Łukasz Pawłowski: Jak oceniać propozycje zmian ordynacji wyborczej proponowane przez PiS? Jarosław Flis stwierdził na łamach „Dziennika” i w „Gazecie Wyborczej”, że takie manipulacje są jak zabawa nunczako. Można uderzyć przeciwnika, ale równie łatwo zrobić krzywdę sobie samemu. Z kolei Państwowa Komisja Wyborcza nie zostawia na propozycjach PiS-u suchej nitki i ostrzega przed chaosem. Jak powinniśmy te zapowiedzi oceniać – poważnie się martwić, czy też są to zmiany marginalne, niewpływające na proces wyborczy?

Adam Gendźwiłł: Na pewno nie są marginalne, a w niektórych obszarach idą daleko dalej, niż się spodziewaliśmy. Nie chodzi tylko o reguły wyborów. W tę ustawę wrzucono bardzo wiele innych wątków – na przykład kwestię relacji między burmistrzem a radą miasta, kwestię upodmiotowienia mieszkańców poprzez inicjatywę uchwałodawczą czy prawo do zabierania głosu na sesjach rady miasta, kiedy burmistrz prezentuje raport o stanie miasta.

To źle?

Kierunek zmian, który nieco ogranicza lokalny prezydencjalizm na pewno nie powinien być z góry krytykowany. To postulaty, które od dawna wielu samorządowców i ekspertów podnosiło.

Z drugiej strony, dalej idący niż to, czego się spodziewaliśmy, jest pomysł na nową administrację wyborczą. Propozycja, żeby stworzyć zupełnie nowy korpus urzędników odpowiedzialnych za organizację wyborów i przekazać im kompetencję podziału jednostek samorządowych na okręgi, jest zmianą daleko idącą.

Powtórzę więc pytanie – co ma sobie myśleć przeciętny wyborca? Wierzyć wyjaśnieniom PiS-u, posłuchać ostrzeżeń PKW czy za Jarosławem Flisem stwierdzić, że nie do końca wiadomo?

Przy reformach systemu wyborów samorządowych nigdy do końca nie wiadomo, kto na tym zyska. Są miejsca, w których mogą się przysłużyć PiS-owi, i są takie, gdzie obrócą się przeciwko tej partii. Nasze przewidywania i kalkulacje zawsze opierają się na aktualnych sondażach preferencji partyjnych, na wynikach poprzednich wyborów. Ale żyjemy w nietypowych czasach, a wybory samorządowe są do tego szczególnie nietypowe – to ponad 2,5 tys. różnych aren wyborczych. Na każdej z nich inaczej wygląda układ sił, spotkać można egzotyczne koalicje, a są takie gminy, w których znane partie w ogóle nie są reprezentowane. Trudno więc powiedzieć, kto ile zyska, a kto ile straci. Na pewno ciężej będą mieli indywidualni, niezależni kandydaci.

Ta propozycja proponuje co prawda upowszechnienie stosowania systemu proporcjonalnego – takiego jak w wyborach do Sejmu – ale w małych, bardzo małych okręgach wyborczych. A kiedy w okręgu do zdobycia są tylko trzy mandaty, to system proporcjonalny…

…zmienia się de facto w większościowy. Największa partia zdobywa co najmniej dwa mandaty, a mniejsze, jeśli jest ich wiele, a poparcie rozkłada się między nimi równo, mogą nie dostać żadnego, nawet jeśli zdobędą powyżej 10 proc. głosów.

Tzw. naturalny próg wyborczy w małych okręgach wyborczych jest bardzo wysoki, wyższy niż próg ustawowy, który ma zabezpieczać zgromadzenia przedstawicielskie przed nadmiernym rozdrobnieniem. W wyborach do Sejmu ustawowy próg wyborczy wynosi 5 proc. Tymczasem w okręgach trójmandatowych można zdobyć nawet 20 proc. głosów i nie dostać mandatu. Zdarzały się też takie przypadki w wyborach powiatowych, gdzie okręgi trójmandatowe funkcjonują.

A jeśli weźmiemy pod uwagę fakt, że w wyborach lokalnych ludzie mają skłonność do głosowania przede wszystkim na konkretne osoby – znane osobiście lub przynajmniej z imienia i nazwiska – i mało ich interesują szyldy różnych ugrupowań, to pojawia się pytanie, czy ten personalny wybór będzie przez system wyborczy uszanowany. Mam co do tego poważne wątpliwości. W pierwszej kolejności brana pod uwagę będzie preferencja partyjna – albo dokładniej: preferencja dla listy wyborczej.

Trudno powiedzieć, kto zyska, a kto straci na zmianach proponowanych przez PiS. Na pewno ciężej będą mieli indywidualni, niezależni kandydaci. | Adam Gendźwiłł

Wyjaśnijmy to na przykładzie. Jan Kowalski jest popularnym działaczem lokalnym. Dlaczego w nowym systemie traci?

Musi sobie założyć komitet i znaleźć kolegów i koleżanki, którzy razem z nim wejdą na listę tego komitetu. Ci koledzy i te koleżanki albo będą dla niego poważną konkurencją – i będzie w kampanii konkurować z nimi – albo będą wyłącznie tłem, naganiaczami, którzy startują, nie mając woli objęcia mandatu.

Dlaczego to problem?

Wyborcy – zwłaszcza w mniejszych gminach – chcą głosować na konkretnych ludzi, bez etykietek takiego czy innego komitetu. Ci ludzie mogą być z partii, nie ma w tym nawet nic złego, że członkowie partii są w samorządach, ale z wielu badań wynika, że logika wyboru jest prosta: przede wszystkim liczy się osoba.

To chyba niewielki problem? Nasz działacz może przecież założyć komitet pod nazwą „Jan Kowalski dla mieszkańców”.

Może, tylko będzie musiał namówić do kandydowania innych ludzi Tylko po to, żeby zostać wybranym będzie musiał przedstawić wyborcom fikcyjne alternatywy.

Fikcyjne?

Będzie musiał przedstawić swoje koleżanki i swoich kolegów jako możliwy wybór. A wielu z nich pojawi się na liście tylko w charakterze „naganiaczy”, tylko po to, żeby lista mogła istnieć.

Ile osób musi zebrać?

Lista musi mieć co najmniej tylu kandydatów, ile mandatów jest do podziału w okręgu. W małych gminach w Polsce i bez tego mieliśmy problemy z wystarczającą liczbą kandydatów. W ogóle mam wrażenie, że ten projekt pisali ludzie, którzy nie widzieli na oczy małej gminy.

Dlaczego?

Bo nie znają realiów jej funkcjonowania. W ogóle pomysł z dzieleniem małych gmin na okręgi wyborcze, zwłaszcza gdy w gminie nie ma wielu odseparowanych od siebie sołectw, jest moim zdaniem wątpliwy. Jest w projekcie pomysł stworzenia Biura Rady Miejskiej czy Rady Gminy niezależnego od wójta czy burmistrza. Ma to być instytucjonalne zaplecze dla radnych, podległe przewodniczącemu rady. Pomysł fajny, ale jeśli cała administracja lokalna w małej polskiej gminie liczy raptem 12–15 etatów, to owo Biuro Rady Gminy będzie de facto jedną trzecią etatu jakiegoś urzędnika, który w dwóch trzecich pewnie będzie podległy burmistrzowi.

Inny przykład to obwodowe komisje wyborcze. Jeśli mają być dwie, to znaczy, że potrzebujemy dwa razy więcej ludzi niż do tej pory – jedni prowadzą głosowanie, drudzy liczą głosy. Już teraz mamy problem z liczbą zgłoszeń do tych komisji i – co ważniejsze – z jakością ich pracy. PiS tłumaczy, że jest ryzyko zmęczenia ludzi. Kluczowe jest, żeby to były osoby kompetentne i zmotywowane, przeszkolone. A teraz, niecały rok przed wyborami, proponuje się reorganizację całego aparatu wyborczego, zmianę sposobu liczenia głosów i rekrutację dodatkowych członków komisji.

Jeśli chcemy eliminować patologie, należy wprowadzić skuteczne mechanizmy kontroli. Lepiej sprawić, żeby burmistrz był pod większą kontrolą rady. Będzie to na pewno skuteczniejsze niż sztywne ograniczenie liczby kadencji. | Adam Gendźwiłł

Wróćmy jeszcze na chwilę do naszego lokalnego, niezależnego działacza Jana Kowalskiego. Czy w nowym systemie jego szanse na wybór rosną czy maleją?

To zależy jak zostaną wyznaczone granice okręgów. Dziś, jeśli Jan Kowalski jest popularny w swojej najbliższej okolicy i startuje w okręgu jednomandatowym, to z pewnością wygra. Ale jak ten jego okręg zostanie przekształcony w okręg trójmandatowy? Nie może być pewny swojego mandatu. Wszystko zależy od lokalnej specyfiki, strategii układania list wyborczych i nowego kształtu okręgów.

Kto o tym zdecyduje?

Według projektu, powiatowy komisarz wyborczy, który podejmie tę decyzję bez konsultacji z radą. Podzieli również gminę na obwody głosowania. I wyznaczy obwodowe komisje wyborcze.

Kto go powołuje?

Państwowa Komisja Wyborcza, podobnie jak wojewódzkich komisarzy wyborczych.

Do tej pory z podziałem na okręgi wyborcze całkiem dobrze radziły sobie rady. To była jakaś część samorządności – bo w ściśle określonych granicach rady mogły dostosować system wyborczy do lokalnych realiów, podziałów terytorialnych wewnątrz gmin. Teraz miałby przyjść ktoś z zewnątrz i te okręgi narysować. Nawet jeśli tak będzie, dobrze byłoby spytać lokalne społeczności, jaki podział gminy na części wydaje się im naturalny. Ale nieufność do samorządu, jaką podszyty jest ten projekt, jest chyba za duża, żeby to przewidzieć.

Projekt wprowadza też wprowadzenie limitu dwóch kadencji dla burmistrzów i prezydentów miast. Pan prowadził badanie, z którego wynikało, że Polacy owszem limit kadencji popierają, ale jeszcze bardziej dla posłów i senatorów.

Polacy, kiedy mają okazję dołożyć elitom politycznym, z którymi im nie po drodze, chętnie z niej korzystają. Kiedy można czegoś zakazać, coś ograniczyć, będą za. Władze centralne mogą grać na tej nucie. A także na nucie aferalnej, czyli tezach, że samorząd lokalny w sposób szczególny przeżarty jest patologiami, a to z racji tego, że wielu liderów pełni urząd przez wiele kadencji.

W rzeczywistości patologii nie ma?

Jeśli tak bardzo je widać i wszyscy w społecznościach lokalnych o nich mówią, to może paradoksalnie z polskimi samorządami nie jest tak źle? Przez to, że obywatele są blisko lokalnej władzy, różne nadużycia władzy stają się jawne zapewne szybciej niż na szczeblu centralnym. Problemem często jest tylko pasywność i brak instrumentów radzenia sobie z nimi.

Czy to znaczy, że nie ma problemu wielokadencyjności?

Nasz system od 2002 r. dużą rolę przykłada do roli burmistrza czy wójta. Po latach zachwytów nad liderami lokalnymi chyba dojrzeliśmy do myśli, że za dużą. I rzeczywiście silnych liderów – szczególnie w małych jednostkach terytorialnych – trudno pozbawić raz zdobytej funkcji. Około 90 proc. burmistrzów ubiega się ponownie o urząd, a mniej więcej 70 proc. udaje się zdobyć urząd ponownie, choć w większych gminach często dopiero w drugiej turze.

To jak inaczej niż przez zakaz wprowadzić większą rotację wśród burmistrzów i prezydentów miast?

Jeśli chcemy eliminować patologie władzy wykonawczej, należy wprowadzić skuteczne mechanizmy kontroli. Lepiej sprawić, żeby burmistrz był pod większą kontrolą rady i samych mieszkańców. Będzie to na pewno skuteczniejsze niż sztywne ograniczenie liczby kadencji. Zresztą projekt próbuje iść w tym kierunku w tej części, która dotyczy zmian ustaw samorządowych, a nie zmian kodeksu wyborczego.

Drugi argument przeciw limitowi kadencji podnoszą sami samorządowcy. Osiem lat – dwie kadencje – to czas na realizację celów krótko- i średnioterminowych, a nie długoterminowych. Zwłaszcza w gminach, gdzie polityka nie toczy się tak szybkim rytmem jak w Warszawie. W Europie, tam gdzie obowiązują, limity są dłuższe – ostatnio wprowadzono limit np. w Portugalii i wynosi on 12 lat – trzy kadencje po 4 lata.

Wreszcie po trzecie, w gminie, która liczy 2 tys. mieszkańców, ilu dobrze przygotowanych, charyzmatycznych liderów lokalnych można znaleźć? Zwłaszcza, że takie gminy szybko się wyludniają i starzeją? Bierzmy pod uwagę zasoby i realia.

A jak ocenia pan tempo wprowadzenia tej ustawy?

Jest zdecydowanie za późno na takie zmiany i nie rozumiem, dlaczego ten projekt pojawił się teraz. Dlaczego nie po wygranych wyborach? Albo chociaż po słynnej konwencji w Przysusze? Zawsze kiedy ktoś w ten sposób chce zmieniać system wyborczy, na niecały rok przed wyborami, naraża się na oskarżenie, że jest to geszeft partyjny oraz instrumentalne traktowanie ordynacji wyborczej. Już samo złożenie takiego projektu, choćby miał wylądować w koszu, jak ustawa o metropolii warszawskiej, jest szkodą. A już szczególnie niebezpieczne jest majstrowanie w ostatniej chwili przy systemie organizacji wyborów, bo to grozi jakimś kryzysem podobnym do tego z 2014 r.

Reformy prawa wyborczego z prawdziwego zdarzenia, podawane jako wzór do naśladowania, to były na przykład reformy nowozelandzkie i kanadyjskie. Poprzedzone bardzo długim procesem konsultowania propozycji z obywatelami i samorządowcami, potem zostały poddane pod głosowanie w referendum, a w życie weszły długo po tym, gdy zostały zainicjowane. Wówczas motywacje są jasne – zmieniamy system wyborczy ze względu na pewne zasady, które uznajemy za ważne i słuszne, a nie mętnie uzasadniamy, że trzeba zmieniać już, szybko, bo w 2014 r. wybory zostały źle zorganizowane.