3 lutego podpisano porozumienie pomiędzy Polską a Czechami w sprawie kopalni w Turowie. Czesi wycofali skargę z Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Niespełna miesiąc wcześniej nowy ambasador Polski w Pradze został odwołany, ponieważ w wywiadzie dla Deutsche Welle odniósł się do indolencji dyrekcji PGE i polskiego rządu w sprawie Turowa. Te wydarzenia pokazują, jak blisko mogą być powiązane ze sobą kwestie polityki energetycznej i polityki zagranicznej, oraz skłaniają do pytania: jak to w Polsce wygląda?
Czym jest dyplomacja energetyczna
W tradycyjnym rozumieniu głównym celem polityki zagranicznej w kontekście energii było promowanie bezpieczeństwa energetycznego poprzez zabezpieczenie dostępu do zasobów paliw kopalnych i zapobieganie nadmiernemu wzrostowi ich cen. W związku z tym, działania poszczególnych państw na arenie międzynarodowej koncentrowały się albo na utrzymywaniu strategicznych relacji z krajami posiadającymi zasoby kopalne, albo na zabezpieczeniu szlaków tranzytowych dla ropy i gazu. Z kolei kraje zasobne w paliwa kopalne często wykorzystywały je jako instrument nacisku politycznego. Podejście to z jednej strony zilustrowane jest wieloletnią obecnością i aktywnością Stanów Zjednoczonych na Bliskim Wschodzie, z drugiej strony „przykręcaniem kurka z gazem” przez Rosję.
Przez dekady dominowało w Polsce utożsamianie bezpieczeństwa energetycznego z rodzimymi zasobami węgla, gwarantującymi stałe i relatywnie tanie źródło energii. Zagrożenie bezpieczeństwa energetycznego związane było głównie z dostawami gazu ziemnego (vide Rosja). Natomiast węgiel dawał poczucie niezależności energetycznej i cementował przekonanie, że Polska i jej system energetyczny mogą funkcjonować niczym „samotna wyspa”. Takie myślenie wyraźnie widoczne jest obecnie w funkcjonowaniu i w większości debat Parlamentarnego Zespołu do spraw Suwerenności Energetycznej pod przewodnictwem posła Solidarnej Polski Janusza Kowalskiego. Co ciekawe, zespół ten nie dyskutuje o suwerenności na przykład w kontekście zależności od zagranicznej technologii potrzebnej do wybudowania planowanych elektrowni jądrowych, a następnie importu uranu czy sprzedaży akcji Lotosu zagranicznym firmom.
Wobec takiego podejścia przez długi czas nie było zbytniej potrzeby refleksji i strategicznego organizowania zagranicznej polityki energetycznej. Działalność Polski mogła się ograniczać do członkostwa w międzynarodowych forach, takich jak Międzynarodowa Agencja Energii Atomowej czy Międzynarodowa Agencja Energetyczna, oraz do zaangażowania w ramach Unii Europejskiej. O ile w UE Polska znana jest z prób blokowania ambitnych projektów polityk klimatycznych i obrony węglowego status quo, to należy przyznać, że ofensywa dyplomatyczna przeprowadzona przez rząd Donalda Tuska w 2014 roku, która proponowała utworzenie Unii Energetycznej, okazała się częściowym sukcesem.
Jednakże czasy się zmieniły, rzeczywistość związana z transformacją energetyczną również. W poprzedniej dekadzie szereg procesów związanych między innymi z przyśpieszającym kryzysem klimatycznym i postępem w rozwoju technologii odnawialnych źródeł energii (OZE) przyczyniły się do refleksji nad pojęciem bezpieczeństwa energetycznego. Rozszerzenie go o aspekty dotyczące stabilności sieci elektroenergetycznych, digitalizacji, ekstremalnych zjawisk pogodowych czy dostępności metali ziem rzadkich, automatycznie przełożyło się na rozumienie i interpretacje zagranicznej polityki energetycznej.
To szersze i bardziej kompleksowe spojrzenie na politykę energetyczną zostało odzwierciedlone w kształcie wspomnianej Europejskiej Unii Energetycznej, zaprezentowanej w 2015 roku przez Komisję Europejską. Finalnie koncept unii energetycznej został oparty na pięciu filarach. Bezpieczeństwo energetyczne zostało postawione na równi z dekarbonizacją, efektywnością energetyczną, wewnętrznym rynkiem energii oraz z badaniami, innowacyjnością i konkurencyjnością. Dlaczego to istotne w kontekście zagranicznej polityki energetycznej – o tym poniżej.
Polska zagraniczna polityka energetyczna – na papierze…
Polityka Energetyczna Polski do 2040 roku (PEP2040) niewiele wspomina o międzynarodowym aspekcie polityki energetycznej. Zaznacza jedynie, że Ministerstwo Spraw Zagranicznych powinno zapewnić wsparcie w realizacji konkretnych zadań, jeśli dotyczą one stosunków Polski z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi. I rzeczywiście, w MSZ nie ma jednostki, która bezpośrednio byłaby odpowiedzialna za politykę energetyczną i klimatyczną. Są natomiast departamenty polityki europejskiej czy współpracy ekonomicznej, odpowiedzialnie za koordynację działań związanych z tymi sprawami.
Z kolei w Ministerstwie Klimatu i Środowiska funkcjonuje Departament Spraw Międzynarodowych, zajmujący się współpracą dwu- i wielostronną (oraz kwestiami unijnymi), jednak brakuje konkretnych wiadomości na temat efektów pracy tej jednostki organizacyjnej.
Więcej informacji dostarcza inny dokument strategiczny – Krajowy plan na rzecz energii i klimatu (KPEiK) na lata 2021–2030, złożony do Komisji Europejskiej. Zgodnie z wymogami Komisji, KPEiK zbudowany jest wokół wspomnianych pięciu filarów, a w ich ramach Polska musiała uwzględnić współpracę z innymi krajami członkowskimi – zarówno jeśli chodzi o konsultowanie dokumentu w trakcie jego przygotowywania, jak w kontekście planowania konkretnych działań na całą dekadę lat dwudziestych.
Z dokumentu wynika, że polski rząd stawia przede wszystkim na współpracę w ramach Grupy Wyszehradzkiej, a tematycznie zainteresowany jest głównie kwestiami związanymi z rozwojem energetyki jądrowej. Duża odpowiedzialność spoczywa na operatorach systemów przesyłowych energii elektrycznej i gazu, PSE i GAZ-SYSTEM. Dotyczy ona głównie współpracy technicznej z ich odpowiednikami z innych krajów oraz rozbudowy infrastruktury transgranicznej z możliwym wykorzystaniem środków unijnych.
W procesie dekarbonizacji rząd odwołuje się do globalnych negocjacji w ramach Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu, współpracę z sąsiadami dotyczącą rozwoju OZE redukuje do absolutnego minimum. Jeśli chodzi o badania i rozwój, to Warszawie wystarczy uczestnictwo w dwóch grupach roboczych („Efektywność energetyczna w przemyśle” i „Energia nuklearna”) w ramach europejskiej Grupy Sterującej SET-Plan.
…a w praktyce
Rzeczywiście należy przyznać, że rząd PiS konsekwentnie priorytetyzuje współpracę w formacie wyszehradzkim. Program ostatniej polskiej prezydencji z 2020 roku proponuje szereg pomysłów oraz inicjatyw wspólnego działania w zakresie energii i klimatu dla rządów Czech, Polski, Słowacji i Węgier. Niemniej, w dużej mierze ta współpraca opiera się przygotowywaniu wspólnego stanowiska na negocjacje w Unii Europejskiej. Jeśli chodzi o konkretne projekty, jak na przykład wspólna platforma innowacji związanych z czystymi technologiami, brak informacji, czy w ogóle zostały wdrożone w życie. Z kolei wykaz spotkań oraz wspólnych komunikatów Grupy Wyszehradzkiej nie wskazuje, żeby większość polskich propozycji została zrealizowana.
W zakresie globalnych negocjacji klimatycznych działania rządu PiS-u znamiennie obrazuje ostatni szczyt w Glasgow, podczas którego najpierw przedstawiciele Polski podpisali deklarację zobowiązującą się do odejścia od węgla do 2030 roku, a tego samego dnia minister Moskwa napisała na Twitterze, że Polska strategia odejścia od węgla zakłada rok 2049. Odwołała się ona zarówno do kwestii bezpieczeństwa energetycznego, jak i zapewnienia miejsc pracy – „klasyk” jeśli chodzi o propagowanie argumentów tłumaczących spowalnianie działań w kontekście ochrony klimatu (negacjonizm klimatyczny jest już jednak passé). Z tej okazji Polska, nie po raz pierwszy zresztą, otrzymała tytuł „Skamieliny Dnia”.
Należy docenić rolę PSE, którego kierownictwo jest świadome wagi silnych połączeń transgranicznych i regionalnej koordynacji ich pracy dla zagwarantowania bezpieczeństwa krajowego systemu elektroenergetycznego, dzięki czemu udało się uniknąć blackoutu w czerwcu 2020 roku. Co więcej, odpowiednie wykorzystywanie połączeń transgranicznych może przynieść szereg innych korzyści. Należy jednak pamiętać, że rolą operatora sieci nie jest prowadzenie zagranicznej polityki energetycznej.
Z czego to wynika?
Ograniczona skuteczność realizacji planów i założeń programowych (jak na przykład w kontekście prezydencji wyszehradzkiej), a także wpadki dyplomatyczne, mogą wynikać ze słabości instytucjonalnej polskich ministerstw. O ile istnieją konkretne jednostki organizacyjne odpowiedzialne za zagraniczny wymiar polityki energetycznej, to przykłady z przeszłości pokazują, że mogą one doświadczać niedoborów kadrowych, albo mogą być w nich zatrudnione osoby prezentujące negacjonizm klimatyczny. Ponadto karuzele personalne i przypadki nepotyzmu nie sprzyjają rozwinięciu „pamięci instytucjonalnej” i organizacyjnej kontynuacji. Wewnątrzpartyjne przepychanki pomiędzy frakcjami PiS-u, dopełniają tego obrazu.
Większy problem leży jednak w zawężonym horyzoncie wizji rządzących o zagranicznej polityce energetycznej. W oczy rzuca się prawie zupełny brak pomysłu strategicznej współpracy z Niemcami. Wynika to najpewniej z dominującej antyniemieckiej narracji wewnątrz bloku zjednoczonej prawicy. Brak strategicznego podejścia do współpracy z zachodnim sąsiadem to ograniczanie sobie pola manewru zarówno na płaszczyźnie politycznej (ze względu na pozycję i rolę Niemiec w UE), jak i rozwoju technologicznego (ze względu na poziom badań i innowacyjnych rozwiązań).
Dawanie priorytetu współpracy regionalnej (w tym wypadku Grupie Wyszehradzkiej) w kontekście zagranicznej polityki energetycznej może mieć sens, jeśli byłoby podparte solidną wizją i konstruktywnymi działaniami, a nie ograniczałoby się do wypracowania stanowiska i budowania koalicji na najbliższe unijne spotkania. Co więcej, inwestowanie tak wielu zasobów w jednym kierunku może być ryzykowne w perspektywie długoterminowej, ze względu na prawdopodobne reorientacje w polityce zagranicznej wyszehradzkich partnerów po wyborach parlamentarnych. Ponadto, zdarzenia takie jak kwestia kopalni w Turowie czy finansowanie rozbudowy elektrowni jądrowej na Węgrzech przez Rosjan, mogą pogłębiać ewentualne pęknięcia we współpracy energetycznej.
Potrzeba pragmatycznej wizji
Polepszenie obecnej sytuacji wymagałoby wyraźnej, spójnej i szerszej wizji, która jednocześnie nie byłaby oderwana od unijnych celów i trendów klimatyczno-energetycznych. Obecnie funkcjonujące formaty współpracy regionalnej mogłyby stanowić dobry fundament. Przykładem, z którego można czerpać pozytywne wzorce i pomysły jest współpraca pomiędzy Danią, Finlandią, Islandią, Norwegią i Szwecją, których premierzy razem ustalili cel neutralności klimatycznej, a następnie skierowali odpowiednie środki, aby tę wizję urzeczywistnić.
Na przykład, Nordycka Rada do spraw Badań nad Energią, angażując ekspertów ze wszystkich pięciu krajów, nie tylko tworzy programy tematyczne stymulujące współpracę regionalną, ale przede wszystkim pracuje na scenariuszach osiągniecia neutralności klimatycznej. Progres tego planu jest regularnie monitorowany i oceniany według wspólnie ustalonych wskaźników.
Realizowanie obranej wizji wymagałoby wzmocnienia instytucjonalnego, ale nie po to, żeby tworzyć kolejne stanowiska, tylko po to, aby strategicznie koordynować działalność poszczególnych organizacji i urzędów. Dotyczy to nie tylko współpracy regionalnej, ale także dwustronnej. Tutaj inspiracją mogłaby być kooperacja niemiecko-francuska, która bazuje na stałej grupie wysokiego szczebla pomiędzy odpowiednimi ministerstwami, partnerstwie pomiędzy niemieckimi i francuskimi agencjami energetycznymi czy francusko-niemieckim biurze do spraw transformacji energetycznej i wsparta jest wieloma inicjatywami lokalnymi i transgranicznymi.
Strategiczna wizja polskiej zagranicznej polityki energetycznej musi być pragmatyczna i otwarta, dlatego nie powinna unikać zacieśnienia współpracy z Niemcami. Dla nowego niemieckiego rządu istotna jest realizacja projektów w ramach Trójkąta Weimarskiego, co stwarza możliwość zaproponowania konkretnych pomysłów współpracy w rozszerzonym formacie. Równoczesne rozbudowanie współpracy na wielu płaszczyznach, nie tylko mogłoby przyczynić się do rozwoju gospodarczego i wzrostu bezpieczeństwa, ale także zbudować grunt na konstruktywną dyskusję wokół kwestii kontrowersyjnych, jak na przykład Nord Stream. Nie należy również zapominać o współpracy z Litwą i z Ukrainą, która w przyszłym roku ma zostać włączona w obszar europejskiego systemu elektroenergetycznego.
W kontekście współpracy wielostronnej, również poza Europą, należy być konsekwentnym i wiarygodnym w swoich propozycjach. O ile polskim decydentom udało się wykorzystać momentum i podczas szczytu klimatycznego w Katowicach umieścić wysoko w międzynarodowej agendzie politycznej kwestie sprawiedliwej transformacji, nie poszły za tym wystarczająco zdecydowane i konkretne działania. Polski rząd ograniczył się do zagwarantowania odpowiedniej puli środków unijnych, a aby móc finansować transformację nierentownych podmiotów z rodzimej branży górniczo-energetycznej. To niewykorzystana szansa, ponieważ wielowymiarowe znaczenie sprawiedliwej transformacji ma potencjał, aby być istotnym elementem polityki zagranicznej w kontekście globalnym.
* Zdjęcie użyte jako ikona wpisu: pxhere.com
