Szanowni Państwo,
hakerzy zaatakowali brawurowo. Unieruchomiono kilka polskich stron rządowych. E-batalie rozgrywają się jednak na całym świecie. Zablokowana została strona francuskiego ministerstwa obrony. Nagle najpopularniejsze słowo brzmi „ACTA”, podzieliło ono wszystkich na „zwolenników i przeciwników piractwa”.
Wreszcie, widać, że wolność w Internecie jest sprawą pokoleniową. Część polskich polityków w ogóle nie ma pojęcia, w czym tkwi problem z konwencją. Hakerzy zatem trafnie sformułowali jedno ze swoich haseł: „Powiedź tacie, że z nami nie wygra. Stop ACTA”.
Będziemy dziś rozmawiać o problemie młodych z Prezydentem RP. Mamy nadzieję, iż głowa państwa wypowie się również w sprawie konwencji ACTA. Tym bardziej, że nasze państwo już kilkakrotnie okazało się bardzo słabe „w realu”, a teraz poniosło prestiżową porażkę „w wirtualu”. Hakerzy rozbroili rządowy Internet w ciągu kilku godzin. To po prostu każe zadać pytanie o nasze poczucie bezpieczeństwa – i to w szerszym zakresie niż spór o treść ACTA.
ACTA oznacza, przekonuje Dorota Głowacka, otwartą furtkę dla arbitralności i nadgorliwości urzędników państwowych. Jest bowiem sformułowany tak niejasno, że łatwo o blokowanie treści nie mających absolutnie nic wspólnego z piractwem. To dowód na obywatelską bierność – przekonuje z kolei Katarzyna Szymielewicz – gdyby obywatele bardziej samodzielnie szukali informacji, nie musieliby organizować pospolitego ruszenia za pięć dwunasta. Anna Piekarska i Jakub Stańczyk piszą o wolności w Internecie z perspektywy dwudziestolatków: „dla nas – pokolenia ludzi obcujących z Internetem od dzieciństwa – jest to instytucja całkowicie demokratyczna: w większej jej części każdy ma w niej głos i swoją inicjatywę”.
Teksty Małgorzaty Molędy i Grażyny Kopińskiej analizują szerszy kontekst kondycji polskiej demokracji, tłumacząc, jakie konsekwencje ma u nas brak ustaw o lobbingu i programu zwalczania korupcji.
Zapraszamy także do lektury komentarza do Tematu tygodnia autorstwa Ewy Siedleckiej w zakładce Komentarz nadzwyczajny.
Zapraszamy do lektury!
Redakcja
1. SZYMIELEWICZ: Wykluczeni przez ACTA
2. GŁOWACKA: ACTA: nieprecyzyjny, ogólnikowy, niejasny
3. PIEKARSKA, STAŃCZYK: Occupy Internet!
4. KOPIŃSKA: Gra dla śledczych?
5. MOLĘDA-ZDZIECH: Lobbing w służbie demokracji
Wykluczeni przez ACTA
Być może samo ACTA to tylko czubek góry lodowej. Tego się jednak nie dowiemy, dopóki dokumenty negocjacyjne pozostają tajne
Mamy to, w czym jesteśmy najlepsi: polskie pospolite ruszenie w obliczu kryzysu, bez wnikania w szczegóły i pytania: dlaczego znowu wszyscy obudziliśmy się „za pięć dwunasta”? No, prawie wszyscy, bo przecież organizacje pozarządowe od dwóch lat alarmują o potencjalnych problemach mogących wyniknąć z ACTA. Jak to się dzieje, że znowu próbujemy rozwiązać ważny społeczny problem w trybie awaryjnym?
Głośne w ostatnich dniach porozumienie ACTA i zamieszanie wokół ratyfikacji go przez Polskę będą kiedyś opisywane w podręcznikach jako rażący przykład niedemokratycznego procesu stanowienia prawa. Celem porozumienia międzypaństwowego Anti-Counterfeiting Trade Agreement jest wzmocnienie egzekwowania prawa własności intelektualnej. Tekst porozumienia został oficjalnie opublikowany w zasadzie dopiero po zakończeniu negocjacji. ACTA napisane jest bardzo abstrakcyjnym, dyplomatycznym językiem i pełne jest prawniczych terminów. Porozumienie głównie „dopuszcza” i „zachęca”, rzadko zaś coś nakazuje. Nie znajdujemy w nim zbyt wielu postanowień, które dałyby wyobrażenie o potencjalnych praktycznych skutkach przyjęcia porozumienia.
ACTA to jedyne znane porozumienie handlowe, które było przez lata negocjowane w sposób tajny. Dziennikarz szwedzkiej gazety, na swoją prośbę o udostępnienie stanowiska rządu szwedzkiego w sprawie ACTA, otrzymał dokumenty o prawie całkowicie zaczernionych stronicach. Zarówno Komisja Europejska jak i polski rząd twierdzą, że podpisanie ACTA nic w przepisach prawnych nie zmienia. Dlaczego jednak rządy kilkunastu państw poświęciły tak wiele czasu, pieniędzy i wysiłku na negocjowanie umowy, która opisuje status quo? W trakcie negocjacji powstało wiele dokumentów, instrukcji negocjacyjnych, wytycznych i memorandów, które być może dają odpowiedź na to pytanie. Być może samo ACTA to tylko czubek góry lodowej? Nie dowiemy sie tego jednak, dopóki dokumenty negocjacyjne pozostają tajne.
Fragmentaryczne informacje o ACTA oczywiście wyciekały, m.in. za sprawą Wikileaks. Wycieki te i krytyka, która po nich nastąpiła, szczególnie ze strony aktywistów amerykańskich i zachodnioeuropejskich, wymusiły na ACTA pewną ewolucję. Wypadły z niego najbardziej kontrowersyjne postanowienia, na przykład te przewidujące możliwość odcinania użytkowników od Internetu w konsekwencji domniemania naruszenia praw autorskich. Zmiany te nie zachodziły jednak w sposób transparentny ani wskutek konsultacji ze społeczeństwem czy niezależnymi ekspertami, nie powstawały żadne publicznie znane oceny skutków regulacji. Wiele kontrowersyjnych zapisów ACTA zostało też utrzymanych.
Polski rząd nie był oczywiście głównym rozgrywającym międzynarodowych negocjacji ACTA. Czekał raczej na działania i decyzje silniejszych graczy, głównie Francji i Wielkiej Brytanii. Zawsze miał też w rękawie swojego asa: argument, że to w zasadzie dokument unijny i niewiele od nas zależy. ACTA to jednak umowa dość nietypowa, hybrydowa – musi być przyjęta zarówno przez UE jak i przez poszczególne państwa członkowskie, ponieważ obejmuje przepisy karne, które wykraczają poza prawo unijne i kompetencje regulacyjne samej UE.
W Polsce działania wokół porozumienia rozgrywały się na uboczu głównego nurtu prac rządowych do tego stopnia, że wykluczeni z debaty zostali niektórzy decydenci. Zgodnie z prawem dokument, który jest przesłany wszystkim ministrom w tzw. trybie obiegowym, nie trafia pod obrady Rady Ministrów, jeśli żaden z nich nie wyrazi sprzeciwu. Taką ścieżkę przeszła uchwała w sprawie ACTA, którą rząd formalnie przyjął na posiedzeniu inauguracyjnym, razem z Michałem Bonim w nowej roli ministra resortu cyfryzacji. Sam minister Boni „przegapił” uchwałę, bo została mu ona przesłana na 3 dni przed końcem kadencji poprzedniego rządu.
Innym przykładem na nonszalancję rządzących w kształtowaniu procesu decyzyjnego był sposób przeprowadzenia konsultacji społecznych, które (wbrew temu co twierdzą niektórzy komentatorzy) odbyły się wiosną 2011 roku. Odpowiedzialny za nie był resort kultury. Dokument powieszono w zakamarkach Biuletynu Informacji Publicznej, tak by jego odnalezienie było zadaniem zręcznościowym dla wytrawnych internetowych szperaczy. Ci, którym udało się dokument odnaleźć i ustosunkować się do niego, naturalnie nie doczekali się odpowiedzi, ani nawet publikacji swoich stanowisk, bo Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie uważa takiej publikacji za swój prawny obowiązek. Nawet jeśli ma rację, co to oznacza w demokracji?
Czy w ustroju demokratycznym możemy sobie pozwolić na ochronę praw własności intelektualnej kosztem dokręcenia śruby w stosunku do użytkowników internetu? Ci już dziś nie bardzo wiedzą co w internecie jest legalne a co nie, jeśli chodzi o dzielenie się tworami kultury. Ponadto, w grę wchodzi ochrona ich prywatności, do której prawo może zostać naruszone przez gorliwych egzekutorów postanowień ACTA.
Poprzez utajnienie dokumentów negocjacyjnych i marginalizowanie procesu konsultacji, obywatele zostali wykluczeni z debaty i nie są usatysfakcjonowani ostatecznym kształtem dokumentu. Trudno się zatem dziwić, że masowo demonstrują swoje oburzenie, w tym poprzez akty „cyberagresji”. Tego wszystkiego można by uniknąć, gdyby państwo lepiej demonstrowało szacunek dla zasad demokracji uczestniczącej.
* Katarzyna Szymielewicz, dyrektorka Fundacji Panoptykon.
***
ACTA: nieprecyzyjny, ogólnikowy, niejasny
Jeśli ACTA oznacza „prywatną cenzurę” w sieci, kto będzie prawdziwym beneficjentem, a kto „ofiarą” nowych regulacji?
Szczególna dyskrecja UE i rządu w sprawie ACTA sprawiła, że nieprędko został oficjalnie opublikowany. Gdy to się już stało, okazał się trudny do rzetelnej analizy i merytorycznej oceny. Zawiera bowiem zapisy tak ogólnikowe i niejasne, że nie sposób jednoznacznie przewidzieć, jakie skutki wywołają proponowane w nim rozwiązania.
Brak dostatecznej precyzji to zarzut poważny, ponieważ oznacza możliwość arbitralnego stosowania zapisów ACTA. To z kolei może otworzyć furtkę do interpretacji, godzących w prawa podstawowe. Przypomnijmy, że zarówno zgodnie z Konstytucją RP, jak Europejską Konwencją Praw Człowieka, ograniczenie praw i wolności obywatelskich – swobody wypowiedzi czy prawa do prywatności – jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy znajduje oparcie w wystarczająco przejrzystym prawie, jest proporcjonalne i konieczne do realizacji uprawnionego celu.
Jednym z potencjalnych zagrożeń związanych z ACTA jest nałożenie nowych, zbyt daleko idących obowiązków na niektóre podmioty – także prywatne – a w szczególności na dostawców usług internetowych (ISP). W toku dyskusji na temat ACTA wielokrotnie wskazywano, że umowa może przyczynić się do wprowadzenia wymogu szeroko zakrojonego i systematycznego monitorowania oraz filtrowania działań użytkowników przez ISP. Tym samym, ACTA mogłoby przerzucać na dostawców ciężar (również ekonomiczny) walki z piractwem oraz prowadzić do arbitralnego blokowania – wśród treści uznanych za nielegalne – także treści zgodnych z prawem. Ponadto mogłoby oznaczać wymóg identyfikowania internautów „na wszelki wypadek” i obowiązek szerszego niż dotychczas udostępniania ich danych.
Pomimo iż nie do końca jasne jest, jaki będzie efekt porozumienia, wiadomo przynajmniej, jakich skutków wywołać nie powinien. Wskazówek w tym zakresie udzielił niedawno Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który w listopadzie 2011 r. zajął się problematyką egzekwowania praw autorskich w Internecie w wyroku w sprawie Sabam v. Scarlet (C-70/10). Ożywiona dyskusja wokół ACTA daje szansę, aby jeszcze raz przyjrzeć się dokładnie temu orzeczeniu.
Sabam jest firmą zbiorowego zarządzania prawami autorskimi, która przed belgijskim sądem wystąpiła z roszczeniem przeciwko dostawcy internetowemu Scarlet. Przedmiotem roszczenia było wdrożenie „odpowiednich środków technicznych”, uniemożliwiających nielegalną wymianę utworów muzycznych pomiędzy internautami w ramach sieci „peer-to-peer”. Sąd pierwszej instancji nakazał Scarlet instalację programów filtrujących. Po zaskarżeniu tego orzeczenia, sąd drugiej instancji zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości, zapytując, czy narzucenie obowiązku stosowania tego rodzaju narzędzi jest zgodne z prawem unijnym.
Zanim Trybunał odpowiedział na to pytanie, podjął się oceny skutków wprowadzenia żądanego przez Sabam „systemu filtrowania”. Zdaniem Trybunału, jego wdrożenie oznaczałoby (1) monitorowanie przez ISP wszystkich połączeń przekazywanych za pośrednictwem jego usług oraz (2) identyfikację adresów IP wszystkich użytkowników (stanowiących chronione dane osobowe), bez rozróżnienia na klientów, którzy naruszają prawo i tych, którzy tego nie robią. Wszystko to działoby się (3) w celach zapobiegawczych, (4) na koszt własny dostawcy usług i (5) bez ograniczeń w czasie. W konsekwencji ISP miałby blokować treści zidentyfikowane jako naruszające prawa właścicieli praw autorskich, a następnie aktywnie obserwować, czy nie są ponownie publikowane. Trybunał zaznaczył przy tym, że automatyczne programy filtrujące, które musieliby w tej sytuacji zakupić dostawcy, nie są w stanie adekwatnie i precyzyjnie ocenić każdego pliku, a ich stosowanie zbyt często mogłoby prowadzić do „omyłkowego” blokowania legalnych treści.
W konsekwencji, Trybunał uznał, że nałożenie powyższych obowiązków jest sprzeczne z regulacjami dyrektywy UE o handlu elektronicznym. „Nakaz ustanowienia spornego systemu filtrowania nie zapewniłby odpowiedniej równowagi pomiędzy ochroną prawa własności intelektualnej z jednej strony, a z drugiej strony wolnością prowadzenia działalności gospodarczej, prawem do ochrony prywatności, czy wolnością otrzymywania i przekazywania informacji” – czytamy w orzeczeniu.
Czy i jaki system filtrowania wprowadzi zatem ACTA, aby przeciwdziałać „piractwu”? Czy zgodnie z wytycznymi Trybunału Sprawiedliwości UE będą to środki „słuszne i proporcjonalne, a także nie nadmiernie kosztowne”? A może ACTA oznacza „prywatną cenzurę” w sieci? Kto będzie prawdziwym beneficjentem, a kto „ofiarą” nowych regulacji? Wola otwartego przedyskutowania powyższych wątpliwości dotyczących kwestii objętych porozumieniem ACTA ze społeczeństwem obywatelskim była wielokrotnie deklarowana przez przedstawicieli Rządu. Do wymiany argumentów nigdy jednak nie doszło. Dlatego też niezależnie od intencji rządzących, do czasu wyjaśnienia wątpliwości zgłaszanych przez użytkowników Internetu (i nie tylko), a także wysłuchania racji przeciwnych, decydenci powinni powstrzymać się od dalszych kroków dotyczących ACTA.
* Dorota Głowacka, prawniczka Obserwatorium Wolności Mediów w Polsce
Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.
***
Anna Piekarska, Jakub Stańczyk
Occupy Internet!
Poruszenie w mediach społecznościowych pokazuje, że nasze pokolenie jest się jeszcze w stanie w coś realnie zaangażować
„POLAND NEEDS A REVOLUTION. Government signing on the 26th!” – taki wpis pojawił się niedawno na Twitterze grupy Anonymus. Słowa te potwierdza trwające od kilku dni zamieszanie. Portale społecznościowe zalewane są różnymi formami sprzeciwu wobec podpisania przez prezydenta umowy, wszyscy z ciekawością obserwują powtarzające się ataki na strony rządowe. Nawet przeciętni użytkownicy internetu, którzy jeszcze kilka dni temu żyli w błogiej nieświadomości, nie pozostają obojętni wobec wezwań do protestu przeciwko ACTA.
Na ręce rządu patrzą już nie tylko NGO-sy i eksperci. Działania zmierzające do ograniczenia wolności internetu wywołały odzew ze strony hackerów, użytkowników portali społecznościowych Twitter i Facebook, bloggerów, a nawet samych korporacji internetowych. Bunt przybiera najróżniejsze formy. W środę wielu użytkowników angielskiej Wikipedii musiało zdjąć z półki zakurzoną już Encyklopedię Brittanicę, gdyż w ramach protestu Jimmy Wales, współwłaściciel portalu, podjął decyzję o jego dwudziestoczterogodzinnym zamknięciu. Przy próbie otwarcia strony pojawiał się komunikat zaczynający się od słów „Imagine world without knowledge”. Tego samego dnia logo Google’a zasłonił czarny prostokąt, zapowiadający cenzurę niesioną przez ACTA i SOPA. Na szczęście poprzestano na tym symbolicznym kroku. Wystarczy sobie wyobrazić, jak wyglądałby dzień bez działającej największej na świecie wyszukiwarki internetowej, by uświadomić sobie o jaką stawkę toczy się tutaj gra.
Największy oddźwięk zapowiedź podpisania umowy 26 stycznia znalazła jednak na portalach społecznościowych. Rząd trafił tym razem swoimi działaniami w naprawdę czuły punkt. Na Facebooku pod nowymi postami i zdjęciami użytkownicy wstawiają formułkę „Komentarz usunięty przez ACTA”. Mnożą się ostrzeżenia wieszczące koniec internetu, przynajmniej w dotychczasowej formie. Ludzie nie traktują już portali społecznościowych jako miejsca swobodnej wymiany myśli, lecz jako narzędzie ułatwiającym współdziałanie i aktywizację. Facebookowe wydarzenie „MILCZĄCY protest przeciwko podpisaniu ACTA przez Polskę – Warszawa” zgromadziło już prawie 40 tysięcy osób. Mimo iż internetowa deklaracja uczestnictwa jest raczej znakiem poparcia niż wyrazem faktycznego zamiaru przybycia, wydaje się, że manifestacja pod siedzibą Parlamentu Europejskiego przyciągnie znacznie więcej osób niż październikowy marsz oburzonych. Lawinowo rośnie też liczba fanów profilu „Nie dla ACTA w Polsce”.
Internet, poza stanowczymi deklaracjami sprzeciwu, zalewają satyryczne obrazki i filmy wideo. Każdy z użytkowników Facebooka ma okazję oglądać dziennie co najmniej kilkanaście różnych postów znajomych związanych z ACTA. Nie są one jednak jedynie żartem: szyderstwo jest jednym z najskuteczniejszych sposobów podważania autorytetu. Wątek ACTA mieni się najróżniejszymi barwami, jest mieszany z motywami obecnymi we współczesnej kulturze popularnej, kulturze internautów.
Pośród ogólnej dezinfromacji i chaosu powraca jednak stały motyw. Jest nim przekonanie internautów o własnej sile. Najbardziej dobitnym wyrazem woli podjęcia walki o wolność z niezachwianą wiarą w zwycięstwo są działania już wcześniej wspominanej grupy Anonymous. W swoim manifeście, będącym reakcją na usunięcie z sieci platformy swobodnej dystrybucji plików Megaupload, już nie chcą negocjować. Ostrzegają przed potęgą, jaką stanowi przepełniona niezadowoleniem społeczność internautów.
Nie wiemy, czy można liczyć na wielką rewolucję, ale jak już widać użytkownicy Internetu stanowczo protestują. To poruszenie jest dla pocieszające, ponieważ pokazuje, że nasze pokolenie jest się jeszcze w stanie w coś realnie zaangażować. Dla nas – pokolenia ludzi obcujących z Internetem od dzieciństwa – jest to instytucja całkowicie demokratyczna: w większej jej części każdy ma w niej głos i swoją inicjatywę. Ponadto duże znaczenie ma dla nas możliwość swobodnego przepływu danych, dzięki któremu Internet umożliwia zapoznanie się z zupełnie unikatowymi książkami czy filmami, które inaczej pozostałyby niedostępne. W pewien sposób usta internautów zostaną zakneblowane, bo nad każdym udostępnianym plikiem, czy wypowiedzią będzie się trzeba dwa razy zastanowić, w obawie przed złamaniem prawa. Nie musi chodzić tu o piractwo, lecz o wolność prezentacji i dzielenia się swoimi zainteresowaniami. Wprowadzenie ACTA rodzi naszą rzeczywistą obawę, że Internet zamiast pozwalać na rozwój jednostek, stanie się jedynie miejscem prezentacji produktów.
* Anna Piekarska, Jakub Stańczyk, studenci drugiego roku Kolegium Międzywydziałowych Indywidualnych Studiów Humanistycznych, stażyści w zespole Kultury Liberalnej.
***
Gra dla śledczych?
Szybkie przekształcenie CBA w niezależną instytucję, która będzie równoważnie traktować zadania represyjne i prewencyjne, jest nierealne
Korupcja rządzi się takimi samymi prawami jak każda inna choroba. I tak jak w wypadku każdego schorzenia, korupcji trzeba przede wszystkim zapobiegać, a nie skupiać się na leczeniu objawów. Niestety ta prosta prawda od lat nie przebija się do świadomości polskich decydentów.
Polska ratyfikowała w 2006 roku Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji, której Artykuł 5 zobowiązuje nas do wprowadzenia w życie efektywnej, skoordynowanej polityki antykorupcyjnej. Artykuł 6 – do stworzenia organu zajmującego się zapobieganiem korupcji, a artykuł 36 – istnienia organu, organów lub osób wyspecjalizowanych w zwalczaniu korupcji poprzez egzekwowanie prawa. W naszym kraju istnieją wszelkie stosowne instytucie i przepisy prawa konieczne do wykrywania i karania osób skorumpowanych. Czego zatem brakuje? Brakuje skoordynowanej polityki antykorupcyjnej, nie ma też organu zapobiegającego korupcji.
Dwa lata temu instytucje publiczne zakończyły realizację rządowego „Programu zwalczania korupcji na lata 2005–2009”. Po półtorarocznej przerwie, w sierpniu 2011 r., Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawiło do konsultacji społecznych „Program Przeciwdziałania Korupcji na lata 2011–16”. Do dziś dokument ten nie został przez rząd przyjęty i można mieć obawy, czy w ogóle tak się stanie.
Po podziale MSWiA jednostka, w której przygotowano Program, znalazła się w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, na czele którego stanął były koordynator ds. służb specjalnych. Pracę tej jednostki nadzorował minister Adam Rapacki, niedawno przez ministra Cichockiego zdymisjonowany. Z ministerstwa odeszła jedna z współautorek Programu. Co dalej? Na konferencji 9 grudnia 2011 roku minister Wojtunik zapowiedział, że za wdrażanie „Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata 2011–16”, w którego nazwie pewnie będzie trzeba zmienić daty na 2012–16, odpowiadało będzie Centralne Biuro Antykorupcyjne.
Po ostatnich wyborach premier Donald Tusk zlikwidował stanowisko Pełnomocnika Rządu ds. Opracowania Programu Zapobiegania Nieprawidłowościom w Instytucjach Publicznych i przekazał realizację jego zadań dotyczących prewencji antykorupcyjnej do CBA. Oczywiście, można argumentować, że powołana w 2007 r. pełnomocnik Julia Pitera była nieskuteczna w swoich staraniach. Przez całą kadencję nie przygotowała programu zapobiegania nieprawidłowościom w instytucjach publicznych, prace nad nowelizacją ustawy antykorupcyjnej i ustawy lobbingowej pozostawiła na etapie projektu założeń do ustaw. A obiecywanych w kampanii wyborczej zmian w usytuowaniu i zorganizowaniu CBA w ogóle nie rozpoczęła.
A przecież CBA, przejmujące realizację zadań Pełnomocnika dotyczących prewencji antykorupcyjnej, zostało od początku pomyślane jako służba specjalna nastawiona przede wszystkim na ściganie już istniejącej korupcji, co ma swoje ograniczenia. Szef CBA podlega bezpośrednio premierowi, a więc politykowi, co czyni je podatnym na wpływy polityczne. W niektórych krajach istnieją tzw. wielofunkcyjne agencje antykorupcyjne, które łączą działalność typu policyjnego, śledczego z działalnością prewencyjną i edukacyjną. Są to jednak instytucje poddane kontroli społecznej (np. w Hong-Kongu) lub parlamentarnej (na Litwie), a nie służby specjalne głęboko niechętne takiej kontroli. Nierealne wydaje się, by CBA w krótkim czasie zdołało przekształcić się w niezależną, wielofunkcyjną instytucję, która będzie rzeczywiście równoważnie traktować swoje zadania represyjne i prewencyjne.
W obliczu faktów – braku programu przeciwdziałania korupcji, likwidacji stanowiska odpowiedzialnego za prewencję antykorupcyjną oraz oddania tych zadań służbie specjalnej – zachwiana jest równowaga pomiędzy prewencją a prowadzeniem działań śledczych. Brakuje polityki państwa nastawionej na promowanie przejrzystości w życiu publicznym. W grze pozostają tylko śledczy.
* Grażyna Kopińska, dyrektorka Programu Przeciw Korupcji w Fundacji im. Stefana Batorego. Przewodniczy Obywatelskiemu Forum Legislacji, sieci ekspertów: prawników, praktyków, aktywistów i naukowców, którzy działają na rzecz większego uspołecznienia procesu stanowienia prawa.
***
Lobbing w służbie demokracji
Przenoszenie na obywateli ryzyka związanego z prowadzeniem działalności lobbingowej nie wpisuje się w demokratyczne standardy
Wiosną 2011 roku „The Sunday Times” zelektryzował cały Parlament Europejski newsem zatytułowanym „Parlamentarzyści europejscy zdemaskowani”. Na czym polegała owa demaskacja? Trzej eurodeputowani przystali na propozycję dziennikarzy brytyjskiego dziennika, którzy w imieniu fikcyjnej firmy lobbingowej Taylor Jones Public Affairs chcieli współpracować jako doradcy przy wprowadzaniu poprawek do przepisów bankowych.
Doradztwo miało na celu poprawki tak rozwadniające przepisy, by prawo było korzystne dla instytucji finansowych – kosztem konsumentów [1]. Poprawki miały być podyktowane co do słowa przez dziennikarzy, za co parlamentarzystom obiecywano kwotę 100 tys. euro, co stanowi około połowę ich rocznych dochodów. Byłaby to zatem zwykła łapówka.
Wiadomość elektryzowała tym bardziej, że pokusie ulegli nie mało znani politycy z drugiego szeregu, ale ważne postacie z życia politycznego krajów Wspólnoty: Adrian Severin, były rumuński wicepremier; Zoran Thaler, były minister spraw zagranicznych Słowenii oraz Ernst Strasser, były minister spraw wewnętrznych Austrii. Proponowane przez dziennikarzy poprawki zostały wprowadzone do oficjalnych dokumentów parlamentarnych, a deputowani wystawili ponoć nawet rachunki za „doradztwo”. Strasser i Tahler zrezygnowali z mandatów a Severin ocalił swój, tłumacząc, że zgodził się jedynie na „usługi konsultingowe”.
Gwoli rzetelności należy dodać, że dziennikarze nawiązali kontakt z prawie setką eurodeputowanych z różnych krajów, a do współpracy udało się namówić trzech. Według PAP „materiały nie obciążają polskich europosłów”. Przewodniczący Parlamentu Europejskiego Jerzy Buzek zapowiedział „mocną reakcję”, bowiem, jak donosi PAP, „korupcja nie może być i nie będzie tolerowana w PE”.
Prace przygotowawcze nad rozwiązaniem kwestii niekontrolowanego wpływu na posłów w ramach procesu decyzyjnego przekazano do Komisji Spraw Konstytucyjnych. Po 9 miesiącach, 21 listopada 2011 roku Parlament Europejski przegłosował propozycję zmian w Regulaminie Parlamentu Europejskiego dotyczących kodeksu postępowania posłów do Parlamentu Europejskiego w zakresie interesów finansowych i konfliktu interesów (2011/2174(REG)).
Jest to ważna zmiana, bowiem domyka niejako kwestie rozpoczęte przyjęciem 9 listopada 2005 r., na wniosek Siima Kallasa, „Inicjatywy na rzecz przejrzystości”. W jej ramach starano się uporządkować lobbing i rzecznictwo interesów, ale jedynie po stronie samych zainteresowanych, czyli lobbystów. Lobbing, „działania mające na celu wywarcie wpływu na procesy kształtowania polityki i podejmowania decyzji przez instytucje europejskie”, jak zdefiniowany został szeroko w „Inicjatywie na rzecz przejrzystości”, może być zatem uznany za tożsamy z rzecznictwem interesów.
21 marca 2007 r. Komisja Europejska utworzyła rejestr publiczny dla przedstawicieli różnych grup interesu, równolegle do istniejącego już od 1996 roku w Parlamencie Europejskim. W czerwcu 2011 roku utworzono Wspólny Rejestr służący przejrzystości (Transparency Register). Od tego momentu wystarczy jedna rejestracja, by móc działać, konsultować i uczestniczyć w procesie decyzyjnym zarówno w Komisji, jak i w Parlamencie.
Zgodnie z nowo przyjętym Regulaminem, który wszedł w życie 1 stycznia 2012 roku [2], deputowani muszą publicznie i on-line zgłosić wszelką aktywność zawodową podejmowaną na trzy lata przed wyborami, tak samo jak każde członkostwo w zarządach firm, organizacjach pozarządowych i/lub innych stowarzyszeniach pełnione w tamtym okresie lub w chwili obecnej. Prócz tego muszą ujawniać dodatkowe dochody powyżej 5 tys. euro rocznie. Wprowadzono zakaz przyjmowania prezentów o wartości powyżej 150 euro. Regulamin przewiduje też konieczność zgłaszania potencjalnego konfliktu interesów przy pracach nad konkretnymi aktami prawnymi.
Regulamin wprowadza również sankcje. Za złamanie przepisów grozi nagana, utrata dziennej diety przez okres od 2 do 10 dni, tymczasowe zawieszenie w pełnieniu obowiązków poselskich na czas do 10 dni bez utraty prawa do głosowania; ale też i utrata funkcji, do pełnienia której łamiący postanowienia regulaminu został wybrany. Wszelkie nałożone kary będą upublicznione i zostaną ogłoszone na stronie internetowej Parlamentu Europejskiego.
Decydenci europejscy mają różne wzorce socjalizacji politycznej, różną tolerancję na zachowania korupcyjne na poziomach narodowych, różne standardy etyczne [3]. Prowokacja dziennikarska, która przyspieszyła czy wręcz wymusiła wprowadzenie pewnych rozwiązań regulacyjnych wobec decydentów, w rezultacie przyczyniła się do całościowej regulacji lobbingu i rzecznictwa, kładąc tym razem nacisk na zachowania decydentów właśnie. To oni mogą być poddawani różnym formom nacisku czy perswazji, na które powinni umieć odpowiednio reagować.
Zatem tak rozumiane lobbing i rzecznictwo są w rezultacie obustronną relacją pomiędzy: zainteresowanymi zmianą czy utrzymaniem status quo podmiotami a tymi, od których decyzji zmiana ta zależy, czyli decydentami. Wprowadzając regulacje w tym wymiarze, należy pamiętać o tej dialogicznej relacji i konieczności regulacji zarówno po stronie aktorów lobbingowych i rzeczniczych, jak i po stronie decydentów.
Przyjęte rozwiązania mogłyby być wzorcotwórcze także i dla naszego kraju. Do tej pory bowiem na kwestię lobbingu i rzecznictwa interesów patrzono jedynie jednostronnie, próbując regulować (w rezultacie ukrócić lub wyeliminować) aktywność lobbystów i to tylko tych zawodowych – w rozumieniu ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa z 7 lipca 2005 r. [4]. Ustawodawca nie myślał całościowo o lobbingu jako formie komunikowania z decydentem, często służącej racjonalizacji podejmowanych decyzji, ale jedynie o kontroli nadawcy tego procesu, jakim jest lobbysta (czy grupa interesu). A przecież ostateczna decyzja należy i zależy w rzeczywistości od decydenta.
Jeszcze dalej posunęła się w swoich propozycjach minister Julia Pitera. Zaproponowała ona w „Projekcie założeń projektu ustawy o lobbingu”, by nadzór nad rejestracją i działalnością lobbystów został przeniesiony z MSWiA do CBA. Wybór jako instytucji kontrolnej CBA, czyli służby specjalnej odpowiedzialnej za zwalczenie przestępstw kryminalnych, oddaje najlepiej sposób myślenia o lobbingu i pokazuje, jak daleka jest droga do regulacji tych kwestii w naszym kraju. Prawodawca raczej zniechęca, niż zachęca obywateli do tej formy obywatelskiej aktywności, jaką jest lobbing i rzecznictwo interesów.
Przenoszenie jedynie na obywateli ryzyka związanego z prowadzeniem działalności lobbingowej i rzeczniczej, a co za tym idzie odpowiedzialności za konflikt interesów, w jaki mogą popaść funkcjonariusze państwa, zdecydowanie nie wpisuje się w demokratyczne standardy.
Przypisy:
[1] Por. Jacek Pawlicki, Kompromitacja europosłów – złapani na korupcji, „Gazeta Wyborcza” z 22 marca 2011, data dostępu, 3.01.2012.
[2] http://www.europarl.europa.eu/news/pl/pressroom/content/20111201IPR32927/html/Nowy-Kodeks-Post%C4%99powania-dla-Parlamentarzyst%C3%B3w-zatwierdzony, por. data dostępu 5 stycznia 2012.
[3] Warto wspomnieć, że dwóch eurodeputowanych, Rumun i Słoweniec, którzy dali się skusić korupcyjnej propozycji, zajmowało się kwestiami przeciwdziałania korupcji właśnie. „Severin na unijnych forach walczył z łapownictwem w swym kraju, a Thaler piętnował to zjawisko w Macedonii, której europejskich aspiracji doglądał jako poseł sprawozdawca”, cyt. za: Jacek Pawlicki, „Kompromitacja europosłów – złapani na korupcji”, „Gazeta Wyborcza” z 22 marca 2011.
[4] Lobbyści zawodowi to ci, którzy swoje działania wykonują w imieniu strony trzeciej (czyli w imieniu swojego klienta) i na podstawie umowy, czyli za swoje usługi pobierają honorarium.
* Małgorzata Molęda-Zdziech, doktor socjologii, adiunkt w Instytucie Studiów Międzynarodowych KES SGH, członek Obywatelskiego Forum Legislacji przy Fundacji im. S. Batorego. Obecnie przygotowuje pracę habilitacyjną na temat mediatyzacji życia publicznego.
***
* Autorzy koncepcji Tematu tygodnia: Anna Mazgal, Anna Piekarska, Jakub Stańczyk.
** Autor ilustracji: Wojciech Tubaja.
„Kultura Liberalna” nr 159 (4/2012) z 24 stycznia 2012 r.
