Przywracanie praworządności w Polsce. Raport specjalny Fundacji Wolne Sądy

Koalicja 15 października przejmuje władzę w szczególnych okolicznościach, które znacząco odbiegają od następującego cyklicznie przekazania rządów w prawidłowo funkcjonujących państwach demokratycznych.

Proces destrukcji praworządności, który rozpoczął się w 2015 roku przejęciem Trybunału Konstytucyjnego, a potem niekonstytucyjnymi zmianami w Krajowej Radzie Sądownictwa i drastycznym obniżeniem gwarancji niezawisłości sędziowskiej, w połączeniu z politycznym podporządkowaniem prokuratury, doprowadził do zainfekowania bezprawnością wszystkich instytucji funkcjonujących w obrębie wymiaru sprawiedliwości. Eksperci mówią o powstaniu „państwa-monstrum” (prof. Marek Safjan) [1] czy o „prawnej czarnej dziurze”, w jaką przeobraziło się państwo polskie (prof. Laurent Pech) [2].

W składzie TK znajdują się sędziowie-dublerzy. Skład neo-KRS z udziałem sędziowskiej części wybranej przez Sejm rażąco narusza Konstytucję. Sąd Najwyższy jest zdominowany przez neosędziów, a osoba pełniąca funkcję Pierwszej Prezes SN, Małgorzata Manowska, blokuje prowadzenie postępowań w sprawach, w których mogłoby zapaść orzeczenie stwierdzające nielegalność ich powołania. Ponadto: rzecznikami dyscyplinarnymi sędziów sądów powszechnych pozostają osoby, które zasłynęły z represjonowania sędziów występujących w obronie konstytucji i praworządności; setki sędziów niedających rękojmi niezależności od ingerencji politycznych przebywają na delegacji udzielonej przez poprzedniego ministra sprawiedliwości, Zbigniewa Ziobrę; stanowiska prezesów i wiceprezesów sądów w ogromnej większości zajmują sędziowie oraz neosędziowie. 

Pojawiły się głosy ekspertów, że z powodu skali dokonanych przeobrażeń ustrojowych znajdujemy się w okresie sprawiedliwości tranzycyjnej [transitional justice]. Koncepcja ta została wypracowana w kontekście transformacji ustrojowych w państwach, które odrzucały autorytaryzm i totalitaryzm i wkraczały na ścieżkę budowy ustroju demokracji liberalnej. Tranzycja powinna obejmować zarówno rozliczenie przeszłości, jak i wypracowanie mechanizmów zabezpieczających przed systemową recydywą. Prof. Jerzy Zajadło w eseju pod tytułem „Sprawiedliwość tranzycyjna po PiS-ie?” sugeruje, że sięgnięcie po instrumentarium sprawiedliwości tranzycyjnej byłoby w zaistniałej sytuacji w pełni uzasadnione [3].

Stwierdzenie, że znajdujemy się w szczególnym okresie przejściowym, determinuje dostępny wybór środków, po które można i należy sięgać, by przywrócić praworządność. 

Betonowanie władzy PiS-u

Rządząca koalicja ma znacząco ograniczone pole manewru w zakresie możliwych do podjęcia środków legislacyjnych i wykonawczych. Źródła tych ograniczeń są następujące.

Prezydenckie weto – do jego odrzucenia potrzeba 276 głosów w Sejmie, a taką większością rządząca koalicja nie dysponuje.

Trybunał Konstytucyjny – przez kolejne cztery lata będzie zasiadać w nim większość z nadania PiS-u. Aktualny sposób funkcjonowania TK nakazuje spodziewać się zupełnej arbitralności w ocenie konstytucyjności ustaw uchwalanych przez koalicję rządzącą. W rażący sposób nadużywana jest praktyka seryjnego wydawania zabezpieczeń. TK od 13 grudnia 2023 roku wydał już cztery postanowienia o zabezpieczeniu. Zakazał ministrowi kultury dokonywania zmian w zarządach Telewizji Polskiej i Polskiego Radia, a także stawiania ich w stan likwidacji. Następnie sięgnął po ten środek, by zablokować decyzje ministra sprawiedliwości: w sprawie wystąpienia z wnioskiem o powołanie Jacka Bilewicza jako p.o. Prokuratora Krajowego, odwołania Piotra Schaba z funkcji prezesa SA w Warszawie i odwołania z delegacji Przemysława Wypycha, szefa biura neo-KRS. 

Neo-Krajowa Rada Sądownictwa – bez nowelizacji ustawy (która już została przygotowana przez ministra sprawiedliwości) przywrócenie niezależnej, funkcjonującej zgodnie z Konstytucją KRS, nie będzie możliwe. A nowelizacja będzie z dużym prawdopodobieństwem zahamowana przez Andrzeja Dudę.

Sąd Najwyższy – do SN stale wprowadzani są kolejni neosędziowie (istotne jest to, że to prezydent, a nie minister sprawiedliwości, ogłasza konkursy na stanowiska sędziowskie w SN). Przed zaprzysiężeniem nowego rządu prezydent przyjął rozporządzenie zmieniające regulamin SN, które umożliwia neosędziom przyjmowanie wiążących uchwał potwierdzających legalność ich powołania. 

Prokurator Krajowy – wobec ryzyka utraty władzy, rząd PiS-u przeniósł kompetencje Prokuratora Generalnego na Prokuratora Krajowego. Na skutek wprowadzonych zmian odwołanie Prokuratora Krajowego możliwe jest tylko za zgodą Prezydenta RP.

Podobne rozwiązania betonujące system państwa PiS-u dotykają obsady personalnej najróżniejszych stanowisk mających znaczenie dla wymiaru sprawiedliwości: od stanowiska dyrektora Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości zajmowanego przez prof. Marcina Wielca, któremu zapewniono nieusuwalność, po Piotra Schaba, Michała Lasotę i Przemysława Radzika jako rzeczników dyscyplinarnych sądów powszechnych, w przypadku których ustawa Prawo o ustroju sądów powszechnych nie podaje przesłanek odwołania. 

Środki dostępne w okresie przejściowym. Władza wykonawcza

Biorąc pod uwagę szczególne okoliczności, w jakich przychodzi działać nowej większości parlamentarnej, należy rozważyć instrumentarium środków dostępnych tu i teraz. Niejednokrotnie będą to środki drugiego wyboru, jednak wciąż w granicach prawa.

Kluczowymi instrumentami władzy wykonawczej dysponuje Minister Sprawiedliwości i Prokurator Generalny, prof. Adam Bodnar. W ramach kompetencji Ministra Sprawiedliwości mieszczą się następujące działania.

Zmiana regulaminu sądów powszechnych. Wydany 6 lutego 2024 roku akt w tej sprawie stanowi, że w sprawach o wyłączenie sędziego powołanego przez neo-KRS nie będą mogli uczestniczyć sędziowie powołani w tym właśnie trybie. System Losowego Przydziału Spraw będzie od tej pory pomijał takich sędziów.

Powołanie rzeczników dyscyplinarnych ad hoc. To przykład wymuszonego przez okoliczności wykorzystywania instrumentów utworzonych przez poprzednią władzę. Kompetencja taka przewidziana została na gruncie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych z 27 lipca 2001 roku, jak również ustawy Prawo o prokuratorze z 28 stycznia 2016 r. Minister Sprawiedliwości może powołać Rzecznika Dyscyplinarnego do prowadzenia określonej sprawy dotyczącej sędziego albo prokuratora. Co istotne, z chwilą powołania rzecznika ad hoc, następuje wyłączenie innego rzecznika od podejmowania czynności w sprawie.

29 stycznia 2024 roku minister sprawiedliwości wyznaczył sędziego Grzegorza Kasickiego oraz sędziego Włodzimierza Brazewicza oraz prokuratora Andrzeja Janeckiego jako rzeczników dyscyplinarnych ad hoc. Wymienieni sędziowie zajmą się między innymi sprawami zarzutów dotyczących przewinień dyscyplinarnych stawianych sędzi SO w Krakowie Edycie Barańskiej (sędzia Kasicki) oraz sędziom SO w Krakowie, Wojciechowi Maczudze i Rafałowi Lisakowi (sędzia Brazewicz). Rzekome przewinienia sędzi Barańskiej polegały na stosowaniu prawa europejskiego, natomiast te, których mieli się dopuścić sędziowie Maczuga i Lisak, wiążą się z kwestionowaniem statusu neosędziów oraz sędziów delegowanych. Wśród przejętych postępowań dyscyplinarnych znalazła się również sprawa dotycząca postępowania sędziów z sekcji wykonawczej SR dla Warszawy-Śródmieścia, którzy wykonali wyrok więzienia dla Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika, byłych posłów PiS-u. Sprawy przejęte przez rzeczników dyscyplinarnych ad hoc zostały zainicjowane przez wyznaczonych przez poprzedniego ministra sprawiedliwości rzeczników dyscyplinarnych, Rzecznika Dyscyplinarnego Sędziów Sądów Powszechnych Piotr Schaba, jego zastępców Przemysława Radzika i Michała Lasotę, a także pełniącego funkcję Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego przy SO w Warszawie Jakub Iwańca. Swoim dotychczasowym postępowaniem (między innymi podpisaniem się pod listami poparcia kandydatów do neo-KRS, udziałem jednego z nich w grupie hejterskiej „Kasta”, czy represjonowaniem sędziów zabierających publicznie głos w obronie Konstytucji i praworządności) w oczywisty sposób nie dawali oni rękojmi poprowadzenia tych spraw w sposób niezależny i bezstronny. 

Prokurator Andrzej Janecki jako rzecznik dyscyplinarny ad hoc rozpozna natomiast sprawę w zakresie podejrzenia popełnienia przewinień dyscyplinarnych przez prokuratora Michała Ostrowskiego w okresie od 13 stycznia 2024 do 29 stycznia 2024. Prokurator Ostrowski publicznie kwestionował kompetencje Prokuratora Generalnego do skierowania do premiera wniosku o powierzenie funkcji p.o. Prokuratora Krajowego Jackowi Bilewiczowi.

Zmiany personalne – to kolejny obszar działań podejmowanych przez ministra sprawiedliwości. Procedury wymiany poszczególnych prezesów sądów są w toku, przy czym proces wyłaniania nowych prezesów prowadzony jest z udziałem samorządu sędziowskiego, który był pomijany od 2017 roku. Zmiany personalne obejmują również inne instytucje podlegające ministrowi sprawiedliwości — tak na przykład 2 lutego 2024 roku sędzia Kamil Zaradkiewicz został odwołany z funkcji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, a w jego miejsce został powołany na p.o. dyrektora sędzia Ryszard Sadlik. 

Odwołanie sędziów z delegacji. Decyzją z 12 stycznia 2024 roku minister sprawiedliwości odwołał z delegacji do Ministerstwa Sprawiedliwości dziesięciu sędziów, do biura KRS — trzech, do Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości — jednego oraz do Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury – dwóch. Podniósł, że wiele stanowisk zajmowanych obecnie przez sędziów może zostać obsadzonych przez urzędników.

W ramach kompetencji Prokuratora Generalnego mieszczą się natomiast następujące działania. 

Stwierdzenie nieskuteczności przywrócenia przez poprzedniego prokuratora generalnego do służby czynnej Dariusza Barskiego zajmującego stanowisko Prokuratora Krajowego. W efekcie 12 stycznia 2024 roku, na wniosek ministra sprawiedliwości Prezes Rady Ministrów Donald Tusk powierzył obowiązki Prokuratora Krajowego prokuratorowi Prokuratury Krajowej Jackowi Bilewiczowi. Opróżnienie stanowiska Barskiego było więc możliwe bez konieczności uruchamiania procedury odwoławczej, która z wysokim prawdopodobieństwem zostałaby zablokowana przez Prezydenta RP.

Odwołanie prokuratorów z delegacji/z funkcji. Na mocy decyzji z 4 stycznia 2024 roku Prokurator Generalny zakończył delegacje do Prokuratury Krajowej prokuratorów prokuratur rejonowych oraz okręgowych (94 osób) oraz prokuratorów prokuratur rejonowych z prokuratur regionalnych (50 osób). Decyzję uzasadniono w szczególności trudną sytuacją kadrową jednostek organizacyjnych prokuratur rejonowych i prokuratur okręgowych oraz troską o zapewnienie szybszego i bardziej efektywnego prowadzenia postępowań.

Natomiast 26 stycznia 2024 roku Prokurator Generalny odwołał z delegacji i funkcji dziesięciu prokuratorów okręgowych i regionalnych, co w komunikacie prasowym określono jako element „programu zmian w Prokuraturze, [mającego] na celu przywrócenie tej służby obywatelom”.

Dodatkowo należy podkreślić, że minister sprawiedliwości aktywnie uczestniczy również w przygotowaniu rozwiązań legislacyjnych mających na celu przywracanie praworządności. Świadczy o tym przedstawienie 12 stycznia projektu ustawy o zmianie ustawy o KRS oraz 19 stycznia 2024 roku projektu nowelizacji ustawy – Prawo o prokuraturze, który rozdziela funkcje Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego.

źródło: Canva 

Władza ustawodawcza 

Sejm dysponuje dwoma podstawowymi narzędziami: uchwałami i ustawami. 

Uchwały. Do tej pory Sejm X kadencji przyjął dwie uchwały odnoszące się do przywracania fundamentów państwa prawa.

Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 19 grudnia 2023 roku w sprawie przywrócenia ładu prawnego oraz bezstronności i rzetelności mediów publicznych oraz Polskiej Agencji Prasowej. Nie dotyczy ona bezpośrednio wymiaru sprawiedliwości, dostarcza jednak istotnych wskazówek co do tego, jak obecna większość parlamentarna postrzega stojące przed nią zadania w zakresie przywracania praworządności. Interesującym aspektem uchwały jest posłużenie się terminem „okres przejściowy”. Otóż, w wezwaniu Skarbu Państwa reprezentowanego przez organ właścicielskich spółek publicznej radiofonii i telewizji oraz Polskiej Agencji Prasowej S.A. wspomina się o działaniach naprawczych, które mają zapewnić należyte funkcjonowanie tych spółek w okresie przejściowym („tj. do czasu uchwalenia i wdrożenia stosownych rozwiązań legislacyjnych”).

Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 20 grudnia 2023 roku w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego w kontekście pozycji ustrojowej oraz funkcji Krajowej Rady Sądownictwa w Demokratycznym Państwie Prawnym – z punktu widzenia zmian w wymiarze sprawiedliwości, to ona odgrywa bardziej istotną rolę. Skutek uchwały pozostaje deklaratywny. Stwierdza ona, że uchwały Sejmu RP w sprawie wyboru członków KRS z dnia 12 marca 2018, 27 maja 2021 oraz 19 maja 2022 zostały podjęte z rażącym naruszeniem Konstytucji, Traktatu o Unii Europejskiej oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Pojawia się w niej sformułowanie, że nieprawidłowości przy powołaniu KRS doprowadziły do utraty przez nią zdolności do realizacji jej konstytucyjnych funkcji i działań. Następnie Sejm wzywa nielegalnie wybranych członków KRS do zaprzestania działalności w tym organie, a organy władzy publicznej, w szczególności Prezydenta RP, do niezwłocznego podjęcia działań mających na celu przywrócenie KRS właściwej pozycji ustrojowej oraz funkcji.

Istotnym aspektem uchwały jest oparcie przedstawionego w niej stanowiska wprost na orzecznictwie między innymi trybunałów europejskich — Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Biorąc pod uwagę praktykę kwestionowania i nieprzestrzegania orzeczeń sądów unijnych w czasie rządów PiS-u, powołanie się na to orzecznictwo należy ocenić jako doniosłe w wymiarze symbolicznym.

Ustawy. Aktualnie droga ustawowa pozostaje de facto niedostępna ze względu na wysokie prawdopodobieństwo zawetowania ustaw przez Prezydenta RP. Należy jednak dobitnie podkreślić, że w okresie destrukcji praworządności przez rząd PiS-u środowisko prawnicze aktywnie opracowywało propozycje rozwiązań naprawczych i konkretne projekty ustaw znajdują się na stole, co dobitnie pokazał III Kongres Prawników Polskich, który odbył się w czerwcu 2023 r. w Gdańsku [4].

Wśród projektów ustaw opracowanych przez środowiska prawnicze należy wymienić: projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz projekt przepisów przejściowych przygotowany przez Zespół Ekspertów Prawnych Fundacji im. Stefana Batorego [5]; projekt ustawy Prawo o ustroju Prokuratury Rzeczypospolitej Polskiej autorstwa Stowarzyszenia Prokuratorów Lex Super Omnia [6]; projekt ustawy o przywracaniu praworządności przygotowany przez Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia” w ramach Porozumienia dla Praworządności [7]; projekty ustaw przygotowane przez Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia”: o Krajowej Radzie Sądownictwa, o ustroju sądów powszechnych, projekt ustawy o Sądzie Najwyższym przygotowany przez legalnych sędziów SN [8]. 

Najważniejsze rozwiązania zaproponowane w tych projektach zostały omówione w Raporcie Wolnych Sądów „Przełom, ale w którą stronę? Praworządność a wybory parlamentarne 2023” [9] opublikowanym w październiku 2023 roku.

Ministerstwo Sprawiedliwości rozpoczęło prace legislacyjne nad projektami ustaw mającymi na celu naprawę praworządności. Można zauważyć, że w znacznej mierze czerpią one z propozycji opracowanych przez stowarzyszenia prawnicze.

Minister sprawiedliwości zaprezentował projekt ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa [10]. Przewidywane zmiany dotyczą przede wszystkim sposobu wyboru nowych sędziów-członków KRS, który jest bardzo zbliżony do rozwiązań zaproponowanych w tym zakresie przez „Iustitię”.

Trwają również prace legislacyjne dotyczące przywrócenia praworządności w prokuraturze. Minister sprawiedliwości przedstawił założenia projektu nowelizacji ustawy – Prawo o prokuraturze [11]. Założenia te są w znacznej mierze zbieżne z projektem Lex Super Omnia. Jednym z ważnych rozwiązań jest rozdzielenie funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego.

Ze względu na realną groźbę prezydenckiego weta, jak również fakt, że prawidłowa procedura legislacyjna, odpowiadająca standardom demokratycznego państwa prawa, nie może być przeprowadzona z dnia na dzień, rozwiązania te mają szansę ziścić się dopiero w dłuższej perspektywie czasowej. Jednak czekanie na sfinalizowanie procesów legislacyjnych może potrwać nawet kilka lat, co oznacza akceptację permanentnego stanu niekonstytucyjności. To przemawia więc za koniecznością posługiwania się w okresie przejściowym innymi narzędziami omawianymi w tym raporcie, które mają na celu przywrócenie praworządności.

Władza sądownicza

Prawo międzynarodowe dostarcza cennego narzędzia, którym sędziowie w swojej działalności orzeczniczej mogą i powinni się posługiwać. Zgodnie z Konstytucją Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Ratyfikowane umowy międzynarodowe wymienione są w katalogu źródeł prawa, a w ich hierarchii mają pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli nie da się ich ze sobą pogodzić. Co więcej, w przypadku prawa unijnego, fundamentalną rolę odgrywa zasada pierwszeństwa nakazująca sędziom sądów krajowych w państwach członkowskich pomijanie w działalności orzeczniczej przepisów prawa krajowego sprzecznych z prawem unijnym.

Polska zaakceptowała zobowiązania na gruncie traktatów unijnych oraz EKPCz i uznaje, że organami uprawnionymi do interpretacji tych umów są odpowiednio TSUE oraz ETPCz. Niejednokrotnie organy te miały okazję wypowiedzieć się co do szczegółowych zmian przeprowadzonych przez poprzednią władzę — należy więc podkreślić, że upolityczniony tryb wyboru sędziów-członków KRS został wprost określony jako sprzeczny z europejskimi standardami, podobnie oceniono funkcjonowanie TK, jak również zmiany dotyczące systemu dyscyplinarnego sędziów. 

Władza sądownicza powinna w działalności orzeczniczej interpretować i stosować prawo w zgodzie z wykładnią sformułowaną w wiążących orzeczeniach TSUE oraz ETPCz, jak również SN i NSA.

Przypisy:

[1] W rozmowie z Ewą Siedlecką, „Polityka”, nr 7 (3451), 7–13 lutego 2024, s. 24.
[2] Laurent Pech, „7 Years Later: Poland as a Legal Black Hole”, Verfassungsblog, 17 stycznia 2023.
[3] Jerzy Zajadło, „Sprawiedliwość tranzycyjna po PiS-ie?”, Konstytucyjny.pl, 26 lutego 2018.
[4] Zob. Michał Wawrykiewicz, „Jako prawnicy wiemy, jak naprawić zniszczoną niemal do cna praworządność. Mamy precyzyjny plan”, „Gazeta Wyborcza”, 26 czerwca 2023.
[5] Zobacz tutaj.
[6] Zobacz tutaj.
[7] Zobacz tutaj.
[8] Zobacz tutaj.
[9] Fundacja Wolne Sądy, „Przełom, ale w którą stronę? Praworządność a wybory parlamentarne 2023”, październik 2023.
[10] Zobacz tutaj.
[11] Zobacz tutaj.

Powyższy raport jest skrótem obszernej całości, którą wkrótce opublikujemy na stronie www.prawarzadzmy.pl

Tekst jest publikowany w ramach projektu „Kultury Liberalnej” „PraworządźMy”, w którym analizujemy kryzys praworządności w Polsce i innych państwach Europy Środkowo-Wschodniej. Projekt powstaje dzięki finansowemu wsparciu National Endowment for Democracy.

Skoro tu jesteś...

...mamy do Ciebie małą prośbę. Żyjemy w dobie poważnych zagrożeń dla pluralizmu polskich mediów. W Kulturze Liberalnej jesteśmy przekonani, że każdy zasługuje na bezpłatny dostęp do najwyższej jakości dziennikarstwa

Każdy i każda z nas ma prawo do dobrych mediów. Warto na nie wydać nawet drobną kwotę. Nawet jeśli przeznaczysz na naszą działalność 10 złotych miesięcznie, to jeśli podobnie zrobią inni, wspólnie zapewnimy działanie portalowi, który broni wolności, praworządności i różnorodności.

Prosimy Cię, abyś tworzył lub tworzyła Kulturę Liberalną z nami. Dołącz do grona naszych Darczyńców!

• tutaj możesz dołączyć do grona naszych comiesięcznych Darczyńców
• tutaj możesz wesprzeć nas na Patronite.pl

Wesprzyj Kulturę Liberalną