Szanowni Państwo,
rząd sukcesywnie majsterkuje przy finansach ściśle związanych z przyszłością całych pokoleń, ale czy dwudziesto- i trzydziestolatkowie mają szanse, by rozsądnie interesować się tymi sprawami? Jaki mają wpływ na to, co się dzieje? Żaden. O swoistym poczuciu bezsiły rozmawialiśmy już przy okazji dyskusji o podwyższeniu wieku emerytalnego. Odżywa nieśmiertelny schemat „my – oni”, tym razem w wymiarze międzypokoleniowym.
Kolejne zabiegi rządu postrzegane są przez opinię publiczną jako raczej niezgrabne łatanie dziur w budżecie. Zresztą, mijają lata rządów premiera Donalda Tuska, a zapowiadanej wielkiej reformy finansów publicznych czy gruntownego uproszczenia podatków jak nie było, tak nie ma. Zaszła jednak pewna istotna zmiana. Zawiłe skądinąd dla opinii publicznej zagadnienia – jak zmniejszenie roli Otwartych Funduszy Emerytalnych (OFE) czy zawieszenie tzw. progu oszczędnościowego – redukują się dziś do jawnej niechęci wobec aktualnego strażnika naszych finansów. Kiedy jeden z portali poświęcony zagadnieniom finansowym zapytał czytelników, kto był najlepszym, a kto najgorszym ministrem finansów w historii III RP, pierwsze miejsce w plebiscycie zajął… Leszek Balcerowicz, a ostatnie Jacek Rostowski.
Tymczasem Rostowski broni się. Przekonuje, że to OFE przyczyniają się do wzrostu długu publicznego, za który płacimy my wszyscy jako podatnicy. Także zasady, na jakich funkcjonują te instytucje – pobierające wysokie prowizje od zarządzania składkami i to niezależnie od osiąganych wyników finansowych – są dla przyszłych emerytów bardzo niekorzystne.
„Warunki prowadzenia działalności, jakie OFE wywalczyły sobie w 1999 roku, były zbójeckie”, mówi w rozmowie z „Kulturą Liberalną” Piotr Kuczyński. „Wówczas aż 10 proc. sum wpłacanych na ich konta szło bezpośrednio do kieszeni właścicieli jako opłata manipulacyjna. Przecież to jest obłęd!” Z wyliczeń ministerstwa finansów wynika, że gdyby nie OFE, polski dług publiczny w relacji do PKB należałby do najniższych w Europie.
Zwolennicy OFE odpowiadają jednak krótko – to i tak lepsze niż przekazywanie całej składki do ZUS, gdzie zostanie zmarnowana, ponieważ o losie tych pieniędzy będzie decydował doraźny interes klasy politycznej, a nie rozsądek inwestorów. Wskutek rządowych reform „nasze emerytury będą z czasem coraz bardziej zależne od decyzji o charakterze politycznym”, pisze na łamach „KL” Janusz Jankowiak. „Taki system w krótkiej perspektywie jest najbardziej 'głosodajny’, ale ekonomicznie nieefektywny”.
Kto w tym sporze ma rację?
Rząd może mieć rację, kiedy krytykuje podstawowe założenia reformy z 1999 roku, m.in. wysokie prowizje wypłacane funduszom z góry, niezależnie od wyników finansowych. Absurdem jest również dotychczasowy sposób finansowania rosnącej dziury pomiędzy przychodami ze składek, a wydatkami na emerytury. Dziś, żeby przekazać OFE należne im środki, rząd zadłuża się, emitując obligacje, które następnie oddaje towarzystwom. Kto jednak będzie wraz z procentami spłacał tę pożyczkę zaciągniętą na wypłatę naszych emerytur? Państwo, czyli obywatele, to znaczy… przyszli emeryci. Co z polską troską o własne dzieci, czyli solidarnością międzypokoleniową?
Jak zauważa w swoim tekście Marek Naczyk, finansowanie dziury przez wzrost zadłużenia „doprowadziło do sytuacji absurdalnej. Zamiast ulżyć młodszym Polakom, reforma z 1999 r. obarcza ich finansowaniem rosnących kosztów wydatków emerytalnych wynikających ze starzenia się społeczeństwa”. Podobnego zdania jest András Simonovits, który porównuje sytuację w Polsce i na Węgrzech, gdzie rząd Viktora Orbána również wycofał się z prywatyzacji emerytur. Zdaniem Simonovitsa w warunkach kryzysu odzyskanie środków zainwestowanych w OFE wydaje się logiczną decyzją. Ważne jednak, pisze Simonovits, by nie uciekać się do szantażu i nie stawiać obywateli przed faktem dokonanym, jak to zrobiono na Węgrzech.
Rząd prawdopodobnie postępuje słusznie, marginalizując znaczenie OFE, ale jednocześnie sposób komunikacji z obywatelami – nie tylko w tej sprawie – jest oburzający. Minister finansów nie uznaje racji strony przeciwnej, a momentami wydaje się, że po prostu mija się z prawdą. Tak jak wtedy, gdy przekonywał, że powiększenie deficytu budżetowego o 16 miliardów będzie dla polskiej gospodarki korzystne, ponieważ pieniądze zostaną przeznaczone na nowe inwestycje. Tymczasem… owe 16 miliardów to przecież środki na pokrycie zobowiązań już przez rząd podjętych! Ich zdobycie zapobiegnie kurczeniu się gospodarki, ale do ożywienia raczej się przyczynić nie może.
Co gorsza, nie widać również, by minister – zabierający się do odkręcania decyzji poprzedników – miał w zanadrzu kompleksowy pomysł na polski system emerytalny. Bez takiej wizji bieżące reformy mają taki sens jak naprawa samochodu wiszącego nad skrajem urwiska. Jeśli nie odpowiemy sobie na pytanie, jaką rolę odgrywać ma państwowy system emerytalny – czy przede wszystkim chronić tych, którzy znaleźli się na granicy ubóstwa, czy wypłacać wszystkim równe, choć niewielkie świadczenia, czy też wciąż łudzić wszystkich wizjami emerytur pod palmami – doraźne łataniny nie będą miały większego sensu. Tymczasem, jak podkreśla w zamykającym numer wywiadzie Mitchell Orenstein, w Polsce taka dyskusja z obywatelami… nigdy się nie odbyła.
Zapraszamy do lektury!
Łukasz Pawłowski
1. PIOTR KUCZYŃSKI: OFE działają na zbójeckich warunkach
2. MAREK NACZYK: Co w miejsce OFE?
3. JANUSZ JANKOWIAK: Rząd zamiast pieniędzy woli liczyć głosy
4. ANDRÁS SIMONOVITS: Polska kontrreforma lepsza od węgierskiej
5. MITCHELL A. ORENSTEIN: Po co nam emerytury?
OFE działają na zbójeckich warunkach
Z Piotrem Kuczyńskim, analitykiem finansowym Domu Inwestycyjnego Xelion i publicystą, o polskim systemie emerytalnym rozmawiają Łukasz Pawłowski i Radosław Szymański
Całość czytaj: TUTAJ
Łukasz Pawłowski: Jak z pana perspektywy wyglądał kontekst gospodarczy i polityczny towarzyszący uchwaleniu reformy emerytalnej z 1999 roku?
Piotr Kuczyński: Byliśmy dziesięć lat po przełomie, wzrost gospodarczy był wysoki, a światowe rynki finansowe ekscytowały się chyba największą w historii hossą na giełdach światowych. Panowało przekonanie, że to coś, co rozpoczęło się w roku 1980 i w ciągu kilkunastu lat wielokrotnie podniosło indeksy giełdowe, będzie trwać wiecznie. Wtedy właśnie pojawił się w Stanach Zjednoczonych pomysł, żeby tworzyć fundusze emerytalne oparte na giełdach, akcjach i inwestycjach. I to ten krąg – szkoły chicagowskiej – zrodził system oparty na filarze kapitałowym. Tymczasem hossa na rynkach finansowych trwała jeszcze ponad rok, a potem się wszystko, za przeproszeniem, „wywaliło”.
ŁP: Jakie były alternatywy dla tej reformy?
Wszyscy sądzili, że alternatywy nie ma. Reformę wprowadził rząd AWS, ale podwaliny teoretyczne położyło SLD – a zatem wszyscy byli w tę reformę umoczeni. Tak to już zawsze jest: jeżeli trwa hossa, to w końcowym jej momencie, kiedy zbliża się przełom i już za chwilę nastąpi załamanie, właśnie wszyscy uważają, że akcje będą drożeć w nieskończoność. Rząd dopiero niedawno zauważył, że system, który został stworzony, jest chory. Po przejściu z systemu zdefiniowanego świadczenia na system zdefiniowanej składki de facto zgodziliśmy się na obniżenie naszych emerytur co najmniej o połowę. Tylko wtedy nikt tego nie wiedział.
Nikt nie brał też pod uwagę takich problemów jak tak zwany problem złej daty, czyli kwestię wejścia i wyjścia z systemu. Jeśli dwaj ludzie płacą dokładnie tyle samo, ale jeden ma szczęście i przechodzi na emeryturę podczas hossy, a drugi wówczas, kiedy indeksy giełdowe spadły, powiedzmy, o 70 proc. – co zdarzyło się dwukrotnie podczas ostatniej dekady – ów szczęściarz będzie miał dużo wyższą emeryturę niż pechowiec, mimo że płacili tyle samo.
Radosław Szymański: Co dokładnie się zmieniło przez te czternaście lat, czy w sposobie myślenia, czy w realnych wskaźnikach ekonomicznych, że od emerytur pod palmami, które nam obiecywano, przeszliśmy do miażdżącej krytyki reformy? Czy od początku była ona oparta na kłamstwie?
PK: Decyzja o przeprowadzeniu reformy wynikała z oceny sytuacji w danym momencie. Mój zmarły już ojciec, który był ekonomistą, mówił, że nic z giełdy nie rozumie, a przecież powinien rozumieć, bo jest ekonomistą. Tak samo było w tym wypadku. Ludziom wydawało się, że rozumieją rynki finansowe, bo są ekonomistami, a tu guzik. Ja nie jestem ekonomistą, ale dwadzieścia lat pracuję jako analityk rynkowy, więc rozumiem rynki lepiej niż większość profesorów – taka jest prawda. Im się wydawało, że trend wzrostowy, który obserwują, będzie trwał nadal.
ŁP: Obrońcy reformy twierdzą jednak, że pieniądze, które idą do OFE, służą dokapitalizowaniu gospodarki, a tym samym pobudzają wzrost PKB. W raporcie…
PK: Raport Mirosława Gronickiego i Janusza Jankowiaka niech pan odłoży. Tego nie rozumiem i nie chcę zrozumieć. Wiem jednak jedno: każdy raport z dużą liczbą założeń dotyczących tego, co mogło się stać wiele lat temu, przyniesie całkiem odmienne wyniki, jeśli tylko zmienimy nawet kilka z tych założeń. Wiem, bo sam takie raporty robiłem.
Słuchałem jakiś czas temu rozmowy radiowej Mirosława Gronickiego z Jackiem Żakowskim. Żakowski zapytał, czy badali, co by było, gdyby te środki, które poszły do OFE, rzeczywiście wydano w inny sposób. Gronicki odpowiedział, że ich zadaniem nie było zbadanie takiej sytuacji, a przecież bez tego ich praca jest bezwartościowa. Rozumieją panowie, te 180 miliardów, zamiast pójść do OFE, poszłoby na drogi, szpitale, żłobki, przedszkola. Jaki wtedy byłby wynik dla PKB? Gronicki miał chyba słaby dzień, bo powiedział, że prawdopodobnie przyniosłoby to większe zyski niż OFE. Sam to słyszałem. No widzicie panowie. To do czego ta praca się nadaje? Do niczego.
RS: Pomijając raport, sam argument mówi tyle – inwestowanie w obligacje i akcje pompuje w gospodarkę pieniądze, dekapituluje przedsiębiorstwa i tym samym przyczynia się do rozwoju.
PK: Ale większość inwestycji OFE to inwestycje w państwowe obligacje. A zatem państwo wypuszcza papiery wartościowe, zadłuża się po to, żeby te papiery kupiły towarzystwa emerytalne z pieniędzy, które pierwotnie płynęły bezpośrednio do budżetu państwa. Jak to ma pomagać gospodarce? Niech mi pan to wytłumaczy, może jestem za głupi.
ŁP: A nie działa tu ten sam mechanizm, co w przypadku każdego przedsiębiorstwa, które decyduje się wejść na giełdę i emituje akcje po to, żeby zyskać kapitał, który pozwoli na rozwój?
Całość czytaj: TUTAJ
* Piotr Kuczyński, od 1993 roku inwestor giełdowy i analityk. W latach 1996–2000 utrzymywał się z gry na giełdzie. Od roku 2000 do chwili obecnej publikuje w różnych mediach. Pracuje w Domu Inwestycyjnym Xelion jako główny analityk.
***
Marek Naczyk
Co w miejsce OFE?
Dzięki debacie, która toczy się obecnie wokół reformy emerytalnej, Polacy już na pewno wiedzą, że OFE nigdy nie mogło im zapewnić emerytur na Hawajach. Zamiast podwyższyć niski poziom oszczędności krajowych, wprowadzenie drugiego filaru – i przekierowanie do OFE części składek potrzebnych do finansowania bieżących emerytur – przyczyniło się do znaczącego wzrostu długu publicznego oraz podniesienia kosztów obsługi tego długu. Wzrosły także koszty kredytów dla przedsiębiorstw, a to w wyniku wyższej premii za ryzyko wymaganej przez rynki finansowe właśnie z powodu rosnącego długu publicznego. Dobrze więc, że rząd zabiera się za uporządkowanie systemu emerytalnego i za zmniejszenie roli OFE. Szkoda jednak, że zmiany nie idą dostatecznie daleko.
Młodzież – główny przegrany reformy z 1999 roku
Należy podkreślić, że twórcy nowego systemu emerytalnego nigdy nie zaproponowali wiarygodnego mechanizmu finansowania kosztów związanych z przejściem ze starego systemu do nowego. Choć raport „Bezpieczeństwo dzięki różnorodności” z 1997 r. [1] zakładał, że obniżenie składek wymaganych na finansowanie bieżących emerytur spowoduje spadek wpływów do systemu ubezpieczeń społecznych rzędu 0,68 proc. PKB w 2000 r., w rzeczywistości suma ta wyniosła 1,4 proc. [2]. W panującym klimacie ideologicznym nie chciano zrekompensować tej dziury podwyżką podatków. Częściowo zasypywano ją więc wpływami z prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, ale prywatyzacja musiała któregoś dnia dobiec końca.
Głównym sposobem na finansowanie luki na dłuższą metę miały więc być cięcia w innych wydatkach publicznych. Chociaż poprzez wprowadzenie OFE twórcy reformy chcieli usunąć z systemu emerytalnego tzw. „ryzyko polityczne”, czyli zagrożenia związane z realizacją doraźnych interesów politycznych, to jednocześnie zgodzili się właśnie z powodów politycznych nie obejmować reformą rolników, zakładając, że uda im się to zrobić w przyszłości. Ich późniejszy nacisk na konieczność zlikwidowania „przywilejów” emerytalnych różnych grup społecznych – nacisk trwający prawie całą dekadę i wspomagany przez wspierających reformę publicystów – na pewno w niemałej mierze przyczynił się do wzrostu wzajemnej nieufności Polaków. Rezultatem braku wiarygodnego mechanizmu finansowania kosztów przejściowych było pokrycie ich przede wszystkim poprzez wzrost długu publicznego. Wszystko to doprowadziło do sytuacji absurdalnej: zamiast ulżyć młodszym Polakom, reforma z 1999 r. obarcza ich finansowaniem rosnących kosztów wydatków emerytalnych wynikających ze starzenia się społeczeństwa.
I nawet jeśli rola OFE w polskim systemie emerytalnym zostanie zredukowana przez rząd, młodsze pokolenia i tak pozostają wielkimi przegranymi reformy z 1999 r. Z powodu przejścia z zasady „zdefiniowanego świadczenia” do zasady „zdefiniowanej składki”, będą musiały liczyć na dużo mniejszą stopę zastąpienia – czyli poziom świadczeń emerytalnych w porównaniu do dawnych zarobków – niż ich dziadkowie czy rodzice. Choć dziś rządowe plany skupiają się na kwestii finansowania emerytur, w przyszłości najpoważniejszym wyzwaniem będzie zagwarantowanie odpowiedniego poziomu świadczeń dla dzisiejszych młodszych pokoleń. Jak zapewnić godne emerytury, jeśli świadczenia z ubezpieczeń społecznych są prawie całkowicie zindywidualizowane, zaś kariery zawodowe młodych ludzi przebiegają bardzo nierówno, a to z powodu wzrostu popularności umów na czas nieokreślony, tzw. umów śmieciowych lub długotrwałego bezrobocia?
Potrzebne nowe rozwiązanie
Nie dość, że rząd robi zbyt mało – by nie powiedzieć nic – żeby złagodzić wymienione wyżej zjawiska na rynku pracy, to z raportu „Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu” [3] wynika, że aby zapewnić obywatelom wyższe świadczenia, stawia głównie na rozwój dobrowolnych – i indywidualnych – oszczędności emerytalnych. Trudno jednak nie zadać sobie następującego pytania: jak rząd, który słusznie potępił pobieranie zbyt wysokich opłat przez komercyjnie nastawione towarzystwa emerytalne, miałby teraz nakłonić Polaków do odkładania swoich oszczędności na „indywidualnych kontach zabezpieczenia emerytalnego” zarządzanych na jeszcze bardziej komercyjnych zasadach?
Przypomnijmy, że w IKZE nie ma żadnych limitów opłat – mogą być tak wysokie, jak tylko zażyczy sobie tego usługodawca. Nieprawdziwe jest również przekonanie, iż ze względu na oparcie tego rynku na dobrowolnych decyzjach jednostek będzie on bardziej konkurencyjny niż rynek OFE. Coraz więcej badań z ekonomii behawioralnej pokazuje, że w sprawie zarządzania własnymi oszczędnościami ludzie przyjmują postawę bierną. Bardzo niewielu z nas ma w sobie żyłkę aktywnego inwestora, zdolnego do poszukiwania najlepszych ofert w gąszczu konkurujących firm. Zresztą na jaką konkurencję możemy tak naprawdę liczyć, skoro z zaledwie kilkudziesięciu instytucji finansowych (zakładów ubezpieczeń na życie, towarzystw funduszy inwestycyjnych czy powszechnych towarzystw emerytalnych) prowadzących IKZE, wiele należy do tych samych macierzystych grup finansowych?
Zamiast stawiać na dobrowolne konta emerytalne, polscy politycy powinni zacząć wzmacniać struktury dialogu społecznego i promować pracownicze programy emerytalne. Jednak fundusze te powinny być tworzone nie na poziomie firm, lecz raczej na poziomie branż, tak jak to się dzieje w Danii albo w Holandii. W tych krajach pracodawcy i pracownicy wspólnie prowadzą branżowe fundusze emerytalne na zasadzie „not-for-profit”. Fundusze te obowiązkowo obejmują wszystkich – a nie tylko wybranych – pracowników w danej branży. Dzięki znacznym rozmiarom, fundusze branżowe przynoszą znaczące korzyści skali i pobierają względnie niskie opłaty za zarządzanie. Są wręcz uważane za modelowe pod tym względem. Nawet jeśli zlecają zarządzanie części swoich aktywów prywatnym grupom finansowym, to skala, wiedza techniczna i doświadczenie pozwalają im wynegocjować dużo niższe opłaty, niż byłyby w stanie to zrobić niezorganizowane jednostki na anonimowym rynku.
Wreszcie, jeśli chodzi o wpływ tego typu funduszy na gospodarkę, mogą one mieć dużo większy wkład w tzw. „ład korporacyjny” niż ma np. OFE, ponieważ nie napotykają podobnych konfliktów interesów, jakie stają się udziałem prywatnych grup finansowych. Dlaczego OFE należące do jakiegoś koncernu finansowego miałby się wtrącać w sprawy danej firmy, jeśli ta sama firma jest albo może być odbiorcą innych produktów finansowych sprzedawanych przez towarzystwa należące do tego samego koncernu finansowego co OFE? Tego typu problemy nie dotyczą funduszów branżowych działających na zasadzie „not-for-profit”. Szkoda więc, że propozycja ich utworzenia nie znalazła się w planach przedstawionym do konsultacji przez ministra finansów.
Przypisy:
[1] „Bezpieczeństwo dzięki różnorodności”, Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Zabezpieczenia Społecznego, Warszawa 1997, s. 26.
[2] Chłoń-Domińczak, A. (2002) “The Polish Pension Reform of 1999” In E. Fultz (Ed.) „Pension Reform in Central and Eastern Europe – Volume 1: Restructuring with Privatization: Case Studies of Hungary and Poland. Budapest: International Labour Office”, s. 168.
[3] „Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu”, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej oraz Ministerstwo Finansów, Warszawa, czerwiec 2013.
* Dr Marek Naczyk, absolwent Sciences Po w Paryżu, obronił doktorat na Wydziale Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu w Oksfordzie. Obecnie pracownik naukowy Department of Social Policy and Intervention Uniwersytetu w Oksfordzie. Zajmuje się badaniem wpływu instytucji finansowych na programy prywatyzacji świadczeń emerytalnych.
***
Janusz Jankowiak
Rząd zamiast pieniędzy woli liczyć głosy
Jednym z podstawowych i niewybaczalnych grzechów dyskusji o OFE – która ze zmiennym natężeniem toczy się od 2010 roku – jest to, że podważa ona zaufanie do właściwie wszystkich elementów systemu emerytalnego. Argumenty używane zarówno przez przeciwników, jak i zwolenników reformy dyskredytowały odpowiednio pierwszy, drugi lub trzeci filar, mimo że na samym początku zostały one przecież pomyślane jako jedna całość!
Głównym powodem, który kilka lat temu po raz pierwszy skłonił polityków do majstrowania przy systemie emerytalnym, był oczywiście pogarszający się stan polskich finansów publicznych. To jednak nie reforma emerytalna jest za ów stan odpowiedzialna, ale przede wszystkim globalny kryzys finansowy, a także nieumiejętność wprowadzenia w życie wszystkich zaplanowanych pierwotnie zmian.
Reforma niedokończona
Przeciwnicy reformy Buzka mówią, że była ona od początku źle pomyślana, ponieważ opierała się na błędnym przekonaniu, że wartość aktywów, w które inwestowały fundusze emerytalne, będzie niezmiennie rosła. To nieprawda. Podstawowym argumentem na rzecz reformy była wprowadzana przez nią dywersyfikacja ryzyka. Analizując polski system emerytalny, powinniśmy patrzeć na pierwszy, drugi i trzeci filar jako całość. Inwestując w każdy z nich, tworzymy zdywersyfikowany portfel aktywów, gdzie wartość poszczególnych elementów w długim okresie się równoważy. Kiedy mamy do czynienia z flautą na rynku kapitałowym, wówczas inne części portfela powinny amortyzować ponoszone straty. I tak z całą pewnością by było, gdybyśmy popatrzyli na system w horyzoncie dłuższym niż te 14 lat, z których spora część przypadła na globalny kryzys finansowy. Inną przyczyną niepowodzenia reformy jest nieudana, ze względu na nikłą skalę zainteresowania, próba zachęcania pracujących, by sami odkładali środki na własną emeryturę. Fiasko tego przedsięwzięcia to jednak z całą pewnością nie tylko wina samych ubezpieczonych. Wsparcie ze strony państwa i całego systemu podatkowego dla tego rodzaju inwestycji było zdecydowanie niewystarczające.
Koszty i korzyści
Także podejmowane dziś próby odejścia od wprowadzonych zmian będą miały poważne konsekwencje ekonomiczne. Wszystkie proponowane przez rząd warianty zmian zmierzają do szybszej lub wolniejszej likwidacji OFE, a tym samym eliminują podstawową zaletę systemu wprowadzonego w 1999 roku, czyli właśnie dywersyfikację ryzyka. W konsekwencji nasze emerytury będą z czasem coraz bardziej zależne od decyzji o charakterze politycznym, bo przecież wszelkie zmiany w funkcjonowaniu ZUS-u nie wynikają z gry sił rynkowych, ale właśnie kalkulacji politycznych. Taki system w krótkiej perspektywie jest najbardziej „głosodajny”, ale ekonomicznie nieefektywny.
Rząd tymczasem próbuje nas przekonać, że zniesienie OFE przyniesie nam przede wszystkim korzyści gospodarcze, ponieważ pozwoli na znaczące oszczędności. To wcale nie takie pewne. Po pierwsze, warto pamiętać o tym, że ZUS także kosztuje. Utrzymanie tej instytucji pochłania około 3–4 miliardów rocznie, a środki te uzyskuje się z naszych składek. Rząd mówi dziś jedynie o kosztach funkcjonowania drugiego filaru, a pomija koszty funkcjonowania filaru pierwszego, tak jakby ich w ogóle nie było.
Jeśli chodzi o koszty funkcjonowania OFE, pamiętajmy, że to nie właściciele funduszy, ale ustawodawca ustalał zasady ich funkcjonowania oraz wysokość należnych im opłat. Trudno oczekiwać, aby w sytuacji, w której te zasady były, mówiąc delikatnie, bardzo korzystne dla OFE, przedstawiciele funduszy zwrócili się do rządu z prośbą o obniżenie ich dochodów. Ustawodawca miał wiele lat na to, żeby podjąć jakieś kroki zmierzające do obniżenia kosztów funkcjonowania drugiego filaru bez konieczności jego likwidacji.
Wreszcie po trzecie, rząd nie zwraca uwagi na korzystny wpływ, jaki Otwarte Fundusze Emerytalne, a dokładniej – aktywa przez nie inwestowane, mają na gospodarkę. Krytycy tego poglądu powiadają, że gdyby te środki trafiały bezpośrednio do budżetu państwa, również mogłyby być przeznaczane na inwestycje strukturalne, przyczyniając się tym samym do pobudzania gospodarki i podnoszenia PKB. To nieprawda, ponieważ, gdyby pieniądze te trafiały do ZUS-u, nie byłyby inwestowane, ale wydawane na bieżące świadczenia.
Suma składek emerytalnych wpływających do budżetu jest ciągle zbyt mała w stosunku do wypłacanych świadczeń. Z moich obliczeń wynika, że w latach 1999–2012 różnica między zebranymi składkami, a wypłaconymi świadczeniami sięgała średnio 4 proc. PKB rocznie. Dziura w systemie transferów jest więc naprawdę duża i trzeba ją z czegoś uzupełniać. Obecnie robi się to, zaciągając dług. To sytuacja na dłuższą metę nie do utrzymania, ale by jej zaradzić, zamiast wycofywać się z reformy przeprowadzonej w 1999 roku, należałoby wreszcie… przeprowadzić ją do końca.
* Janusz Jankowiak, ekonomista, absolwent Wydziału Handlu Zagranicznego SGH. Doradzał społecznie ministrowi gospodarki Jerzemu Hausnerowi. Do czasu rezygnacji, jesienią 2008 roku, wchodził w skład Zespołu Strategicznych Doradców Prezesa Rady Ministrów, Donalda Tuska. Od lutego 2006 roku prowadzi własną firmę doradczą „JJ Consulting”.
Not. Łukasz Pawłowski
***
Polska kontrreforma lepsza od węgierskiej
W latach 1998–99 Polska i Węgry wprowadziły obowiązkowy prywatny filar emerytalny. Obecnie, w reakcji na międzynarodowy kryzys finansowy i ekonomiczny, te systemy są likwidowane. Oba państwa przyjęły jednak różne strategie. Na Węgrzech antyrynkowy rząd znacjonalizował niemal cały prywatny filar (około 10 proc. PKB), ale nie udało mu się zredukować zadłużenia publicznego. Dla odmiany, prorynkowy polski rząd stara się minimalizować negatywne skutki wynikające z utrzymywania prywatnego filaru.
W połowie lat 90. oba kraje cierpiały z powodu gwałtownie rosnących zobowiązań związanych z publicznymi systemami emerytalnymi. W dłuższej perspektywie czasowej zmniejszający się przyrost naturalny i zwiększający się statystyczny czas życia sprawiały, że system stawał się nie do utrzymania. Liczba osób płacących składki spadała, podczas gdy liczba emerytów rosła. Kierując się mottem, że „najgorszy prywatny system emerytalny jest lepszy niż najlepszy publiczny”, Bank Światowy zachęcał do prywatyzacji systemu emerytalnego.
Wprowadzenie prywatnych emerytur, obok istniejących już państwowych, nie było możliwe ze względu na wysokość obowiązujących wtedy składek. Pojawił się więc pomysł, żeby wprowadzić system mieszany, w którym część składki byłaby odprowadzana do OFE. Wadą tego rozwiązania była konieczność wprowadzenia okresu przejściowego – mogącego trwać kilka dekad – kiedy rząd musiałby pozyskiwać z innych źródeł pieniądze, które zamiast budżetu zasilałyby OFE. Eksperci już wówczas ostrzegali, że reforma jest operacją czysto kosmetyczną, dla rządów jednak miała ona zasadniczą zaletę – z jej pomocą mogły ukryć przed społeczeństwem nieuniknioną przyszłość systemu emerytalnego: konieczność podwyższenia wieku emerytalnego, wycofania się z wcześniejszych emerytur itd. Na kolejnych rządach mogła ona również wymusić ostrożniejszą politykę budżetową Po wtóre, zaletą reformy było wyeliminowanie socjalnego aspektu publicznego systemu emerytalnego poprzez wprowadzenie systemu zdefiniowanej składki.
Jednak wbrew oczekiwaniom, w latach 2001–2006 Węgry prowadziły wyjątkowo nieostrożną politykę budżetową. Realny deficyt budżetowy spektakularnie wzrósł. W rezultacie, pod koniec 2008 roku Węgry potrzebowały pomocy w postaci pożyczki z Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Unii Europejskiej. Opatrzona była ona koniecznością zmniejszenia wydatków państwowych, w szczególności wydatków emerytalnych. Wśród kroków podjętych przez rząd było wycofanie „trzynastek”, podwyższenie wieku emerytalnego i zmiana nazbyt hojnego systemu indeksacji. Następny, wybrany w maju 2010 roku, populistyczny rząd chciał skończyć z zaciskaniem pasa i de facto znacjonalizował obowiązkowy filar prywatny.
Abstrahując od tego, jaką się ma opinię o indywidualnych emeryturach i o prywatyzacji systemu emerytalnego, dwie kwestie nie ulegają wątpliwości. Po pierwsze, rząd węgierski użył szantażu: ci, którzy chcieli zostać w OFE, musieliby zrzec się 70 proc. swoich przyszłych emerytur. Nie dziwi więc, że jedynie 3 proc. pracowników zdecydowało się na tę opcję, a przeważająca większość „dobrowolnie” powróciła do pierwszego filaru. Po drugie, gdyby nacjonalizacja systemu emerytalnego się powiodła, powinna była zmniejszyć zadłużenie publiczne o 10 punktów procentowych. Jednak dług publiczny znacząco się nie zmienił.
Polski casus bardzo różni się od węgierskiego. W czasie kryzysu gospodarczego polski rząd prowadzi udaną politykę gospodarczą, jednak koszty związane z olbrzymim oficjalnym deficytem budżetowym wzrastają, ponieważ system ponosi dodatkowe wydatki wynikające z okresu przejściowego prywatyzacji systemu emerytalnego. Tak więc rząd drastycznie zredukował wysokość składki do drugiego filaru, jednoczesne podwyższając składkę do pierwszego. Gdyby nie podjęto żadnych kroków, deficyt byłby na pewno wyższy.
W tym momencie źródła wzrostu gospodarczego kończą się nawet w Polsce, polski rząd próbuje więc poszerzyć swoje pole manewru. Po pierwsze, jeszcze bardziej zmniejsza rozmiar prywatnego filaru, wymuszając nacjonalizację fazy wypłat, żeby zapewnić odpowiednią indeksację wypłacanych środków. Po drugie, wymaga, żeby OFE zaczynało wpłaty na ten fundusz już 10 lat przed odejściem każdego z jego członków na emeryturę. Rząd chce też przejąć obligacje państwowe od OFE. Ponadto, drugi filar przestanie być obowiązkowy.
Póki jednak rząd nie ucieka się do szantażu wobec społeczeństwa i jest w stanie osiągnąć cel w postaci redukcji długu proporcjonalnej do odzyskanego z OFE kapitału, jego działania są logiczne i nie naruszają umowy społecznej. To czyni polską kontrreformę emerytalną lepszą od węgierskiej.
Tłumaczenie: Radosław Szymański
* András Simonovits, profesor ekonomii w Central European University w Budapeszcie oraz Instytutu Ekonomii Węgierskiej Akademii Nauk.
***
Po co nam emerytury?
Z Mitchellem A. Orensteinem, dyrektorem Wydziału Nauk Politycznych Northeastern University w Bostonie, badaczem transformacji gospodarczych krajów Europy Środkowej i Wschodniej oraz systemów emerytalnych, rozmawiają Łukasz Pawłowski i Radosław Szymański.
Łukasz Pawłowski: Reforma emerytalna z 1999 roku nie wywołała w społeczeństwie właściwie żadnych reakcji. Również obecnie proponowane przez rząd zmiany, choć rozpalają do czerwoności polityków i ekonomistów, budzą nikłe zainteresowanie społeczne. Dlaczego tak się dzieje?
Mitchell A. Orenstein: Wpływ reform emerytalnych obywatele zauważają dopiero po 20 czy 30 latach, kiedy przestają pracować. Nawet jeśli w ich wyniku ponoszą straty, nie zabiera im się czegoś, co już mają, ale coś, co mieli otrzymać dopiero za kilka dekad. Z tego powodu, a także dlatego że zasad działania systemu emerytalnego ludzie często nie pojmują, nie przykładają do jego zmian tak wielkiej wagi.
ŁP: Trudno dziwić się dezorientacji Polaków, skoro zgody co do konsekwencji reformy z 1999 roku nie ma nawet wśród samych ekonomistów. Zwolennicy zmian wprowadzonych przez rząd Jerzego Buzka powiadają, że pozwalały one na dywersyfikację portfela inwestycyjnego –pieniądze były odkładane nie tylko w ZUS-ie, lecz także w funduszach emerytalnych – a tym samym obniżały ryzyko. Tąpniecie w jednym filarze, mogło być amortyzowane przez przychody z innych. Krytycy odpowiadają, że reforma od początku była źle pomyślana. Wprowadzono ją w trakcie trwającego wiele lat giełdowej hossy i opierała się na zbyt optymistycznych założeniach dotyczących wzrostu gospodarczego. Jakie jest pana zdanie na ten temat?
MO: Dyskutując o systemie emerytalnym, musimy sobie najpierw odpowiedzieć na pytanie, jaką rolę powinien on pełnić. W Stanach Zjednoczonych głównym celem jest pomaganie ludziom, którzy znaleźli się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, na skraju ubóstwa. W takim wypadku, nawet bardzo skromny dochód ma ogromne znaczenie, dlatego amerykański system emerytalny jest szczególnie hojny dla najbiedniejszych. Ich emerytury stanowią 80–90 proc. uprzednich dochodów. Osoby należące do wyższych klas społecznych muszą w większym stopniu zadbać o siebie same, czy to samodzielnie, czy za pośrednictwem pracodawcy. W Polsce przed reformą, podobnie jak w innych krajach europejskich, zakładano, że system emerytalny powinien być zarządzany przez państwo tak, żeby wszyscy obywatele otrzymywali w ramach emerytury znaczny odsetek swoich uprzednich dochodów, niezależnie od tego, jak wysokie one były. Nikt nie zastanawiał się głośno, czy taki system jest do utrzymania, a dyskusja o tym, jaką tak właściwie funkcję powinny wypełniać emerytury, nigdy się nie odbyła. Ludziom po prostu powiedziano, że nowy system będzie lepszy.
Radosław Szymański: Dlaczego tak łatwo było Polaków do tego przekonać?
MO: Ze względu na doświadczenia Polski i innych krajów byłego bloku wschodniego, reforma ograniczająca rolę państwa i wprowadzająca więcej elementów wolnorynkowych, wydawała się wielu osobom bardzo sensowna. Była również sygnałem dla podmiotów zagranicznych, że Polska sprzyja rozwiązaniom wolnorynkowym i jest dobrym miejscem do prowadzenia inwestycji. Co więcej, jedna z największych organizacji społecznych, czyli „Solidarność” poparła prywatyzację emerytur, prawdopodobnie licząc na utworzenie własnego towarzystwa emerytalnego. To tylko jeden z wielu podjętych przez związek kroków sprzecznych z interesami ludzi, których powinien on reprezentować.
RS: Z czasem jednak nastroje zaczęły się zmieniać. Dlaczego?
MO: Wpływ miało kilka czynników. Po pierwsze, reforma w 1999 roku została przeprowadzona bardzo szybko, przy dużym poparciu zarówno ze strony polskiego rządu, jak i organizacji międzynarodowych takich jak Bank Światowy czy Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Mam wrażenie, że wielu ludzi w nią zaangażowanych nie zdawało sobie sprawy, jakie tak naprawdę będzie miała konsekwencje. Rozmawiałem wówczas z osobami odpowiedzialnymi za reformę po stronie rządu, którym wydawało się, że ją rozumieją. Tak naprawdę jednak nie wiedzieli, jak wpłynie na poszczególne grupy społeczne. Przekonali się z czasem.
Po drugie, zmienił się także kontekst międzynarodowy i stosunek światowych elit polityczno-ekonomicznych do prywatyzacji emerytur. O ile w latach 1994–2006 mieliśmy do czynienia z wielką kampanią ideologiczną na rzecz prywatnych emerytur, po tym okresie nastąpił radykalny odwrót.
ŁP: Z jakich powodów?
MO: Przede wszystkim dlatego że plany prywatyzacji nie powiodły się w samych Stanach Zjednoczonych, mimo że amerykańskie władze popierały takie reformy w innych krajach. Dla prezydenta George’a Busha był to jeden z najważniejszych planów na drugą kadencję, ale w 2005 roku nie udało mu się przekonać społeczeństwa i projekt upadł. Mniej więcej w tym samym czasie wycofano się z prywatnych emerytur w Chile, gdzie prywatyzacja zaszła bardzo daleko. Podniesiono emerytury minimalne i przywrócono udział państwa w systemie. Dla wielu specjalistów był to prawdziwy szok – dlaczego kraj, który przez lata bronił prywatnych emerytur, nagle od nich odchodził? Do zmian nastroju doszło także w Banku Światowym – organizacji będącej w awangardzie zwolenników prywatyzacji emerytur. Coraz powszechniej krytykowano wysokie prowizje pobierane przez fundusze i zastanawiano się, czy prywatyzacja rzeczywiście rozwiązywała problemy systemów emerytalnych. Nie odrzucano jej całkowicie, ale radzono wprowadzać jako jeden z kilku elementów systemu.
ŁP: Dlaczego Amerykanie nie dali się do prywatyzacji tak łatwo przekonać?
MO: Tym, co odróżnia bardziej doświadczone systemu demokratyczne od nowszych, jest obecność rozmaitych organizacji pozarządowych i obywatelskich, krytycznie analizujących działania władz. Tak właśnie było w 2005 roku, kiedy takie podmioty jak American Association of Retired Persons odegrały ogromną rolę w przekonaniu Amerykanów, że prywatyzacja systemu emerytalnego nie jest dobrym pomysłem. W Polsce w 1999 roku dyskusja toczyła się pomiędzy kilkoma agencjami rządowymi, nie było bowiem właściwie organizacji pozarządowych, które potrafiłyby ocenić, co się dzieje, i wydać opinię. To nie dotyczy tylko Polski, ale wielu średniozamożnych krajów, gdzie systemy demokratyczne wciąż są relatywnie młode.
RS: Jak ocenia pan wpływy organizacji międzynarodowych wywierane na Polskę w 1999 roku? Czy byłby one niekorzystne?
MO: Nie sądzę, żeby organizacje międzynarodowe chciały wyrządzić Polsce ekonomiczną krzywdę. Moim zdaniem były przekonane, że namawiają do dokonania fiskalnie rozsądnego wyboru. Proszę pamiętać, że tamtym czasie Polska wydawała na emerytury bardzo wysoki odsetek swojego PKB – aż 16 proc. Chodziło więc o obniżenie tego wskaźnika, tym bardziej, że ze względu na niekorzystne trendy demograficzne słusznie przewidywano, że będzie się podnosił. Prywatyzacja emerytur miała temu zaradzić. Problem polega na tym, że nawet jeśli prywatyzacja mogłaby poprawić sytuację budżetową na dłuższą metę, na krótszą wymagała zwiększenia pożyczek, ponieważ nagle duża część środków ze składek, które były przeznaczane na wypłatę bieżących emerytur, została przeniesiona na prywatne konta. By załatać tę dziurę, rząd musiał zwiększać zadłużenie. Ponadto lobbing ze strony organizacji międzynarodowych stwarzał wrażenie, że prywatyzacja systemów emerytalnych jest ogólnoświatowym trendem opartym na twardych danych, dla którego nie ma alternatywy. Także z tego powodu reforma nie budziła wówczas wielkich kontrowersji.
ŁP: Jakie skutki przyniosą ze sobą obecnie proponowane zmiany?
Moim zdaniem wszystkie europejskie systemy emerytalne powoli zmierzają w kierunku systemu amerykańskiego, który zapewnia podstawowe zabezpieczenie dla najuboższych, a ludzi bogatszych zmusza do zadbania o własną emeryturę. Także w działaniach polskiego rządu nie chodzi o to, by prywatnych funduszy emerytalnych pozbyć się całkowicie, ale by zmniejszyć znaczenie prywatnego filaru i nadać mu bardziej opcjonalny charakter. To, co obserwujemy dzisiaj, to nie śmierć prywatnych emerytur, ale ich odrodzenie w nieco innej, rozsądniejszej formie.
* Mitchell A. Orenstein, dyrektor Wydziału Nauk Politycznych Northeastern University w Bostonie, badacz transformacji gospodarczych w Europie Środkowej i Wschodniej oraz systemów emerytalnych. Autor m.in. „Out of the Red: Building Capitalism and Democracy in Postcommunist Europe” (2001) oraz „Privatizing Pensions: The Transnational Campaign for Social Security Reform” (2008).
** Łukasz Pawłowski, sekretarz redakcji i felietonista „Kultury Liberalnej”; doktorant w Instytucie Socjologii UW.
*** Radosław Szymański, student filozofii i stosunków międzynarodowych na University of St. Andrews w Szkocji, współpracownik „Kultury Liberalnej”.
***
* Autor koncepcji numeru: Łukasz Pawłowski.
** Współpraca: Radosław Szymański, Konrad Kamiński, Ewa Serzysko.
*** Autor ilustracji: Krzysztof Niemyski (www.niemyski.com).
„Kultura Liberalna” nr 238 (31/2013) z 30 lipca 2013 r.
