W idealnym świecie decydenci tworzą polityki publiczne, opierając się na najlepszej dostępnej wiedzy i wykorzystując narzędzia pomagające podejmować najbardziej optymalne decyzje. W kształtowaniu polityki energetycznej taką rolę pełnią modele energetyczne – komputerowe, matematyczne uproszczenia rzeczywistości, pokazujące różne warianty transformacji energetycznej, z którymi ciężko byłoby eksperymentować w świecie rzeczywistym.

W Polsce tematyka modelowania energetycznego pojawiła się w przestrzeni publicznej stosunkowo niedawno – w kontekście tworzenia dokumentu strategicznego wyznaczającego kierunki polskiej polityki energetycznej na najbliższe dekady, czyli Polityki Energetycznej Polski (PEP) do 2040 roku. Dlaczego tak późno?

Modelowanie energetyczne w Polsce na przestrzeni lat

W ostatnich piętnastu latach dyskusja na temat polityki energetycznej zdominowana była przez paradygmat bezpieczeństwa energetycznego i chęć uniezależnienia się od dostaw gazu z Rosji. Takie podejście nie generowało silnej potrzeby modelowania transformacji energetycznej – zwłaszcza w kontekście krajowych zasobów węgla kamiennego i brunatnego, rozumianych jako gwarant bezpieczeństwa energetycznego. Interesariuszom z sektora elektroenergetycznego i górniczego zwyczajnie nie opłacało się analizowanie innej przyszłości energetycznej niż tej bazującej na węglu. Sytuacji nie pomagało również podejście (wówczas większości) klasy politycznej i przedstawicieli administracji państwowej do dekarbonizacji czy w ogóle do stosowania narzędzi analitycznych w tworzeniu strategii energetycznych. Te dwa elementy wzajemnie się wzmacniały i przez długi czas cementowały energetyczne status quo.

Rozwój modelowania w Polsce na szeroką skalę hamowany był też przez brak finansowania z pieniędzy publicznych oraz brak należytego zaplecza technicznego i kadr. Przez wiele lat polskie ministerstwa nie posiadły odpowiedniego narzędzia prognostycznego, a dopiero od niedawna polska administracja jest w tym zakresie wspierana przez Centrum Analiz Klimatyczno-Energetycznych (CAKE), działające przy Krajowym Ośrodku Bilansowania i Zarządzania Emisjami.

Wcześniej ministerstwa korzystały z rezultatów ćwiczeń modelujących wykonywanych przez podmioty silnie związane lub będące bezpośrednio agendami państwowymi, jak na przykład Agencja Rynku Energii (ARE) czy Narodowe Centrum Badań Jądrowych. Z jednej strony, wzmacniało to wytwarzanie pamięci instytucjonalnej hołdującej zasadzie „nie pozwolimy zrobić modelowania nikomu, komu nie ufamy”, z drugiej strony jednak – z tego powodu dużo wyników nie było dostępnych publicznie.

Brak transparentności to trzecia przyczyna, dla której modelowanie nie uzyskało należnego mu uznania w debacie o polityce energetycznej. Wiąże się to również z dostępnością szczegółowych danych w energetyce i górnictwie. Dostęp do danych, podobnie jak odpowiednia dokumentacja parametrów modeli, są kluczowe, aby zrozumieć, co i dlaczego znajduje się w tej polityce.

Problem ten został trafnie zdiagnozowany w ubiegłym roku przez Fundację Instrat – dostęp do wyników i publikowanie danych wyjściowych, zwłaszcza w analizach opłacanych ze środków publicznych, to warunki konieczne, aby w ogóle można było ufać takiemu modelowaniu. Nic dziwnego, że w krajobrazie modelowania energetycznego pozycja niektórych instytucji – na przykład Agencji Rynku Energii – przez lata była uprzywilejowana. Jako kontrolowane przez państwo podmioty miały one bowiem dostęp do danych wyjściowych, zbierały statystyki energetyczne i automatycznie zyskiwały w ten sposób strukturalną przewagę nad innymi podmiotami.

Modelowanie energetyczne było w przeszłości wykorzystywane w Polsce przez odpowiednie ministerstwa, ale w sposób ograniczony, nietransparentny i nieinkluzywny. Ćwiczenia modelarskie często miały charakter analizy, której wynik był oczywisty: z dominującą pozycją węgla, niesugerujący konieczności wprowadzania radykalnych zmian. W efekcie polska polityka energetyczna przez lata pozostawała reaktywna – odpowiadała na zmieniające się warunki rynkowe i regulacyjne, najczęściej te pochodzące z Unii Europejskiej.

Model z Brukseli

W perspektywie ostatnich trzech lat to właśnie Unia Europejska w największym stopniu przyczyniła się do otwarcia debaty na temat modelowania energetycznego w Polsce. W rozporządzeniu regulującym zarządzanie unią energetyczną zostały opublikowane wytyczne dotyczące przygotowywania przez członków UE krajowych planów na rzecz energii i klimatu do 2030 roku oraz strategii długoterminowych (do 2050 roku). Wytyczne te określają między innymi, jak ma wyglądać modelowanie towarzyszące temu procesowi. Zalecenia dotyczące przejrzystości w zakresie zgłaszanych informacji i prognoz wymusiły na Ministerstwie Energii (przekształconemu później w Ministerstwo Aktywów Państwowych i w Ministerstwo Klimatu i Środowiska) publikowanie danych i wyników modelowania energetycznego. Zbiegło się to z rozpoczęciem prac nad PEP 2040, więc w krótkim odstępie czasu administracja państwowa zaczęła przygotowywać aż trzy dokumenty strategiczne dotyczące polityki energetycznej bazujące na modelowaniu energetycznym, które powinny być względem siebie spójne i komplementarne.

Modelowanie i dokumenty strategiczne: proces i cele

Za przygotowanie tych trzech strategii energetycznych odpowiedzialne były Ministerstwa: Energii (PEP 2040 i Krajowy Plan na rzecz Energii i Klimatu 2030 – dalej: KPEiK 2030) oraz Rozwoju (strategia długoterminowa do 2050), a później ich instytucjonalni następcy.

Polski rząd do dziś nie opublikował strategii długoterminowej do 2050 roku, choć termin wyznaczony przez Komisję Europejską upłynął w styczniu ubiegłego roku. Jak można się domyślić, jest to związane z brakiem deklaracji politycznej dotyczącej uzyskania neutralności klimatycznej do połowy stulecia.

Opublikowane zostały natomiast KPEiK 2030 i PEP 2040 wraz z wnioskami z analiz prognostycznych. Koordynująca rola ministerstw w procesie przygotowywania tych dokumentów wymusiła zaangażowanie bardzo wielu podmiotów i osób w ramach konsultacji społecznych – w tym otwarcie się na komentarze spoza ugruntowanej „bańki modelującej”. I rzeczywiście, lista organizacji wymienionych jako opiniujących jest długa i uwzględnia również think tanki i organizacje pozarządowe. Ciężko jednak ocenić, czy i w jakim stopniu uwagi te zostały uwzględnione w przygotowaniu dokumentów strategicznych. Co więcej, ministerstwa były krytykowane za wyznaczenie zbyt krótkiego okresu trwania konsultacji, co utrudniało możliwość szczegółowej analizy prognoz i założeń tych polityk. Nie do końca jasne było również, kto uczestniczył w rozmowach finalnych, podczas których doprecyzowano konkretne cele zawarte w dokumentach. Przypomina to więc proces towarzyszący niedawnemu przygotowywaniu Krajowego Planu Odbudowy i uczestnictwa organizacji pozarządowych.

Z kolei same cele wyznaczone w dokumentach strategicznych można ocenić jako nieadekwatne, w kontekście dekarbonizacji – mało ambitne, a w niektórych przypadkach niemożliwe do osiągnięcia. O ile można zrozumieć kierowanie się przesłankami bezpieczeństwa energetycznego, optymalizacją kosztów i techniczną wykonalnością konkretnych scenariuszy, to brak długofalowej wizji energetycznej i niektóre założenia oderwane od rzeczywistości oraz niezgodne z dominującymi trendami mogą deprymować i generować słuszną krytykę pod adresem Ministerstwa Klimatu i Środowiska. Dotyczy to na przykład potencjału mocy instalacji słonecznych ocenionej na 7 GW do 2030 roku, podczas gdy na koniec pierwszego kwartału 2021 roku moc jedynie mikroinstalacji przyłączonych do sieci wyniosła ponad 3,4 GW; niedostosowanie PEP-u 2040 do zwiększonego celu redukcji emisji przez UE do 55 procent w 2030 roku; czy utrzymywanie prognoz wysokiej krajowej produkcji węgla kamiennego. Rzeczywistość energetyczna zmienia się szybko i wyzwaniem może być ciągłe aktualizowanie konkretnych prognoz. Jednak ciężko oprzeć się wrażeniu, że w dużym stopniu brak takich aktualizacji w przypadku Polski wciąż dotyczy elementów wspierających dekarbonizację.

Złoty środek na lepsze czasy?

Przy wszystkich swoich zaletach, modelowanie energetyczne i przygotowywanie prognoz to jednak nie panaceum na wszystkie wyzwania związane z kształtowaniem oraz implementacją polityki energetycznej. Obecne narzędzia modelujące wciąż nie uwzględniają wszystkich aspektów rzeczywistości, na przykład tych związanych z wymiarem społecznym oraz behawioralnym projektowanych polityk. Dotyczy to chociażby kwestii takich jak ubóstwo energetyczne czy sprawiedliwa transformacja i związane z nią interesy społeczne górników oraz ich rodzin. Narzędzia modelujące cały czas są jednak udoskonalane i mogą wspierać w wyborze najlepszych rozwiązań.

Oczywiście, zawsze istnieje ryzyko, że modele energetyczne będą traktowane w sposób instrumentalny – tak aby udowadniać wcześnie stawiane tezy. Wówczas model ustawia się w taki sposób, żeby wykazać swoje racje. Wyniki modelowania stają się wtedy argumentami, a nie dowodami w procesie decyzyjnym. To może betonować zastany porządek i prowadzić do policy-based evidence-making. Jest to możliwe, bo decyzja polityczna może być podjęta niezależnie od tego, co pokazuje model, a dodatkowo często pomiędzy instytucją zamawiającą analizę prognostyczną a jednostką wykonującą modelowanie wytwarza się relacja klient–sprzedawca. A wiadomo: „klient ma zawsze rację”.

Dlatego właśnie tak istotne jest uczestnictwo wielu aktorów w procesach decyzyjnych oraz wykorzystywanie różnych narzędzi modelujących do projektowania różnych wariantów przyszłości. Daje to nie tylko możliwość powiedzenia rządzącym „sprawdzam”, ale także pokazuje, że kształtowanie przyszłości energetycznej kraju w sposób włączający i transparentny jest nie tylko możliwe – ale konieczne.

Dobrze by było, gdyby przygotowując strategię długoterminową, rządzący wzięli pod uwagę istniejące analizy pokazujące, że neutralność klimatyczna Polski jest możliwa oraz preferencje i oczekiwania społeczne dotyczące dekarbonizacji.

***

Niniejszy tekst jest w dużej mierze osobistą refleksją autora na temat wykorzystania modelowania energetycznego w Polsce. Część wykorzystanych informacji pochodzi z badań omawiających, w jaki sposób modele energetyczne wpływają na polityki energetyczne w różnych krajach, przeprowadzanych w ramach projektu Sustainable Energy Transitions Laboratory (SENTINEL). Cały artykuł [1] można znaleźć tutaj.

Przypis:

[1] Diana Süsser, Andrzej Ceglarz, Hannes Gaschnig, Vassilis Stavrakas, Alexandros Flamos, George Giannakidis, Johan Lilliestam, „Model-based policymaking or policy-based modelling? How energy models and energy policy interact”, „Energy Research & Social Science”, 75, 2021.