O „konsultacjach społecznych” mówi się dziś wiele – i to z zaskakującą pewnością siebie. Początkowo przypomniano sobie o tej formie dialogu – czy raczej jej braku – w kontekście ustawy refundacyjnej i sprawy ACTA. Później również w związku z problemem podniesienia wieku emerytalnego, a ostatnio nawet na tle budowy elektrowni atomowej w Gąskach.
Podjęcie rozmów – nawet już po podpisaniu umów czy uchwaleniu ustaw, czego skądinąd byliśmy niedawno świadkami – ma przynieść odprężenie na linii władza – obywatele i zapobiec blokadzie reform. Choć jednak o konsultacjach mówią niemal wszyscy, to coraz częściej można odnieść wrażenie, że stanowczo oddaliliśmy się od właściwego ich znaczenia.
A może w ogóle nie zastanawialiśmy się nad tym, co owe konsultacje oznaczają…? W każdym razie, warto przypomnieć, czym konsultacje społeczne nie są – argumentuje Karolina Wigura i wskazuje, w jaki sposób rządzący mogliby… nauczyć się rozmawiać. Wobec tych ostatnich Anna Mazgal prezentuje osobistą listę życzeń. „Nie chcę demokracji opartej na dobrej woli rządu, Ministra Boniego, czy parlamentarnych zespołów. Chcę demokracji, w której nawet jeśli nie ma warunków do przeprowadzenia danej zmiany, jest niezmienna i nieugięta wola polityczna do prowadzenia strategicznego namysłu nad kierunkiem polityki wraz z obywatelami”.
Polaków zmęczył model rządzenia, który ogranicza ich rolę do wrzucenia kartki do urny wyborczej raz na cztery lata, a na okres kadencji parlamentu spycha do pozycji biernych obserwatorów – tłumaczy Beata Charycka i wskazuje podstawowe zasady poprawnego prowadzenia konsultacji społecznych. Z kolei Paulina Kieszkowska-Knapik przypomina, że w nowej Polsce nigdy nie uregulowano wydawałoby się najważniejszej rzeczy – prawnych, egzekwowalnych zasad partycypacji obywatelskiej, w tym konsultacji społecznych. Nasze prawo jest więc kolosem stojącym na glinianych nogach. Ewa Stokłuska wreszcie pokazuje, jak odczarować konsultacje. Jej zdaniem poletkiem doświadczalnym dla wypracowania dobrych praktyk konsultacyjnych mogą i powinny być samorządy.
Zapraszamy do lektury!
Redakcja
1. KAROLINA WIGURA: Nauczmy premiera rozmawiać
2. ANNA MAZGAL: Demokracja numerowana
3. BEATA CHARYCKA: Polacy mają dość statystowania
4. PAULINA KIESZKOWSKA-KNAPIK: Złe prawo włazi wszędzie
5. EWA STOKŁUSKA: Zaczynając od samorządów
Nauczmy premiera rozmawiać. Czyli o tym, czym nie są „konsultacje społeczne”
Sformułowanie ”Konsultacje społeczne” robi w Polsce zawrotną karierę. Mówi się o nich w kontekście ustawy refundacyjnej i sprawy ACTA, w związku z problemem podniesienia wieku emerytalnego, a ostatnio nawet budowy elektrowni atomowej w Gąskach. Mają uspokoić ludzi i zapobiec blokadzie reform. Jednak spotkania, które dotychczas się odbyły – w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w sprawie ACTA, w budynku warszawskiej giełdy w sprawie reformy emerytalnej, w Sejmie z posłankami PO i Parlamentarną Grupą Kobiet – były bardziej wydarzeniami medialnymi, inicjującymi dialog społeczny, niż konsultacjami. W dodatku chaotycznymi, bo przygotowanymi w pośpiechu.
Spotkania, które dotychczas się odbyły, w zasadzie nie mogą uchodzić za „konsultacje społeczne”. To raczej błądzenie w społecznej mgle. W Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w sprawie ACTA, w budynku warszawskiej giełdy w sprawie reformy emerytalnej, w Sejmie z posłankami PO i Parlamentarną Grupą Kobiet mieliśmy do czynienia z wydarzeniami medialnie wyrazistymi, jednak obarczonymi błędami ze względu na prowadzone w pośpiechu przygotowania i niedostatki w organizacji oraz moderacji.
Ta wielka improwizacja ma swoje korzenie. Polska demokracja ostatnich 20 lat nie celowała w partnerskich rozmowach z obywatelami. Choć rewolucja „Solidarności” z początku lat 80. przyniosła pewne wzorce, to jednak nie mogły one znaleźć kontynuacji. Pierwsza dekada wolności upłynęła w duchu iście antyobywatelskim. Była świetną ilustracją słów klasyka teorii demokracji, który pisał, że rządzić powinny elity polityczne, jako te, które do sprawowania władzy są przygotowane. Zaś obywatelom, którzy nie mają wiedzy o tym, jak działa polityka, wypada jedynie raz na kilka lat oddać swe głosy – w dosłownym sensie – w wyborach powszechnych. Instytucje działały raczej prawidłowo, partie zmieniały się przy władzy, z punktu widzenia systemowego polskiej demokracji nic nie brakowało. Istnieją jednak inne podejścia do demokracji – zgodnie z nimi, ten system rządów jest lepszy, pełniejszy, gdy przyczynia się do wszechstronnego rozwoju obywateli, a nie sprowadza ludzi tylko do roli przydatnych automatów.
Co w zamian?
Lata dwutysięczne przyniosły ze sobą rozkwit organizacji obywatelskich różnego rodzaju. Według danych Stowarzyszenia Klon/Jawor w Polsce działa blisko 100 tysięcy NGO-sów (sic!). Wiedza i zainteresowanie Polaków tymi organizacjami – a często choćby ich istnieniem – są jednak znikome. Może to jeden z powodów, ze względu na które społeczeństwo obywatelskie i politycy w Polsce wciąż nie nauczyli się ze sobą komunikować. Trudno zatem mówić o tym, że Polacy po prostu wejdą w zapowiadany kilkakrotnie przez szefa polskiego rządu wielki dialog społeczny na temat reform.
To ostatnie byłoby nie lada wyzwaniem – nie chodzi tu już bowiem o wymianę uwag przy smacznej parówce na postoju „Tuskobusu”, ale merytoryczną dyskusję o konkretnych planach. Aby mu sprostać, warto wrócić do sedna konsultacji społecznych. W stosowanych naukach społecznych oznaczają one realizację szczegółowo przygotowanego planu rozmowy z umiejętnie dobranym – i starannie przygotowanym – gremium obywateli. Przykładów mamy pod dostatkiem.
Prawdziwe zaangażowanie, czyli konkrety
Spośród metod, polegających na konsultacjach z ekspertami, bardzo dobrze znana jest na przykład „metoda delficka”. Antyczne skojarzenia są tu jak najbardziej trafne. Metoda została tak nazwana od greckich Delf, tym razem jednak zamiast pogrążonej w narkotycznym odurzeniu Pytii, właściwej (i precyzyjnej) odpowiedzi mają w niej udzielać… starannie dobrani eksperci. Ich zadaniem jest prognozowanie konsekwencji danego rozwiązania czy ustawy. Konsultacje składają się z kilku rund. W każdej z nich uczestnicy wypełniają kwestionariusze, a odpowiedzi są następnie dyskutowane i wzajemnie konfrontowane. Celem warsztatu jest, by po kilku rundach między ekspertami zapanował jakiś stopień konsensusu i by wypracowali coś w rodzaju jednej, „poprawnej” odpowiedzi. Metoda ta bywa wykorzystywana w procesach decyzyjnych związanych z polityką społeczną czy reformami zdrowia. Co więcej, jej konstrukcja pozwala na zorganizowanie konsultacji przez Internet i budowanie w ten sposób zrębów polskiej e-demokracji. Przykładem aplikacji, która to umożliwia, jest choćby DEMOS (od Delphi Mediation Online System), którego prototyp był prezentowany na Trzecim Międzynarodowym Forum Demokracji Elektronicznej w Paryżu w 2002 roku.
Z kolei metodą opartą na wyłanianiu reprezentacji społecznej, stosowaną z powodzeniem w kilkudziesięciu krajach, od USA i Europy Zachodniej po Chiny, jest tak zwany sondaż deliberatywny. Jego wyjątkowość względem innych metod opartych na reprezentacji polega na tym, że pozwala on na pracę ze znacznie większą liczbą osób niż inne metody. A zatem, zamiast 20 czy 30, tu udział bierze 150 i więcej (nawet do 1000) osób. Metodę skonstruował amerykański socjolog James Fishkin, a sprowadziło do Polski i praktykuje u nas Centrum Deliberacji w Instytucie Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego.
W dużym uproszczeniu można powiedzieć, że taki sondaż wygląda następująco: uczestników zbiera się na jeden dzień w danym miejscu: na przykład w budynku szkoły podstawowej, gdzie możliwe jest zarówno podzielenie ich na grupy robocze, jak i zebranie na sesji plenarnej, podczas której na temat rozwiązania wypowiadają się zaproszeni eksperci. Każdy otrzymuje specjalnie napisane materiały, wyczerpująco ale i przystępnie charakteryzujące dany projekt ustawy, propozycję zagospodarowania przestrzeni publicznej itd. Przez szereg godzin materiały są przez nich czytane, dyskutowane, zorganizowane są również dyskusje z ekspertami w danej dziedzinie. Na koniec uczestnicy wypełniają ankietę, która pozwala na określenie ich preferencji odnośnie danej propozycji.
Chyba najbardziej spektakularnym przypadkiem zastosowania sondażu w Polsce była deliberacja na temat stadionu budowanego na Euro w Poznaniu, przygotowana przez Projekt Społeczny 2012. Jej tematem było to, o co szczególnie często pyta się w kontekście wielomiliardowych inwestycji związanych z wydarzeniem – a mianowicie możliwości wykorzystywania stadionu i terenów wokół niego w czasie pomiędzy rozgrywkami piłkarskimi. Wskazówki, których udzielili poznaniacy podczas warsztatów (wskazywano na potencjalną rolę stadionu jako miejsca promocji edukacji, kultury, promocji zdrowego trybu życia i integracji społecznej), jeśli będą właściwie wykorzystane, umożliwią skonstruowanie dobrej strategii wykorzystania tego miejsca w przyszłości.
Istnieją inne metody konsultacji, w tym internetowe, polegające na otwieraniu forum dla użytkowników sieci albo analizowaniu treści, które zdążyli już oni umieścić na jakimś forum wcześniej otwartym. O możliwości zastosowania tej metody nawet w odniesieniu do słynnych kilku tysięcy wpisów, jakie internauci umieścili na stronie KPRM w sprawie ACTA, na gorąco pisaliśmy w debacie „Kultury Liberalnej” kilka tygodni temu. Istnieją proste, otwarte konsultacje publiczne. Dobór metody uzależniony jest od danego przypadku.
Jedno jest pewne – metod do wyboru nie brakuje i konsultacje społeczne dla swej powagi wcale nie wymagają obecności telewizyjnych kamer. A nawet niewykluczone, że te ostatnie proces sensowego dialogu mogą tylko zakłócić.
Gdzie jest społeczeństwo?
Zaznaczmy jednocześnie, że uruchomienie tak rozumianych konsultacji zależy nie tylko od rządu, ale i od tego, czy obywatele sami będą chcieli nauczyć się rozmawiać. Demokracja wykuwana poprzez rozmaite formy obywatelskiego nieposłuszeństwa jest bez wątpienia cenna, w przypadku konsultacji społecznych nie chodzi jednak o powtarzanie partykuły „nie”. Protesty powinny przekładać się na konkretne postulaty, umożliwiające rozpoczęcie rozmów. A zatem o współodpowiedzialność.
Możemy negocjować z rządem sposób, w jaki konsultacje społeczne będą wyglądały i to, jak władza powinna traktować obywateli przy podejmowaniu ważnych decyzji. Warto też śledzić uważnie poczynania władzy, by po wyborach nie popadała w arogancję wobec własnych wyborców.
Co jednak najważniejsze: nie należy mylić konsultacji społecznych z negocjacjami, bo rządzący politycy to wyłonieni przez nas samych, w demokratycznych wyborach, reprezentanci – a nie wrogowie, z którymi wciąż na nowo należy się układać.
I to nie koniec problemów. Czasem niełatwo jest władzy znaleźć społeczeństwo – w tym sensie, że wyłanianie gremium, które ma wziąć udział w konsultacjach, nigdy nie jest proste. Wybór ekspertów oparty być powinien na ich kompetencjach, obliczanych na przykład na podstawie publikacji, wybór w metodach reprezentacyjnych – na różnych metodach, w tym na przykład losowaniu numeru PESEL. Tak czy inaczej konsultacje to domena ekspercka i nad ich przygotowaniem czuwają profesjonaliści. Paradoksalnie zatem, nauka demokratycznego mówienia, porównywana przez twórców metod konsultacji do ateńskiej agory, ostatecznie prowadzona jest np. przez statystyków.
Ustawa o podniesieniu wieku emerytalnego, jak zapowiada rząd, ma zostać przyjęta w ekspresowym tempie, jak wiemy… w ciągu miesiąca. Czy to mogą być poważne konsultacje społeczne? Czy zostaną one przeprowadzone wedle metody, którą można uznać za rzetelną?
Odpowiedź nie jest trudna. Zamiast jednak mnożyć oskarżenia za to, co już za nami, może warto wypracować sensowne metody konsultacji społecznych na przyszłość. Na dobry początek miejmy nadzieję, że politycy zrezygnują z tego zawrotnego tempa, bo warto, byśmy wspólną naukę rozmowy rozpoczęli bez zbędnej zwłoki. Jeśli tak się stanie, to być może kolejne reformy, które nas czekają, zostaną bardziej prawidłowo skonsultowane i być może przestaniemy sondaże mylić z opinią obywateli w tej czy innej sprawie.
Jeśli tak się stanie, niewykluczone, że premierowi nie uda się to, czego sobie kiedyś życzył, a co kiedyś mu wypominano – przejście do historii „jako w porządku gość”. Być może jednak politycy przeprowadzający reformy o znaczeniu historycznym powinni być zapamiętywani inaczej.
*Dr Karolina Wigura jest członkinią redakcji tygodnika „KulturaLiberalna.pl” i adiunktem w Instytucie Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego. Ostatnio opublikowała książkę „Wina narodów. Przebaczenie jako strategia prowadzenia polityki”.
***
Demokracja numerowana
Lipiec 2006. Urzędnik z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów dzwoni do Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych. „Przesyłamy Państwu do konsultacji projekt zmiany ustawy o fundacjach” mówi. „Prosimy o opinie, tylko merytoryczne. Nie takie, że trzeba inaczej postawić przecinek”. Zapewniam Pana, że my merytorycznie konsultujemy projekty aktów prawnych. Przychodzi mail i nie możemy uwierzyć własnym oczom: projekt zawiera absurdalne pomysły, a napisano go dlatego, że ministerstwa odpowiedzialne za kontrolę fundacji nie wyrabiają się z tym zadaniem. Przykręca się zatem śrubę fundacjom.
Styczeń 2012. Rząd ogłasza zamiar podpisania porozumienia ACTA i rozpętuje się burza. Zdziwiony Premier ogłasza na naprędce zwołanym spotkaniu, że nie miał świadomości, jakie opinie mają na ten temat obywatele. Bardziej zdziwione od Premiera Tuska są chyba tylko organizacje, które od roku bezskutecznie starały się zmobilizować obywateli w sprawie ACTA i poinformować rząd o tym, jakie kontrowersje i wątpliwości co do przejrzystości procesu negocjacji niesie ze sobą porozumienie.
Luty 2007. Organizacje dogadały się z parlamentarnym zespołem ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi i na posiedzeniach zespołu regularnie spuszczają lanie urzędnikom z KPRM, krytykując kolejne absurdalne pomysły tworu, który w międzyczasie przerodził się w projekt ustawy o fundacjach. Przedstawiciele KPRM niewiele mówią, ale nie chcą odpuścić. Marszałek Senatu Bogdan Borusewicz pyta organizacje, czy przygotują projekt zmian w ustawie o fundacjach, które uważają za konieczne do wprowadzenia. Powstaje grupa robocza złożona z przedstawicieli kilkunastu organizacji.
5 marca 2012. Na Kongresie Wolności w Internecie zorganizowanym przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji trwa debata o ACTA. Miał być warsztat. Miało też być o pośrednikach i ich roli, a jest o wszystkim: prawie autorskim, dozwolonym i niedozwolonym użytku, o tym czy programy komputerowe powinny być objęte ochroną z tytułu praw autorskich czy też nie. Jest też przepaść: obywatele mówią o kulturze, a firmy o „contencie”. Obywatele mówią o prawie do wyrażania siebie poprzez kulturę, firmy o kosztach w produkcji „contentu”. Jest przynajmniej o rok za późno. Na debatę o terminach, na zderzenie cywilizacji.
Marzec 2007. Uzgodniony projekt zmian wraz z obszernym i klarownym uzasadnieniem trafia do Zespołu. Rolę posła – sprawozdawcy przejmuje Artur Zawisza (czy ktoś jeszcze pamięta posła Zawiszę?), który zbiera pod projektem podpisy posłów, ponadpartyjnie i w szybkim tempie. Projekt poprawiony przez sejmowych legislatorów pod kątem techniki legislacyjnej trafia do Marszałka Sejmu jako projekt poselski – jako kontrpropozycja do projektu przygotowanego przez KPRM. Do sejmowej debaty nie dochodzi, bo Sejm we wrześniu podejmuje decyzję o samorozwiązaniu.
5 marca 2012. Kolejna debata, tym razem o „Demokracji 2.0” . Uczestnicy i paneliści mają kłopot – czym jest właściwie taka demokracja? I czy w poprawie dialogu najważniejsze są narzędzia informatyczne, czy też, jak mówi jedna z panelistek, nie możemy pozwolić na zbudowanie demokracji opartej na prądzie? Dyskusja meandruje i kończy się rekomendacjami o większej otwartości dialogu i lepszym uregulowaniu konsultacji społecznych.
Wiek XXI. Lista faktów. Z debaty publicznej należy nam się pała. Obywatelom, bo nie potrafią dyskutować, dyscyplinować się i mówić na temat, tylko zadowalają się wypowiadaniem publicznie swoich przemyśleń. Władzy, bo nie rozmawia z obywatelami, dopóki naprawdę nie musi. A jak już musi, organizuje kongres, którego paneli nie umie poprowadzić tak, by uczestnicy wiedzieli, jakie pytania się wspólnie stawia. Za porzucenie debaty płaci niską jakością konsultacji i wieżą Babel, której budowniczy mówią różnymi językami. Faktem jest też to, że demokracja to polityka – polityka w rozumieniu polityk publicznych i w rozumieniu strategii i dyplomacji. Nie ma uczestnictwa w demokracji bez uczestnictwa w kształtowaniu polityki. Niby oczywiste, ale ani rządzący, ani obywatele nie zawsze chcą to rozumieć i od roku 2006 ta świadomość się nie zmienia.
Wiek XXI. Lista życzeń. Nie chcę demokracji opartej na dobrej woli rządu, Ministra Boniego, czy parlamentarnych zespołów. Chcę demokracji, w której nawet jeśli nie ma warunków do przeprowadzenia danej zmiany, jest niezmienna i nieugięta wola polityczna do prowadzenia strategicznego namysłu nad kierunkiem polityki wraz z obywatelami. Chcę demokracji, w której jest czas na wymyślenie wspólnego języka, w którym spotkam się ze swoimi oponentami, nawet jeśli nie przekonamy się wzajemnie do swoich racji. Chcę demokracji, w której media wspierają to wspólne tworzenie polityki, a nie tabloidyzują ją poprzez instrumentalne rozgrywanie ważnych społecznie problemów między partiami. Chcę takiego tworzenia polityki, w którym jasno wiem, kto i na jakich zasadach organizuje konsultacje społeczne.
Nie chcę też demokracji numerowanej. Podobnie jak numerowana dla odświeżenia Rzeczpospolita, wzbudza ona moją wielką nieufność.
*Anna Mazgal, członkini redakcji „Kultury Liberalnej”, aktywistka, ekspertka Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych. Reprezentuje OFOP w Obywatelskim Forum Legislacji.
***
Polacy mają dość statystowania
Polacy udowodnili ostatnio, że nie odpowiada im model rządzenia, który ogranicza ich rolę do wrzucenia kartki do urny wyborczej raz na cztery lata, a na okres kadencji parlamentu spycha do pozycji biernych obserwatorów. Nie tylko dyskusja o ACTA czy reformie emerytalnej, gdzie magiczne „konsultacje społeczne” wybrzmiewały wyłącznie jako poręczny slogan w ustach polityków, ale też np. zamieszanie wokół refundacji leków dobitnie pokazały, że Polacy mają już dość statystowania. Żądają, aby wreszcie uczynić ich nie przedmiotem politycznych decyzji, ale aktywnym podmiotem współuczestniczącym w procesie podejmowania decyzji, które ich dotyczą. Wymagają partnerskiej relacji ma linii władza – społeczeństwo opartej o rzetelnie i uczciwie przeprowadzony proces konsultacyjny, a nie jedynie odwoływania się do chwytliwych, ale pustych haseł o „potrzebie dialogu i komunikacji”. Założenie zaangażowanej roli obywateli w sprawowanie władzy realizuje deliberatywny model rządzenia. Bazuje on na partycypacyjności, rzeczywistej otwartości władzy na dialog ze społeczeństwem oraz prawdziwej chęci usłyszenia i rozważenia głosu obywateli. Do wdrożenia tego modelu jeszcze sporo nam brakuje, bo w kwestii praktyki konsultacyjnej (teorii zresztą też) wciąż mamy bardzo duże zaległości. Na pewno warto je nadrobić, bo dobre konsultowanie może zdecydowanie ułatwić zgodne współżycie władzy i obywateli.
Włączenie obywateli w procesy decyzyjne powinno się odbywać zgodnie z jasnymi regułami, których niestety w Polsce brakuje. Nie ma jednego aktu prawnego, który w prosty sposób regulowałby sposób przeprowadzania konsultacji społecznych i wyznaczał ich standardy. Obecnie podstawą do przeprowadzania konsultacji jest kilka odwołań w różnych ustawach, m.in. o samorządzie gminnym, powiatowym, wojewódzkim, administracji rządowej czy Radzie Ministrów. Taka sytuacja braku czytelnych zasad wprowadza chaos i utrudnia rzetelne konsultowanie. Poprawnie zaplanowane i przeprowadzone konsultacje społeczne nadal należą w Polsce do rzadkości. Centrum Deliberacji działające przy Instytucie Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego w raporcie z ogólnopolskiego badania monitorującego jakość konsultacji stawia mało optymistyczną diagnozę – aż 41% konsultacji nie udostępnia uczestnikom niezbędnych informacji merytorycznych przed debatą, czyli łamie jedną z podstawowych zasad dobrego dialogu społecznego. W innym badaniu efektywności mechanizmów konsultacyjnych Pracowania Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia” dochodzi do nie mniej pesymistycznych wniosków – jedynie 15% przeprowadzonych konsultacji wykorzystało niezależnych, przeszkolonych moderatorów do prowadzenia debaty, a aż 75% Polaków nie rozumie, czym są konsultacje publiczne.
Tej części naszego społeczeństwa nie możemy się dziwić, kiedy władza najwyższego szczebla daje nam tak fatalny przykład. Rząd właśnie pokazał, że też nie do końca wie, czym tak właściwie są konsultacje i pomylił je z informowaniem i negocjacjami. Spotkanie z Parlamentarną Grupą Kobiet w sprawie podwyższenia wieku emerytalnego miało niestety więcej wspólnego z konferencją prasową niż rzetelnymi konsultacjami. Z kolei organizując „konsultacje społeczne” na temat ACTA rząd popełnił kilka błędów kardynalnych. Po pierwsze rozpoczął debatę w momencie, kiedy dokument był już podpisany. Oznacza to nie konsultowanie, a de facto informowanie obywateli o podjętej już decyzji. Rozmowy na tym etapie pokazują tylko fasadowość całego procesu i traktowanie go jako przykrego obowiązku. Co więcej, publiczna dyskusja wokół ACTA rozpoczęła się tuż przed ostatnim dzwonkiem, podczas gdy prace nad dokumentem trwały od ponad dwóch lat. Na dodatek rząd przypiął tym quasi-konsultacjom etykietę ekskluzywności zapraszając do rozmów jedynie wybrane grupy interesu. Zasięgnięcie opinii około 30 wybranych na niejasnych zasadach podmiotów nie może być uznane za uczciwy dialog.
Na czym zatem rzetelne konsultowanie polega? Jest kilka fundamentalnych reguł konsultacji społecznych. Przede wszystkim pod debatę poddaje się akty prawne, projekty działań, przedsięwzięć czy inwestycji, które są na etapie planów i propozycji, a nie gotowych już dokumentów. Kolejną zasadą jest zapewnienie obywatelom obiektywnej informacji, wiedzy na dany temat wraz z alternatywnymi sposobami rozwiązania danej kwestii. Sytuacja, w której pod rozwagę poddawane jest jedno rozwiązanie i celem rządzących jest przekonanie do słuszności swojej propozycji jest nie do zaakceptowania. Kluczowa jest możliwość debaty nad alternatywnymi opcjami, wymiana opinii i poglądów oraz generowanie innych możliwych rozwiązań. Po wyrażeniu przez obywateli swojego zdania zawsze powinno dojść do przekazania informacji zwrotnej uczestnikom konsultacji – finalnej decyzji w danej sprawie wraz z uzasadnieniem.
Na samym początku procesu uczestnicy powinni być poinformowani, że konsultacje mają charakter doradczy, a wypracowane rozwiązanie nie jest dla decydentów wiążące. Zmobilizowanie ludzi do pewnego wysiłku i zaangażowania żeby następnie zostawić ich bez komunikatu zwrotnego powoduje jedynie frustrację społeczną, zniechęca do włączania się w kolejne konsultacje, a tym samym marnuje zgromadzony kapitał społeczny. Poza tymi regułami dostępnych jest wiele metod i technik konsultacyjnych, które pozwalają na dostosowanie formy dialogu do specyfiki problemu, uczestników konsultacji czy możliwości finansowych organizatorów procesu. Metody te to m. in. sądy obywatelskie (Citizens jury), grupy planujące (Planning cells), panel obywatelski czy sondaż deliberatywny (Deliberative poll). Są one stosowane w wielu krajach do dialogu z obywatelami na takie tematy jak opieka zdrowotna, bezrobocie, prawa konsumenckie, polityka imigracyjna czy ekologia. Przykładowo, seria sondaży deliberatywnych przeprowadzonych w Teksasie między 1996 a 1998 rokiem zaowocowała przyzwoleniem społecznym na zwiększenie rachunków za energię, co z kolei pozwoliło Teksasowi stać się jednym z najważniejszych stanów USA pod względem wykorzystania energii wiatrowej. Z pewnością ślepe aplikowanie sprawdzonych w innych krajach rozwiązań na polski grunt nie może skończyć się dobrze, ale zapoznanie się z właściwościami różnych metod i rozważne korzystanie z szerokiego wachlarza partycypacyjnych instrumentów tylko przysłużyłoby się naszej debacie publicznej.
Polskie społeczeństwo przebudziło się w odniesieniu do kluczowych dla niego kwestii, choć niestety nadal dominuje tzw. racjonalna ignorancja obywateli, czyli brak poczucia wpływu politycznego, co przejawia się niechęcią do inwestowania swojego czasu i podejmowania wysiłku angażowania się w debatę publiczną. Taka postawa stawia nie lada wyzwanie przed wdrożeniem partycypacyjnego modelu sprawowania władzy. Do przezwyciężenia jest też brak kultury konsultacji społecznych w Polsce, czyli dość mocno zakorzeniony w naszej mentalności model tradycyjnej administracji oparty na posłuszeństwie obywateli wobec władzy i odpowiedzialności administracji przed politykami, a nie obywatelami jako współrządzącymi partnerami. Warto podjąć ten wysiłek, bo stawka jest wysoka – większa skuteczność działań poprzez lepsze ich dostosowanie do oczekiwań i potrzeb społeczeństwa, zbudowanie kapitału społecznego opartego na zaufaniu do władzy oraz zwiększenie poparcia dla działań poddanych konsultacjom. Uczciwe konsultowanie pozwoliłoby też uniknąć wielu protestów i społecznych frustracji oraz wykształciłoby świadomych i zaangażowanych obywateli, którzy byliby w stanie lepiej zrozumieć i zaakceptować trudne decyzje rządzących, a wtedy teksańska zgodna na wyższe opłaty za energię mogłaby stać się naszą zgodą na podwyższenie wieku emerytalnego.
*Beata Charycka, Centrum Deliberacji Instytutu Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego.
***
Złe prawo włazi wszędzie
Każdy z nas, podejmując się jakiegoś zadania, ocenia jego celowość, szanse powodzenia, ale także własne ograniczenia i zakres niezbędnej konsultacji z ludźmi bardziej doświadczonymi od nas. Wydawałoby się zatem oczywistym, że podobną operację, odpowiednio bardziej skomplikowaną i kompleksową, wykonuje legislator przygotowując projekty ustaw i innych aktów prawnych o znacznie większej skali rażenia niż decyzje pojedynczego człowieka czy grupy ludzi. Tymczasem, o zgrozo, takiej rzetelnej oceny prawie nigdy nie ma.
Przyczyn jest wiele. Jedna z nich to zapewne specyficzny fenomen ukąszenia Heglowskiego, którego doznaje duża cześć osób sprawujących funkcje władcze. Nabierają oni niczym nieuzasadnionego przekonania posiadania demiurgicznych właściwości, pełni wiedzy i rozeznania. Demokratyczny mandat bywa rozumiany jako akceptacja wyborców do kształtowania rzeczywistości według własnych przekonań wybranego w oderwaniu np. od Konstytucji – czyli zapisu naszej umowy społecznej. Wielki zawód sprawiają na tym polu dawni opozycjoniści, którzy przeszedłszy na drugą stronę mocy uważają się za „naszą władzę”, której nie trzeba kontrolować, bo przecież już nie jest komunistyczna. Tak jakby opisane przez filozofów zagrożenia wynikające z procesów politycznych w ogóle nas nie dotyczyły. Machiavelli się zdezaktualizował.
Może z tego wynika druga ważna przyczyna systemowego braku rzetelnej oceny skutków tworzonego prawa. W nowej Polsce nigdy nie uregulowano wydawałoby się najważniejszej rzeczy – prawnych, egzekwowalnych zasad partycypacji obywatelskiej, w tym konsultacji społecznych. Nasze prawo jest więc kolosem stojącym na glinianych nogach, do władzy nie dociera bowiem rzeka wiedzy, ekspertyz i uwag strony społecznej, która zwykle wie więcej o regulowanej sferze życia niż kilka osób w danym ministerstwie. Interesy konsultujących mogą być sprzeczne, ale nie poznawszy ich władza nawet nie wie, jakie węzły gordyjskie przecina, a jakie sama tworzy. Nawet powołana przy Premierze Rada Legislacyjna, złożona z tuzów prawa, nudzi się śmiertelnie, mimo że zgodnie z Regulaminem Pracy Rady Ministrów każda doniosła społecznie ustawa powinna przejść przez ten przedsąd konstytucjonalności. Nie muszę dodawać, ze żadna z ostatnio wdrożonych istotnych ustaw nie była opiniowana przez tę Radę.
Tak było przed dojściem do władzy obecnej formacji politycznej, ale i pod jej rządami. Rzekoma „lekcja”, jaka płynie dla rządzących ze sprawy ustawy refundacyjnej, ACTA czy reformy emerytur, była zupełnie zbędna, a sypanie głów popiołem jest nieco fałszywe. Rządzący od lat są świadomi, że system konsultacji społecznych nie działa, bo brakuje dobrych procedur, co więcej często władza świadomie utrzymuje ten stan rzeczy sama i z niego korzysta. Wszystkie deklaracje z Raportu Polska 2030, potwierdzającego potrzebę odbudowy kapitału społecznego, ograniczenie inflacji prawa etc. zostały odłożone ad ACTA.
Obywatelskie Forum Legislacji przy Fundacji Batorego, którego jestem członkiem, już w 2009 roku wystąpiło do Premiera z listem podsumowującym wady systemu stanowienia prawa. Wskazaliśmy, że nie wiadomo nic:
(i) na jakiej podstawie prawnej powstające prawo jest konsultowane – podstawy prawne konsultacji są nadal rozproszone, fragmentaryczne i niespójne, przewidziane w różnych aktach (w ustawie o działach administracji rządowych, ustawie o Radzie Ministrów, pośrednio w ustawie o działalności lobbingowej, Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów o Zasadach Techniki Prawodawczej, Uchwale Rady Ministrów o Regulaminie Pracy Rady Ministrów);
(ii) nie wiadomo, kto jest konsultowany. Regulamin Pracy Rady Ministrów ogranicza listę podmiotów ustawowo uprawnionych do konsultacji do podmiotów uprawnionych do takiego działania na podstawie „odrębnych przepisów” (ustawę o związkach zawodowych, ustawę o organizacji pracodawców, ustawę o Komisji Trójstronnej, ustawę o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego). Władza może, ale nie musi zaprosić do konsultacji nikogo innego. Nie wiadomo, jaka jest rola art. 7 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa i co się dzieje ze stanowiskami ludzi wypowiedzianymi w trybie tej ustawy, gdzie rzekomo „każdy” może się wypowiedzieć o jakimś projekcie, tylko co z tego?
(iii) nie wiadomo, co jest konsultowane – założenia, „test regulacyjny”, tekst samej ustawy? Rząd zmienia zapisy i interpretacje Regulaminu własnej pracy, który jest chyba najmniej czytelnym dokumentem, jaki można sobie wyobrazić, do tego nie ma nawet wersji jednolitej na internetowych stronach rządowych. Rząd raz twierdził, ze będzie konsultował założenia, a tekstu ustawy już nie. Teraz, gdy założenia ma zastąpić „test regulacyjny” okazuje się, ze konsultowany będzie także sam tekst ustawy. Nie mówiąc już o tym, ze żadna ważna ustawa nie miała założeń! Większość robiona jest w trybie pilnym, który stał się trybem podstawowym.
(iv) nie wiadomo, jak konsultować – każde ministerstwo w innych formacie i trybie wrzuca do Biuletynu Informacji Publicznej swoje projekty. Rząd pracuje na trzema odrębnymi e-platformami konsultacji, RCLową, Ministerstwa Gospodarki i MWSIA (Biuletynu Informacji Publicznej), nadal nie ma żadnego interaktywnego systemu opiniowania tworzonego prawa czy chociaż źródła wiedzy o pochodzeniu i autorstwie proponowanych zmian.
Tej słabości nie wyłapuje Sejm, który stał się praktycznie maszynką do głosowania. Nikt nie jest zainteresowany lekturą przedstawionych przez stronę społeczną analiz i porównania ich z własnymi analizami Rządu (takich bardzo często po prostu nie ma). Np. co do ustawy refundacyjnej było ponad 10 opinii o niezgodności z Konstytucją w wielu aspektach, w tym zwłaszcza w kwestii prawa pacjentów do leczenia. Ocena Skutków Regulacji ustawy o działalności leczniczej uspokajała, że „ustawa ta nie ma żadnego wpływu na zdrowie publiczne, bo reguluje jedynie system ochrony zdrowia”. Co jeszcze dziwniejsze tych dwóch ustaw z tzw. pakietu zdrowotnego nie łączy żadna wspólna aksjologia. Refundacyjna usztywnia i zakazuje wszystkiego uniemożliwiając nawet obniżenie pacjentowi dopłaty do drogiego leku. Ustawy o działalności leczniczej przekształcą hospicja w przedsiębiorstwa. Gdzie tu jest jakaś proporcjonalność – jak by nie było konstytucyjny wymóg wobec każdej regulacji prawnej? Decydując o podpisaniu ACTA, Rząd chyba w ogóle nie wiedział, jakie wartości chce chronić, a jakie poświęcić i dlaczego.
Ale my – czyli strona społeczna – również musimy uderzyć się w piersi. Potrzebna jest większa determinacja w wyłapywaniu i dezawuowaniu tych wszystkich intelektualnie kompromitujących rozwiązań prawnych. Musimy udowadniać nie tylko, że coś nam się nie podoba, ale że wiemy dlaczego i jak. Musimy czytać te wszystkie niemądre Oceny Skutków Regulacji, zadawać trudne pytania i żądać wskazania podstaw rządowych propozycji. Nie mamy po temu dobrej prawnej podstawy, ale musimy to robić we własnym interesie. Złe prawo włazi wszędzie – w szczeliny pękających autostrad, na porodówki, gdzie rodzące nie mają znieczulenia i do aptek, do Facebooka, którego może dotyczyć ACTA, do niefunkcjonujących żłóbków i zamykanych ośrodków adopcyjnych.
*Paulina Kieszkowska-Knapik, adwokat, Baker McKenzie, Fundacja Lege Pharmaciae.
***
Zaczynając od samorządów
Widmo konsultacji krąży po Polsce. Ostatnio w związku z ACTA znów okazało się, że ten mechanizm włączania obywateli w procesy podejmowania decyzji publicznych łatwo wypaczyć. W dużej mierze jest to kwestia braku tradycji dialogu: decydenci często traktują konsultacje jako przykrą formalność, z którą należy rozprawić się po jak najniższych kosztach, a obywatele mogą mieć poczucie, że konsultacje często są fikcją, od której nic nie zależy, i niechętnie biorą w nich udział.
Idea konsultacji społecznych opiera się na założeniu o pewnej „pokorze” władzy, umiejętności przyznania przed samą sobą, że niekoniecznie wie lepiej od ludzi, czego potrzebują, i na uznaniu, że w sprawowaniu władzy nie chodzi nigdy tylko o nią samą, ale o podejmowanie decyzji dla dobra wspólnego i w celu możliwie skutecznego odpowiadania na społeczne potrzeby. Argumentem przytaczanym często przez decydentów niechętnych konsultacjom jest zarzut merytorycznego nieprzygotowania obywateli. Szykując się do konsultacji, to odpowiedzialna władza powinna stworzyć im możliwość uzyskania wiedzy na temat, który podlega dyskusji. Nie oznacza to oczywiście intensywnych kursów z urbanistyki przy okazji rozmów o planie zagospodarowania, ale już np. rzetelną prezentację ograniczeń, jakim on podlega, czy organizację spotkania z udziałem ekspertów, którym obywatele mogliby zadawać pytania, jak najbardziej tak.
Prowadzenia dobrych konsultacji i uczestnictwa w takich procesach trudno nauczyć się zaczynając od ogólnokrajowych polityk wymagających szczegółowej wiedzy eksperckiej. Poletkiem doświadczalnym dla wypracowania dobrych praktyk konsultacyjnych mogą i powinny być samorządy: konsultowanie kwestii lokalnych mniej kosztuje, a potencjalnie może wzbudzać większe zainteresowanie obywateli, bo dotyczy spraw, które mają najbardziej namacalny wpływ na ich życie.
„Odczarowanie” konsultacji może prowadzić przez poszukiwanie innowacyjnych metod (jak np. w Poznaniu, gdzie przeprowadzono niedawno pierwszy w Polsce sąd obywatelski) lub przez staranne i przemyślane podejście do tradycyjnych form dialogu. Dobry przykład takich działań daje Biuro Inicjatyw Lokalnych i Konsultacji Społecznych w Częstochowie, gdzie mniej stawia się na „fajerwerki metodologiczne” (zwykle to spotkania publiczne, ankiety online czy terenowe punkty konsultacyjne), za to bardzo dba o rzetelność i otwartość procesu (szerokie kampanie informacyjne, dokładne raporty podsumowujące). Wszystko w oparciu o skromny budżet i niewielki zespół, który „nadrabia” zaangażowaniem i pomysłowością, i szczęśliwie znajduje wsparcie we władzach miasta [1]. Z kolei mieszkańcy Starych Babic dobrej woli swoich włodarzy zawdzięczają to, że plany miejscowe w ich gminie poddawane są nie tylko konsultacjom ustawowym, ale też pozaustawowym, na etapie wstępnego tworzenia planu – mogą zapoznać się z nimi w asyście pracowników Referatu Planowania Przestrzennego, którzy pomagają czytać mapy, a otwarte spotkania odbywają sie w różnych lokalizacjach, tak by łatwo było na nie dotrzeć mieszkańcom wszystkich części gminy.
W kwestii sposobu realizacji konsultacji urzędnicy mogą dużo nauczyć się od organizacji pozarządowych – do tej pory wiele z nich wyręczało samorządy w prowadzeniu takich procesów, wypracowując ciekawe procedury i udowadniając, że przemyślane konsultacje mogą zaangażować wielu obywateli i zaowocować twórczymi propozycjami rozwiązań (dobrym przykładem w zakresie konsultacji przestrzennych są działania podejmowane w Toruniu przez Pracownię Zrównoważonego Rozwoju, która skonsultowała z mieszkańcami pomysły na rewitalizację jednego z parków miejskich, a tej chwili – w porozumieniu z Urzędem Miasta – pracuje nad pomysłami na rewitalizację Starówki).
Dobre konsultacje nigdy nie zrobią się same: wymagają namysłu i planowania. Wyzwanie leży w zmianie podejścia do konsultacji większości decydentów samorządowych – przekonaniu ich o potrzebie prowadzenia takich procesów, a co za tym idzie o konieczności przeznaczania środków na ich realizację. O celowości konsultacji trzeba przekonywać także tych najwyżej postawionych, by zapał szeregowego urzędnika pełnego pomysłów na konsultacje nie rozbił się o przekonanie jego szefa, że taniej i szybciej będzie powiesić projekt dokumentu w BIP-ie, nie prowokując zbyt wielu uwag krytycznych.
Regulacje prawne nt. konsultacji są bardzo ogólne i dopuszczają swobodę interpretacyjną, która często prowadzi do fasadowości konsultacji. Dobrą praktyką części samorządów jest tworzenie własnych regulaminów konsultacji, metodą prób i błędów. Realia samorządowe to jednak wciąż często konsultacje, które trwają tydzień, sprowadzają się do wywieszenia ogłoszenia na tablicy w urzędzie i komisyjnego spisania protokołu, wedle którego „żadnych uwag nie zgłoszono”. Brak ścisłych wytycznych sprawia, że wiele jednostek „odbębnia” wymagane mocą ustawy konsultacje w sposób jak najmniej dla siebie kłopotliwy. O ile bowiem przeprowadzenie konsultacji w pewnych kwestiach jest obowiązkowe, o tyle rzetelne odniesienie się do zebranych w ich trakcie uwag, już nie.
Próbę centralnego uregulowania konsultacji zawiera prezydencki projekt ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu. Zarząd Związku Miast Polskich w swoim stanowisku ze stycznia tego roku zagroził, że nie poprze go, jeśli nie zostaną z niego usunięte m.in. zapisy dotyczące konsultacji, argumentując, że samorządy posiadają już własne rozwiązania w tej kwestii [2]. W odpowiedzi pozostaje stwierdzić, że po pierwsze – nie dotyczy to wszystkich samorządów, do czego zobowiązywałaby ustawa, po drugie – centralny przepis miałby szansę bardziej dyscyplinować władze lokalne do przestrzegania zasad dobrych konsultacji, które by się w niej znalazły.
Wiceprezydent jednego z miast w północnej Polsce, z którym miałam okazję rozmawiać o włączaniu obywateli w procesy decyzyjne, stwierdził, że nie widzi takiej potrzeby, bo ludzie po to wybierają swoich przedstawicieli w wyborach, by to oni podejmowali decyzje, a obywatele mieli święty spokój. Oczywiście są na pewno osoby, które tak myślą; jednak tendencja do poszerzania wpływu obywateli na decyzje publiczne od jakiegoś czasu raczej narasta niż maleje, a model demokratyczny wydaje się ewoluować w stronę większej współpracy pomiędzy władzą a obywatelami (zwłaszcza, że ci ostatni są coraz lepiej przygotowani do dyskusji na coraz bardziej specjalistyczne tematy). Z punktu widzenia samej władzy lepiej byłoby więc zawczasu przygotować się do tego dialogu, niż liczyć na to, że obywatele dojdą do wniosku, iż życie publiczne jest tak skomplikowane, że nie pozostaje im nic innego niż zdać się na „ekspertów władzy”.
*Ewa Stokłuska, Pracownia Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia”.
[1] Szczegółowe informacje nt. konsultacji prowadzonych w Częstochowie można znaleźć na miejskim portalu konsultacyjnym konsultacje.czestochowa.pl.
[2] Stanowisko Zarządu Związku Miast Polskich z dn. 29 .01.2012r., http://zmp.miasto.biz/aktualnosc-296-stanowisko_zarzadu_zmp_w_sprawie_ustawy.html
***
* Autorka koncepcji Tematu tygodnia: Karolina Wigura.
** Współpraca: Magdalena M. Baran, Ewa Serzysko, Jakub Stańczyk.
*** Autor ilustracji: Rafał Kucharczuk.
„Kultura Liberalna” nr 166 (11/2012) z 12 marca 2012 r.
