Prawo ochrony środowiska jest jednym z najszybciej rozwijających się w ostatnich latach obszarów prawa. Jest to niewątpliwie związane ze wzrostem świadomości ekologicznej, z lepszym zrozumieniem skutków, jakie działalność człowieka powoduje w środowisku naturalnym. A także z koniecznością podejmowania ochronnych działań prewencyjnych. Na poziomie unijnym fundamentalne znaczenie ma w tym zakresie tak zwany Europejski Zielony Ład, którego naczelnym celem jest uczynienie z Europy pierwszego kontynentu neutralnego dla klimatu.

W ramach Zielonego Ładu podjęto inicjatywy legislacyjne, które mają znacząco ograniczyć emisje gazów cieplarnianych, ilość powstających odpadów czy przeciwdziałać wylesianiu. Część przepisów przyjmowanych jest w formie rozporządzeń unijnych, które stosowane są bezpośrednio we wszystkich państwach Unii Europejskiej. Inne regulacje przyjmuje się natomiast w formie dyrektyw, które dla swojej skuteczności wymagają wdrożenia przez poszczególne państwa członkowskie.

Sporo spośród przyjmowanych przepisów budzi poważne wątpliwości. Obywatele państw członkowskich borykają się z nowymi obowiązkami czy dodatkowymi kosztami, które często są dla nich niezrozumiałe. Przedsiębiorcy obawiają się utraty konkurencyjności oraz rosnących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, związanych chociażby ze zmiennym otoczeniem legislacyjnym.

Powstaje w ten sposób opór wobec rozwiązań, których cele są szczytne i zupełnie niekontrowersyjne.

Nie ma przecież wątpliwości, że należy dążyć do redukcji zanieczyszczeń (na przykład powietrza, wody) czy przeciwdziałania wylesianiu. Problemem pozostaje wciąż jakość procesu legislacyjnego i to zarówno na poziomie krajowym, jak i unijnym. Jego autorom bowiem często brakuje refleksji co do tego, jaki wpływ będą miały wprowadzane zmiany na ich adresatów. W konsekwencji osiągany jest efekt odwrotny do zamierzonego – obywateli obciąża się w sposób nieproporcjonalny, a ochrona środowiska zyskuje przeciwników. W tym tekście pokazujemy to na kilku przykładach z ostatnich lat.

Problemy ustawodawcy krajowego, czyli dlaczego ciągle brakuje czasu na rozsądną implementację wymogów unijnych

Jak pisaliśmy, przepisy unijne przyjmują najczęściej formę rozporządzeń (stosowanych bezpośrednio) oraz dyrektyw (wymagających implementacji). W praktyce oznacza to, że dyrektywy formułują cele, które Polska powinna osiągnąć, przy czym pozostawiają pewną swobodę w doborze służących do tego środków. Umożliwia to dostosowanie przepisów prawa do uwarunkowań poszczególnych krajów.

Należy przy tym podkreślić, że implementacja dyrektyw unijnych jest obowiązkiem Polski. Kiedy nie jest on realizowany, obciąża to przede wszystkim obywateli. Niedostosowanie polskich przepisów do regulacji obowiązujących w innych państwach członkowskich może powodować przykładowo dodatkowe koszty dla działalności gospodarczej czy brak uzyskania określonych uprawnień.

Niestety Polska od lat nie implementuje terminowo prawa unijnego. Często też teksty polskich ustaw bezrefleksyjnie powielają brzmienie dyrektyw. Problemy te widać w ostatnich latach szczególnie wyraźnie w regulacjach dotyczących kwestii odpadowych.

Gdzie wyrzucać zużytą odzież?

Przykładowo, od 1 stycznia 2025 roku w Polsce obowiązuje wymóg selektywnego zbierania odpadów tekstylnych i odzieży. Konieczność jego wprowadzenia wynikała wprost z prawa unijnego, a mianowicie z art. 11 ust. 1 dyrektywy 2018/851 z 30 maja 2018 roku. Oznacza to, że czasu na przygotowanie się do wdrożenia tego obowiązku było bardzo dużo, bo około 7 lat.

Technicznie rzecz biorąc, sama implementacja powołanej dyrektywy nastąpiła szybko, ponieważ już w lipcu 2019 roku (ustawa z 19 lipca 2019 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw).

Problem polega jednak na tym, że poza wprowadzeniem samego obowiązku oraz kar za jego naruszenie, nie uczyniono nic, aby uświadomić to społeczeństwu i ułatwić selektywną zbiórkę odpadów tekstylnych.

W momencie rozpoczęcia stosowania nowych przepisów w zdecydowanej większości gmin nie pojawiły się ani nowe worki, ani nowe pojemniki na odpady. Nie przewidziano również żadnych dodatkowych środków dla samorządów na podjęcie działań w tym zakresie.

Nie przeprowadzono kampanii informacyjnych. Dopiero w połowie stycznia 2025 roku, gdy przepisy już obowiązywały, Ministerstwo Klimatu i Środowiska opublikowało niezwykle ogólny, siedmiopunktowy katalog dobrych praktyk dotyczących selektywnej zbiórki odpadów tekstyliów i odzieży. Wprawdzie część z zaprezentowanych tam rozwiązań można oceniać pozytywnie (na przykład wyznaczenie dni, w których mieszkańcy mogą wystawić worki z tekstyliami przed domami), ale nie ma wątpliwości, że powinny być one opublikowane znacznie wcześniej. A niektóre znaleźć się w przepisach prawa powszechnie obowiązującego ze wskazaniem finansowania i rozwiązań organizacyjnych.

W konsekwencji ambitny i ważny cel ograniczenia ilości odpadów tekstylnych i odzieży wdrożono w sposób, który w praktyce może być zwyczajnie trudny do realizacji.

Głównie ze względu na niską świadomość istnienia samego obowiązku czy znaczną odległość do Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych, który przyjmie takie odpady.

System kaucyjny. Pierwsze skojarzenie? Chaos

Liczne problemy dostrzec można także we wdrażaniu w Polsce systemu kaucyjnego. O konieczności jego wprowadzenia było wiadomo tak naprawdę już w 2019 roku. Mocą tak zwanej dyrektywy SUP (dyrektywa 2019/904 z 5 czerwca 2019 roku) ustanowiono wtedy obowiązek osiągnięcia wysokich poziomów zbiórek odpadów opakowań na napoje.

W praktyce można było przypuszczać, że poziom ten będzie można osiągnąć właściwie wyłącznie przez system kaucyjny. Ustawę wprowadzającą system kaucyjny uchwalono jednak dopiero w lipcu 2023 roku, przy czym sam system miał ruszyć 1 stycznia 2025 roku. Ponownie zabrakło refleksji nad jego kształtem i zakresem.

Przyjęte wówczas przepisy były pod wieloma względami wadliwe, na przykład te dotyczące zasad rozliczeń VAT czy wydawania zezwoleń na prowadzenie systemu kaucyjnego.

Nie uwzględniono również wielu innych postulatów zgłaszanych przez przedsiębiorców.

Po zmianie kierownictwa w Ministerstwie Klimatu i Środowiska, co nastąpiło pod koniec 2023 roku, dyskusje nad systemem kaucyjnym powróciły. Wznowiono konsultacje z przedsiębiorcami, ale na efekty trzeba było czekać aż do grudnia 2024 roku, kiedy to na ostatnią chwilę (niecałe dwa tygodnie przed planowanym startem systemu) przyjęto nowelizację wcześniejszej ustawy.

W konsekwencji wprowadzono szereg potrzebnych zmian oraz opóźniono inaugurację systemu kaucyjnego.

Wiele wątpliwości jednak pozostało, a kolejna modyfikacja przepisów nastąpiła już kilka miesięcy po uruchomieniu systemu (dopuszczalność prowadzenia selektywnej zbiórki szklanych butelek poza systemem kaucyjnym). Po tak krótkim czasie nie sposób jeszcze ocenić efektywności systemu, więc można przypuszczać, że wprowadzona zmiana z tą oceną nie była w żaden sposób związana. Zresztą argumenty przemawiające za utrzymaniem istniejących dotychczas systemów zbiórki dla butelek szklanych pojawiały się w dyskusji nad systemem kaucyjnym od samego początku.

Z punktu widzenia ochrony środowiska istotne również są wątpliwości dotyczące choćby tego, że opakowania szklane jednorazowego użytku (na przykład tak zwane małpki) pozostają poza systemem kaucyjnym.

Problemy prawodawcy unijnego, czyli jak zawieść zaufanie przedsiębiorców

Niewiele lepiej pod względem jakości procesu legislacyjnego można ocenić poczynania prawodawcy unijnego. Doskonałym przykładem w tym zakresie jest tak zwane rozporządzenie EUDR (rozporządzenie 2023/1115), którego nadrzędnym celem jest przeciwdziałanie wylesianiu i degradacji bioróżnorodności. W pierwotnej wersji ten akt prawny wszedł w życie pod koniec czerwca 2023 roku i przewidywał wiele nowych obowiązków dla niemal wszystkich firm w łańcuchach dostaw produktów, które są wprost objęte rozporządzeniem. Chodzi tutaj między innymi o mięso z bydła, masło, tłuszcz i olej, kakao, czekoladę, orzechy palmowe, mieszanki kauczukowe, nasiona soi czy drewniane naczynia stołowe.

Przepisy te budziły praktyczne wątpliwości i sprzeciw przedsiębiorców. Doprowadziło to do dwukrotnego odroczenia ich stosowania (najpierw 26 grudnia 2024 roku, a później 26 grudnia 2025 roku), z wyprzedzeniem zaledwie kilku dni (przepisy miały być początkowo stosowane od 30 grudnia 2024 roku, a później od 30 grudnia 2025 roku). Drugie odroczenie nastąpiło również wbrew wcześniejszym informacjom przedstawianym przez Komisję Europejską, która jeszcze w październiku 2025 roku deklarowała, że kolejnego odroczenia nie będzie.

Pozytywnie należy jednak ocenić drugą nowelizację rozporządzenia EUDR, która znacząco zmniejszyła zakres obowiązków ciążących na przedsiębiorcach. Zachowano jednocześnie sens i cel regulacji.

Trudno wytłumaczyć, dlaczego przyjęte zmiany nastąpiły tak późno.

Niezależnie jednak od powyższego, polskie firmy powinny dobrze wykorzystać pozostały czas (obecny termin stosowania nowych obowiązków to 30 grudnia 2026 roku i 30 czerwca 2027 roku dla MŚP) i przygotować się do realizacji przewidzianych wymogów. Trzeba bowiem pamiętać, że przepisy rozporządzenia EUDR będą w Polsce stosowane bezpośrednio – w znacznej mierze bez konieczności ich implementacji przez ustawę krajową.

Podsumowując

Już tylko kilka powyższych przykładów pokazuje problemy związane ze stanowieniem przepisów z zakresu prawa ochrony środowiska. Za największy błąd należy uznać w tym kontekście brak dostatecznych konsultacji społecznych prowadzonych z udziałem wszystkich zainteresowanych podmiotów.

Regulacje dotyczące zbiórki odpadów tekstylnych czy systemu kaucyjnego mają bowiem wpływ na całe społeczeństwo, w tym przedsiębiorców. Rzetelnie przeprowadzona dyskusja prawodawcy ze społeczeństwem o projektowanych przepisach, pozwoliłaby uniknąć konieczności wielokrotnych nowelizacji, zwłaszcza tych dokonywanych w ostatnim możliwym momencie. Można się również spodziewać, że nie doszłoby do uchwalenia wielu regulacji, które obecnie stanowią nieproporcjonalne obciążenie z punktu widzenia celu, jaki mają realizować.

Po ustaleniu ostatecznego kształtu przepisów w danym zakresie, pożądane byłyby również publiczne kampanie informacyjne uświadamiające wszystkim zainteresowanym nowe wymogi, obowiązki, zasady postępowania.

Tylko stanowiąc prawo w ten sposób, można oczekiwać zrozumienia ze strony społeczeństwa i skutecznie realizować postulat troski o środowisko naturalne.