W całej Europie politycy z coraz większą niechęcią oddają uprawnienia Brukseli. Dzieje się tak po pierwsze dlatego, że domaga się tego eurosceptyczna część wyborców, a po drugie ponieważ politycy pamiętają, że dawne kryzysy niejako automatycznie prowadziły do pogłębienia integracji. Elity polityczne najważniejszych krajów UE, zwłaszcza Wielkiej Brytanii, ostrożnie podchodzą teraz do wszystkich propozycji Brukseli. Obawiają się realizacji koszmaru Margaret Thatcher: unii, która nie będzie unią jedynie z nazwy.

Wyczerpujące negocjacje poprzedzające wprowadzenie traktatu lizbońskiego w 2009 r. były zapewne końcem integracji europejskiej za pomocą traktatów. Unia Europejska walczy teraz o zapobieżenie rozwiązaniu traktatów już istniejących. Nieoficjalnie walka ta odbywa się choćby na froncie rozpadającej się współpracy granicznej i azylowej, oficjalnie poprzez negocjacje wymuszone brytyjskim referendum członkowskim planowanym na rok 2017.

Aby zmienić ten stan rzeczy, Unia musi rozwiązać trzy problemy.

Po pierwsze, musi pobudzić wzrost gospodarczy. Europejska gospodarka już od ponad dekady jest pogrążona w stagnacji, czemu towarzyszy słabnące poparcie polityczne dla Wspólnoty. Dopóki miliony Europejczyków pozostają bez pracy lub się o pracę obawiają, wielu będzie nieufnie podchodzić do integracji. Europejskim elitom trudno będzie w dalszym ciągu utrzymywać, że to nie wspólna waluta spowodowała kryzys strefy euro.

Po drugie, instytucje unijne muszą przeciwdziałać wykruszaniu się niektórych państw UE z części obszarów wspólnej polityki. Nie wszystkie państwa chcą oddać jeszcze więcej suwerenności Wspólnocie. Coraz trudniej też przekonać obywateli i polityków, że władza nie jest grą o sumie zerowej i że oddanie części kompetencji Brukseli nie uszczupla możliwości działania rządów narodowych.

Po trzecie, przywódcy Unii muszą znaleźć rozwiązanie kryzysu migracyjnego. W tym celu należy albo zamknąć nieszczelne granice zewnętrzne UE, albo nadać instytucjom unijnym prawo przydzielenia krajom członkowskim większej liczby imigrantów. 22 września Unia próbowała okazać zdecydowanie, wybierając „opcję nuklearną”, czyli głosowanie zgodnie z zasadą kwalifikowanej większości (QMV), a nie poprzez uzyskanie zgody wszystkich członków, by rozdzielić 120 tys. imigrantów pomiędzy kraje członkowskie.

Takie rozwiązanie zostało przeforsowane pomimo znacznego sprzeciwu mniejszych państw UE. QMV stosowane jest regularnie przy mniej spornych głosowaniach i po raz pierwszy zostało użyte w sprawie tak kontrowersyjnej. Zgniecenie mniejszości było odważną, lecz krótkowzroczną decyzją. Rozdzielono tym sposobem jedynie ułamek znajdujących się już na terenie UE imigrantów. QMV prawdopodobnie nie może stać się modus operandi Unii, ponieważ rozpęta spory o suwerenność pomiędzy unijnymi instytucjami a rządami państw członkowskich.

W czasie „kryzysu pustych krzeseł” w 1965 r. prekursorka UE, czyli Europejska Wspólnota Gospodarcza, została sparaliżowana, kiedy Francja po prostu przestała pojawiać się na spotkaniach Rady. Instytucje musiały się wówczas wycofać i uznać, że członkowie mogą wetować decyzje sprzeczne z ich fundamentalnymi interesami. Z tego powodu Bruksela gotowa jest na podjęcie daleko idących działań zmierzających do zatrzymania napływu uchodźców. Znajdująca się pod presją kanclerz Angela Merkel w ostatni weekend obiecała przyspieszyć pogrążone w zastoju negocjacje członkowskie z Turcją w zamian za zatrzymanie łodzi wypełnionych uchodźcami, które kierują się ku unijnym brzegom. Problem w tym, że Turcji daleko do spełnienia pełnych warunków akcesji.

Z tego powodu tak zwana „zróżnicowana integracja” szybko staje się koniecznością. Brytyjscy zwolennicy integracji tradycyjnie podchodzą sceptycznie do pomysłu UE à la carte, ponieważ obawiają się, że może to doprowadzić do stworzenia Europy różnych prędkości – drużyny A i B. Jednak w kontekście czekającego ich referendum, którego wynik jest bardzo niepewny, ci, którzy popierają zmiany w Unii, są w ofensywie.

Zróżnicowana integracja dojrzewała powoli. Już traktat lizboński wprost pozwala na ściślejszą integrację państwom wyrażającym taką wolę. W czerwcu 2014 r. Rada Europejska po raz kolejny uznała różne ścieżki integracji dla różnych krajów, „zezwalając państwom dążącym do pogłębienia integracji na wykazanie inicjatywy i uznając jednocześnie chęć innych do pozostania na obecnym poziomie”.

Jednak w tradycyjnym unijnym stylu Rada nie opisała sposobu, w jaki państwa członkowskie mogłyby porzucić części podpisanych już traktatów, podkreśliła jedynie ich prawo do powstrzymania się od podjęcia działań. Kilka krajów skorzystało już z tego prawa: nie wchodząc do strefy Schengen, nie przyjmując euro czy unijnej polityki obronnej. Ta ostatnia zanim została przejęta przez UE, funkcjonowała na zasadzie porozumienia międzyrządowego.

Integracja à la carte może podważyć wypracowane reguły gry, acquis communautaire w unijnym żargonie. Jeśli niektórym pozwoli się wybierać obszary integracji, inni zażądają tego samego. Bój odbędzie się pomiędzy tymi, którzy obawiają się osłabienia instytucji unijnych, a rządami państwowymi oraz tymi, którzy uznają nieuchronną konieczność większego zróżnicowania Unii składającej się z 28 członków.

Zmniejszające się pole manewru unijnej polityki spowodowane nieudolną reakcją na kryzys migracyjny wymusza obecnie na brukselskich elitach poważne zastanowienie się nad problemem zróżnicowanej integracji. Jednym z rozwiązań jest zdefiniowanie obowiązkowego „minimum programowego”. Znalazłyby się w nim unijna polityka handlowa i dotycząca konkurencji, wewnętrzny rynek oraz cztery wolności (swobody przemieszczania dóbr, usług, kapitału i ludzi). Euro, kontrole graniczne, ujednolicenie prawa karnego, polityki międzynarodowej i obronnej stanowiłyby opcje à la carte.

Pomimo potencjalnych wad zróżnicowana integracja może pomóc Unii przekształcić się w twór mniej monolityczny i być może także mniej autorytarny niż ten, który obserwujemy przy okazji zarządzania kryzysem migracyjnym. Ceną byłoby pożegnanie federalistycznego snu o Stanach Zjednoczonych Europy. Tak czy inaczej, kryzys migracyjny i jego rozwiązanie mogą zaważyć na przyszłości integracji europejskiej i tym samym przyszłości całego Zachodu.

Czytaj także Temat Tygodnia „Unia Was nie obroni” a w nim rozmowy z Johnem Grayem i Michaelem Walzerem.