Szanowni Państwo,
…69 %! We właśnie opublikowanym sondażu Centrum Badania Opinii Społecznych aż tylu rodaków ufa Bronisławowi Komorowskiemu. Prezydent RP jest niekwestionowanym liderem w rankingu. Czy jednak cokolwiek rzeczywistego wynika dla obywateli z tego sympatycznego rankingu? Święty spokój?
Polityk, którego wybieramy w wyborach bezpośrednich i z którym Polacy wiążą największe nadzieje, ma niezwykle skromne kompetencje. Jak to ma sens? Do jakiego stopnia jesteśmy niewolnikami politycznego kompromisu sprzed lat?
Na te pytania odpowiadają nasi dzisiejsi Autorzy. Adam Bodnar, autor koncepcji dzisiejszego numeru, przekonuje, że zgodnie z polską konstytucją prezydent jest niestety raczej królem, a nie raczej sługą, który wykonuje swoje zadania na rzecz społeczeństwa i w tym zakresie podlega kontroli. Ma to negatywne konsekwencje, prezydent nie podlega bowiem demokratycznej kontroli.
Jacek Szymanderski uważa natomiast, że to nie konstytucja, ale obecność psychologicznych problemów polityków w bieżącej grze politycznej jest w Polsce problemem: Niestety obywatele zostali wciągnięci nie w klasyczną grę polityczną, ale w ich histerycznie emocjonalną, osobistą potyczkę”. Z kolei Klaus Bachmann komentuje polski model z punktu widzenia Republiki Federalnej Niemiec. Jego zdaniem na wątpliwości dotyczące konstytucyjnej roli prezydenta odpowiada zazwyczaj życie – rola prezydenta RP zmieniła się w ostatnich latach znacząco i bez zmiany konstytucji, zaś ustrój ewoluuje w wyniku praktyki.
Zapraszamy również wszystkich (nie tylko rodziców) do lektury nowej rubryki w dziale „Czytając”, poświęconej książkom dla dzieci. Te ostatnie warto czytać nie tylko swoim pociechom, ale także dla własnej przyjemności. Do tworzenia literatury dla dzieci biorą się dziś bowiem najlepsi pisarze i artyści, a same książeczki stanowią nierzadko prawdziwe dzieła sztuki. Najlepsze i najciekawsze spośród nich postaramy się przybliżyć naszym czytelnikom, ze świadomością, że książka dla dzieci to czuły barometr kulturowych i społecznych zmian. Jak pokazuje w opublikowanym w tym numerze tekście Katarzyna Sarek, czasami również dorosły może się z nich dowiedzieć czegoś nowego i zaskakującego.
Zapraszamy do lektury!
Redakcja
1. ADAM BODNAR: Polski prezydent w koronie?
2. JACEK SZYMANDERSKI: Histeryczny konflikt inetersów
3. KLAUS BACHMANN: Na konstytucyjne wątpliwości odpowiada życie
Polski prezydent w koronie?
Czy Prezydent ma być królem, którego obdarzamy pełnym zaufaniem i wierzymy w mądrość jego decyzji? Czy też raczej sługą, który po prostu wykonuje swoje zadania na rzecz społeczeństwa i w tym zakresie podlega kontroli? Niestety polski model wciąż sytuuje Prezydenta jako nie podlegający kontroli demokratycznej symbol majestatu Rzeczypospolitej.
Wybór w Polsce Prezydenta w drodze wyborów powszechnych, a także jego ogólne zwierzchnictwo konstytucyjne plasują go nad wszystkimi innymi władzami. Nie pełni on funkcji sługi wobec obywateli, ale znajduje się gdzieś ponad nimi. To myślenie dominuje także – niestety – w orzecznictwie konstytucyjnym. W lipcu 2011 roku Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął sprawę niezgodności z Konstytucją art. 135 par. 2 Kodeksu Karnego (sygn. P 12/09). Przepis ten ustanawia odpowiedzialność karną za przestępstwo znieważenia Prezydenta. Teraz jest ono zagrożone karą do trzech lat pozbawienia wolności. Tylko dwóch sędziów TK zdecydowało się na zdanie odrębne w tej sprawie (Stanisław Biernat i Piotr Tuleja). Pozostałych 12 podpisało się między innymi pod takimi twierdzeniami:
Dokonanie czynu określonego w art. 135 § 2 k.k., a zatem wystąpienie przeciwko podmiotowi będącemu emanacją ustrojową „dobra wspólnego”, godzi w Rzeczpospolitą jako dobro wspólne wszystkich obywateli przez np. obniżenie prestiżu organów państwa, erozję zaufania obywateli do Rzeczypospolitej, i może prowadzić do stanów malejącego stopnia identyfikacji obywateli z państwem.
Czego można wymagać od majestatu
Obywatele jednak coraz częściej nie chcą godzić się na takie ustawienie polityczne i konstytucyjne pozycji Prezydenta. Kwestionują jego działania czy zaniechania oraz podejmują działania mające na celu pociągnięcie go do odpowiedzialności. Najlepszym przykładem są sprawy wytoczone przez przedstawicieli Forum Obywatelskiego Rozwoju oraz Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich o dostęp do opinii prawnych sporządzonych na potrzeby reformy OFE. Sprawa nie jest jeszcze ostatecznie zakończona, jednak przetarła szlak debaty publicznej. Okazało się, że Prezydent może jednak wobec obywateli odpowiadać. Można od niego wymagać udostępnienia informacji publicznej – jego obowiązkiem jest odpowiedzieć w terminie na wnioski obywateli. W zakresie korzystania z kompetencji dotyczących procesu legislacyjnego nie może odmówić wydania dokumentów, które zostały przygotowane za publiczne pieniądze.
Niektórzy powiedzą może, że czym innym jest zapewnienie przejrzystości działania władzy publicznej (a więc ujawnianie informacji publicznych), a czym innym kontrola merytoryczna korzystania z prerogatyw prezydenckich. W przypadku tych ostatnich Prezydent nie podlega kontroli, nawet jeśli może to skutkować naruszeniem praw i wolności jednostki. Ale czy na pewno powinno tak być? Czy Konstytucja RP nie ujmuje tych kwestii zbyt sztywno? A może mamy do czynienia z praktyką ustrojową braku możliwości ingerencji w korzystanie z prerogatyw przez Prezydenta? Czy nawet jeśli Prezydent ma pełną swobodę w podejmowaniu określonych decyzji merytorycznych, może je podejmować bez uzasadnienia (szczególnie jeśli decyzja jest negatywna) lub też bez końca przedłużać czas oczekiwania na nie?
Jedną z najważniejszych prerogatyw Prezydenta jest prawo do nadawania obywatelstwa. Pobieżny przegląd prasy wskazuje, że Prezydent szczególnie korzystnie traktuje wybitnych sportowców, jak Emmanuel Olisadebe, Damien Perquis, Ludovic Obraniak czy Roger Guerreiro. Potencjalny fakt „wpisania” piłkarzy do kadry narodowej znakomicie przyspieszał za każdym razem proces decyzyjny. Niestety osoby, które od wielu lat przebywają w Polsce, mają silne związki z polską kulturą i społeczeństwem, nie są traktowane tak samo. Mam wątpliwości czy tego typu niejednolite praktyki budują obywatelskie zaufanie.
O jakości sprawowania władzy publicznej decyduje nie tylko efekt działań, ale także ich styl. W zakresie prerogatyw jest wiele do zrobienia. Z pewnością korona by Prezydentowi z głowy nie spadła, gdyby zaczął stosować mechanizmy sprawiedliwości proceduralnej przy korzystaniu z tego uprawnienia. Nikt nie kwestionuje jego swobody decyzyjnej w tym zakresie. Niech tylko przy tym szanuje prawo obywateli do rzetelnego uzasadniania decyzji oraz rozsądnych terminów. Zasada demokratycznego państwa prawnego obowiązuje przecież także Prezydenta.
Bunt sędziów
Przez kilka lat Trybunał Konstytucyjny oraz sądy administracyjne miały w Polsce problem z rozstrzygnięciem tak zwanej sprawy niepowołanych sędziów. W 2007 roku Prezydent Lech Kaczyński podjął decyzję o niepowołaniu dziewięciu sędziów do pełnienia urzędu (lub odmowie awansu z urzędu sędziego sądu rejonowego do sędziego sądu okręgowego). W późniejszym czasie dołączył do tej grupy jeszcze jeden sędzia sądu wojskowego. Decyzja została podjęta bez żadnego uzasadnienia. Nie została nawet właściwie doręczona. Dopiero w wyniku nacisku zdecydowano się na opublikowanie w „Monitorze Polskim” informacji o całej sprawie.
Niedoszli sędziowie, wspierani przez najlepsze kancelarie, wytoczyli największe działa prawne przeciwko Prezydentowi. Twierdzili, że mają prawo być potraktowani tak jak na to zasługują obywatele w demokratycznym państwie prawnym, a więc z poszanowaniem zasad sprawiedliwości proceduralnej i właściwym uzasadnieniem decyzji. Niestety nie doczekali się tego, gdyż Kancelaria Prezydenta nie zmieniła swojego podejścia, a sądy, do których się zwrócili, nie zaryzykowały odważnego i precedensowego orzeczenia. Sprawy skończyły się dopiero w 2012 roku, choć mogło to się stać o wiele wcześniej gdyby tylko Trybunał Konstytucyjny przez kilka lat nie traktował skarg konstytucyjnych niepowołanych sędziów jak „gorących kartofli”.
W efekcie mamy sytuację, w której na poziomie praktyki ustrojowej niewiele się zmieniło. Prezydent może w zasadzie odpowiedzieć negatywnie na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa o powołanie sędziego i nie musi tego nawet uzasadniać. Co więcej, osoba zainteresowana nie dowie się jakie przyczyny stały za odmową nominacji – czy złe cechy charakteru, analiza życiorysu czy podszepty zauszników politycznych, którym być może dana osoba kiedyś czymś się naraziła. Wszystko pozostaje w sferze domysłów. Prezydent posiada kompetencję, która w żaden sposób nie jest przedmiotem kontroli. Co prawda obecny Prezydent z możliwości odmawiania powołania sędziego nie korzysta, ale przecież to raczej skutek kultury politycznej niż twardego prawa.
* Adam Bodnar, doktor nauk prawnych, adiunkt w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW, wiceprezes zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, członek zarządu Stowarzyszenia im. prof. Zbigniewa Hołdy oraz stały współpracownik „Kultury Liberalnej”.
***
Histeryczny konflikt inetersów
Obecny kryzys polskiej polityki wewnętrznej wywołany jest przez obecność psychologicznych problemów polityków w samej polityce. Niestety obywatele zostali wciągnięci nie w klasyczną grę polityczną, ale w ich histerycznie emocjonalną, osobistą potyczkę.
W gruncie rzeczy problem jest głównie techniczny albo lepiej powiedzieć – prawniczy. Dla przeciętnych obywateli, jeżeli prezydent i premier współpracują, sprawy nie ma. Nie jestem konstytucjonalistą, to co poniżej jest zdroworozsądkową opinią zwykłego obywatela o urzędzie prezydenta.
Konstytucja ustawiła problem tak, że poza byciem strażnikiem konstytucji – czyli troszczeniem się o państwo – prezydent, poprzez weto i inicjatywę ustawodawczą, może brać udział w bieżącej polityce. To oczywiście stawiać go może w opozycji do premiera i rządu. Taka konkurencja powoduje, że silną rolę w polityce odgrywać może ambicja i rozbudowane ego.
Obywatele o przekonaniach liberalnych wiedzą, że w polityce najlepiej jest wtedy, gdy ambicje i w ogóle psychologiczne problemy polityków znajdują się poza polityką.
Obecny kryzys polskiej polityki wewnętrznej jest wywołany właśnie przez obecność psychologii w polityce. Kłótnie o samolot do Brukseli itp. miały charakter osobisty. W tych sporach liczyło się rozdęte ego uczestników (zwłaszcza jednego). Obywatele zostali wciągnięci nie w klasyczną grę polityczną, ale w ich histerycznie emocjonalną, osobistą potyczkę. Na takiej płaszczyźnie nie może być porozumienia. Takie emocje schodzą niżej. Również na poziomie obywateli są to starcia ego. Urażenie rozdętej dumy jednego z polityków jest przez jego stronników odbierane równie emocjonalnie, jako naruszenie własnej dumy.
Fakt, że struktura władzy czyni z polityki nie tylko starcie interesów, a nawet ideologii, lecz także wprowadza płaszczyznę psychologiczną (nienawiści, urażonych ambicji) jest czymś bardzo złym. Konstytucja pozwalając prezydentowi wchodzić w kompetencje rządu otwiera szerokie pole do walk ambicjonalnych między politykami.
Drugi problem to odpowiedzialność za poszczególne resorty. Podstawowym kanonem w zarządzaniu jest to, że politykę kadrową prowadzi ten, kto odpowiada za stan poszczególnych działów firmy, a więc nie rada nadzorcza, ale dyrektor. Prezydent nie ponosi odpowiedzialności za stan armii, dyscyplinę, uzbrojenie, szkolenie i inne, ale ma prawo – przez awanse generalskie – mieszać się bezpośrednio do polityki kadrowej odpowiedzialnego z te kwestie ministra. Lech Wałęsa i Lech Kaczyński dali liczne przykłady takiego właśnie mieszania się bez ponoszenia odpowiedzialności. Podobnie rzecz ma się z mianowaniem ambasadorów.
Świetnym przykładem jak zaangażowanie rozdętego ego w politykę może posunąć wykorzystanie uprawnień do granic śmieszności, był sprzeciw Lecha Kaczyńskiego wobec nadania Hannie Gronkiewicz-Waltz francuskiego orderu Legii Honorowej. (Dla wyjaśnienia: w feudalnej Europie książę musiał zgodzić się, by jego wasal włączył się do orderu, którego mistrzem był obcy książę, bo to nakazywało wasalowi bycie lojalnym wobec mistrza i kapituły orderu. Gdyby między książętami doszło do wojny, nie wiadomo, czy miałby wasal stawić się konno i z przybocznymi w drużynie swojego księcia. Najwyraźniej Lech Kaczyński obawiał się, że na wojnę z Francją HGW albo w ogóle nie przyjdzie, albo stawi się na piechotę i bez miecza). Takie uprawnienia jak mianowanie ambasadorów, profesorów i generałów, zgoda na przyjęcie obcych orderów powinny być zachowane – ale mieć charakter czysto symboliczny.
Polska jest państwem prawa, a oznacza to, że wszystkie organa władzy państwowej nie są w pełni suwerenne i podlegają kontroli prawnej. Najważniejszym zadaniem prezydenta jest czuwanie, by tak właśnie było. Prezydent wkracza wtedy, gdy złamana zostaje konstytucja. Ma w zasadzie jeden instrument w takiej sytuacji. czyli zwierzchnictwo sił zbrojnych. Nie jest to bynajmniej bezpośrednie dowództwo. Na szczęście nie mieliśmy w dziejach III RP sytuacji, gdy prezydent musiałby skorzystać ze swojego zwierzchnictwa sił zbrojnych. Prezydent jako ich zwierzchnik może próbować unieważnić rozkazy łamiących konstytucję generałów. W najnowszej historii Europy udało się to konstytucyjnemu królowi Hiszpanii, ale nie udało się konstytucyjnemu królowi Grecji czy polskiemu prezydentowi w 1926 roku.
Czy prezydent powinien wypowiadać się i działać w interesie państwa, czy również w interesie obywateli. Podstawowym problemem jest to, że poza bezpieczeństwem zewnętrznym w zasadzie nie istnieje coś takiego jak jeden wspólny interes obywateli. Parlament jest reprezentacją owej różnorodności interesów idei i wartości. Zatem każda akcja prezydenta wykonana w interesie obywateli jest mieszaniem się do bieżącej polityki, wchodzeniem na teren rządu i parlamentu, musi więc budzić osobiste emocje co w polityce powinno być minimalizowane.
Czy prezydent zwiększa szanse, że państwo będzie państwem prawa? Niewątpliwie w sytuacji kryzysowej tak. Jednak w sytuacji normalnej nie jest potrzebny, wystarczy kontrola parlamentarna i nadzór Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego. Możliwość wchodzenia przez prezydenta w bezpośrednią politykę nie tylko może bardzo szkodzić i powodować kryzysy polityczne, ale również jest kosztowne – wymaga bowiem utrzymywania dużej kancelarii.
* Jacek Szymanderski, socjolog, polityk, były poseł na Sejm.
***
Na konstytucyjne wątpliwości odpowiada życie
Na wątpliwości dotyczące konstytucyjnej roli prezydenta odpowiada zazwyczaj życie – rola prezydenta RP zmieniła się znacząco i bez zmiany konstytucji, ustrój ewoluuje w wyniku praktyki.
W Niemczech przy okazji prezydentur Horsta Koehlera i Christiana Wulffa zastanawiano się nad wprowadzeniem wyborów bezpośrednich. Ale nawet przy tej okazji nie debatowano o wzmocnieniu lub osłabieniu kompetencji i uprawnień prezydenta.
Rozwiązań konstytucyjnych i umocowania instytucji w systemie politycznym nie można rozpatrywać w oderwaniu od interesów poszczególnych grup społecznych, które uprzednio wywarły wpływ na tworzenie tych instytucji. Instytucje nigdy nie są idealne, bo ich kształt jest rezultatem kompromisu odzwierciedlającego układ sił w gronie decydującym o kształcie konstytucji.
W Niemczech było to Zgromadzenie Konstytucyjne (Verfassungsgebende Versammlung) w okresie, kiedy władze niemieckie powoli przejmowały władze od zachodnich aliantów. Wówczas i alianci, i większość partii politycznych była przekonana, że władza prezydenta powinna być ograniczona, mieć charakter jedynie reprezentacyjny, a on sam powinien być wyłaniany w wyborach pośrednich – a w żadnym przypadku nie powinien pochodzić z wyborów powszechnych. Obawiano się powtórki z Republiki Weimarskiej, kiedy urząd prezydenta był konstruowany na wzór monarchy, nadano mu dużą władzę pochodzącą z wyborów bezpośrednich (a więc z silnym mandatem do sprawowania realnej władzy). Znaczną cześć rozwiązań konstytucyjnych w RFN można interpretować jako dążenie do radykalnego odejścia od porządku jaki panował niegdyś w Republice Weimarskiej.
Można to porównać – z pewnymi znaczącymi zastrzeżeniami – z konstrukcją urzędu prezydenckiego w Polsce tuż po Okrągłym Stole, kiedy wybrano generała Jaruzelskiego, któremu również nie chciano dać za dużo władzy. W późniejszym okresie takie porównanie staje się już mocno wątpliwe – polskich prezydentów (na mocy Małej Konstytucji, jak i tej z 1997 roku) wybierano bezpośrednio, ale obecnie mają o wiele mniej realnej władzy niż bezpośrednio po transformacji ustrojowej.
Dziś trudno byłoby uznać polski system za prezydencki lub przynajmniej semi-prezydencki – władza tzw. głowy państwa jest stosunkowo niewielka. Może on rozwiązać parlament tylko w ściśle określonych sytuacjach, a na powstanie i kształt rządu także ma bardzo ograniczony wpływ. De facto – bardziej niż de jure – jest to dziś funkcja reprezentacyjna, choć prezydent zachował prawo inicjatywy ustawodawczej i prawo weta wobec ustaw. Mało kto o tym wie, ale tu przypomina niemieckiego prezydenta, który również ma prawo weta (odmowy podpisania projektu ustawy i prawo skierowania go do Trybunału Konstytucyjnego), z którego kilkakrotnie już korzystał. Podobnie jak polski prezydent, zyskuje on realne prawa i wpływ na procesy podejmowania decyzji dopiero, gdy inne organa nie są w stanie podjąć decyzji (kryzys rządowy, koalicyjny albo brak możliwości wyłonienia stabilnej większości w parlamencie).
Jeśli uznać, że takie usytuowanie urzędu prezydenta w systemie politycznym RP jest wynikiem kompromisu osiągniętego w połowie lat 90. w Komisji Konstytucyjnej, to przystąpienie do UE układ ten zmieniło dość dramatycznie. Wobec regulacji powstających w Parlamencie Europejskim i Radzie Unii Europejskiej, które obowiązują w Polsce bez konieczności zatwierdzenia przez Sejm, – prezydent nie ma prawa weta ani możliwości korzystania z inicjatywy ustawodawczej (ta w UE należy do Komisji Europejskiej). Jest to niezwykle istotna zmiana – zwłaszcza jeśli się ją rozpatruje w kontekście ustawy regulującej współdziałanie rządu i prezydenta w sprawach unijnych, która dodatkowo ogranicza rolę prezydenta.
W tym kontekście można więc mówić o wprowadzaniu zmian do polskiej konstytucji kuchennymi, unijnymi drzwiami, a te przybliżają konstytucyjną rolę prezydenta jeszcze bardziej do sytuacji w RFN.
Jedyne kryterium, które można zastosować do oceny prezydentury jako dobrze pomyślanej instytucji, to czy urząd ten – w jego konstytucyjnym kształcie – przyczynia się do stabilizacji systemu politycznego. W RFN niewątpliwie tak jest i akurat to nigdy nie zostało zakwestionowane. Dyskutowano o możliwości wprowadzenia referendów przy poprawkach do konstytucji (obecnie ogólnokrajowe referendum jest możliwe tylko przy zmianie granic landów), o zmianie systemu wyborczego do Bundestagu (co wymusił Trybunał Konstytucyjny), o roli samego Trybunału Konstytucyjnego. Przy okazji kryzysu prezydentury za kadencji Horsta Koehlera i Christiana Wulffa dyskutowano też o wprowadzeniu wyborów bezpośrednich Nie było jednak debaty o wzmocnieniu lub osłabieniu kompetencji i uprawnień prezydenta.
W Polsce tak samo jak w Niemczech, to praktyka polityczna zmienia rolę prezydenta i dopasowuje ją do nowych sytuacji. Zmiana konstytucji do tego nie jest potrzebna. Rola ta zmieniła się w wyniku przyjęcia kilku aktów pozakonstytucyjnych i samej praktyki kolejnych prezydentów i rządów.
W Niemczech właśnie doświadczenia przy wyborze Christiana Wulffa na prezydenta ujawniły spore napięcia. Wtedy to Angela Merkel przeforsowała jego kandydaturę w Zgromadzeniu Federalnym (wspólne zgromadzenie Bundestagu i Bundesratu), gdzie CDU i FDP miały niepewną przewagę wśród delegatów. Sondaże wskazały wtedy jednoznacznie, że wśród ankietowanych wysunięty przez Zielonych i SPD Joachim Gauck miał o wiele większe poparcie niż Wulff. Po wyborze Wulffa pojawiły się głosy (głównie po stronie opozycji) wzywające do zmiany konstytucji tak, aby przyszli prezydenci byli wybierani w wyborach powszechnych. Ta debata jednak szybko ucichła, gdy Christian Wulff ustąpił, a Zgromadzenie wybrało Joachima Gaucka.
* Klaus Bachmann, profesor politologii SWPS, autor książek o tematyce europejskiej i polsko-niemieckiej.
***
* Autor koncepcji Tematu tygodnia: Adam Bodnar
** Współpraca: Konrad Niemira, Ewa Serzysko, Łukasz Pawłowski.
*** Autor ilustracji: Antek Sieczkowski.
„Kultura Liberalna” nr 203 (48/2012) z 27 listopada 2012 r.
