ustawy o Sądzie Najwyższym w części dotyczącej przechodzenia sędziów w stan spoczynku i wyrażania zgody przez prezydenta, to Komisja Europejska będzie mogła wszcząć postępowanie dotyczące niewykonania tego wyroku. Będzie mogła wnieść o nałożenie kary pieniężnej. Wysokość tej kary zależy od różnych czynników, między innymi czasu, który upłynął od wyroku Trybunału i wagi sytuacji. Najwyższe kary w historii dochodziły do stu milionów euro.

TB: W przypadku nałożenia takiej kary, Polsce przysługuje prawo odwoławcze?

Nie. Każdy wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydany w tej procedurze jest ostateczny.

ŁP: Gdyby taki wyrok zapadł, część polityków i publicystów powie, że to skandal, żeby suwerenne decyzje polskiego rządu blokowało kilku sędziów w Luksemburgu, których nikt nie wybrał.

Środowisko prawicy nie do końca rozumie kwestię suwerenności. Od początków istnienia Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, a obecnie Unii Europejskiej jest jasne, że przystępując do niej państwo dobrowolnie oddaje część swojej suwerenności, co polega między innymi na uznaniu jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości. Nie jest możliwa sytuacja, w której państwo będzie wybiórczo uznawało niektóre wyroki. Każdy wyrok Trybunału jest wiążący. Musimy mieć świadomość, że Trybunał nie jest organem orzekającym w sprawach abstrakcyjnych, ale dotykających konkretnych obywateli. To sąd, który jest częścią polskiego systemu prawnego.

TB: Czy Trybunał zdąży wydać wyrok w tej sprawie przed kolejnymi wyborami?

To zależy od tego, czy Komisja wniesie o tryb przyspieszony, a prezes Trybunału wyrazi na to zgodę. Tryb przyspieszony potrwa około sześciu miesięcy. Jeśli KE nie wniesie o tryb przyspieszony, to zawsze jest jeszcze decyzja prezesa Trybunału, który sam może nieformalnie stwierdzić, że ETS powinien potraktować daną sprawę priorytetowo. Wówczas postępowanie potrwałoby zapewne nie dłużej niż półtora roku. Obecnie prezesem ETS jest Koen Lenaerts. To prawnik, który w ETS zasiada od kilkunastu lat i ewidentnie widać w ostatnich miesiącach, gdy przejął stery, że czyni z Trybunału prawdziwy sąd konstytucyjny UE. Trybunał wydaje wyroki, jakich nie wydawał od lat.

Prawo i Sprawiedliwość powoływało w tej kadencji do Trybunału Konstytucyjnego osoby, które przekroczyły 65. rok życia lub mające blisko 65 lat, a więc których kadencja będzie znacząco wykonywana po ukończeniu tego wieku. | Piotr Bogdanowicz

ŁP: W przypadku Polski wątpliwości konstytucyjne dotyczą nie tylko zmian w Sądzie Najwyższym, ale też Trybunale Konstytucyjnym i w Krajowej Radzie Sądownictwa. Jak to wszystko później odkręcić? Platforma Obywatelska zapowiada, że jeśli wygra wybory, wprowadzi coś co nazywa „Aktem Odnowy Rzeczpospolitej”. To ma być jeden akt, który wszystko naprawi. Czy to możliwe?

Ze smutkiem stwierdzam, że to będzie bardzo trudne. W mojej ocenie nie jest możliwe wydanie jednego aktu „wyczyszczającego” wszystko. Musimy pamiętać, że nowy rząd będzie się musiał mierzyć z lustrzanymi zarzutami. Czyli, jeśli będzie chciał na przykład odwoływać sędziów, którzy zostali powołani niezgodnie z prawem, ponieważ w ich wyborze uczestniczyła Krajowa Rada Sądownictwa składająca się z członków, którzy zostali wybrani niezgodnie z prawem, to może naruszać te same przepisy, których używa się w obecnej sytuacji, a więc, że sędziowie są nieusuwalni.

Wyobraźmy sobie, że teraz zostaje powołany nowy prezes Sądu Najwyższego, nie mamy wyroku ETS, a za półtora roku mamy nowy rząd, który chce przywrócić profesor Małgorzatę Gersdorf na stanowisko, choćby dlatego, że jej kadencja upływa w 2020 roku. Jakby to wyglądało? Odwołuje się Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, mówiąc, że został powołany niezgodnie z prawem. Ale mamy przecież przepis Konstytucji, który mówi, że kadencja pierwszego prezesa SN jest sześcioletnia, prawda? Nie mówię, że odkręcenie całej sytuacji jest niemożliwe, ale uważam, że będzie trudne i przede wszystkim poza wolą polityczną będzie wymagało koronkowej i precyzyjnej pracy prawniczej.

ŁP: I nie można tych wszystkich kontrowersyjnych decyzji obecnego rządu uznać po prostu za niebyłe? Bo chyba tego oczekuje część elektoratu opozycji.

A potem przyjdzie jeszcze inny rząd i dalej będzie odkręcał? To jest pytanie, czy można jedno bezprawie zwalczać potencjalnie innym bezprawiem, tylko dlatego, że to nasze bezprawie jest nieporównywalne z poprzednim i wydaje się nam lepsze.