Joanna Derlikiewicz: Jak wyglądał pierwszy etap konsultacji społecznych do projektu ustawy o jawności życia publicznego? Mariusz Kamiński podczas konferencji zapowiadającej zmiany legislacyjne mówił, że „projekt ustawy o jawności życia publicznego będzie maksymalnie skonsultowany społecznie” oraz zapewniał, że rząd jest bardzo otwarty na wszelkie propozycje organizacji społecznych.

Bartosz Wilk: Brzmi pięknie. Podczas pierwszego etapu konsultacji na adres mailowy służ[email protected] można było składać uwagi do projektu. Już sam fakt, że projektem ustawy o jawności zajmują się służby specjalne wystarczająco pokazuje absurd sytuacji. Termin zgłaszania uwag upływał w piątek, 3 listopada. Założenia projektu zaprezentowano 23 października, a dzień później projekt ukazał się w internecie. Na poniedziałek, 6 listopada, zapowiedziano spotkanie mające podsumowywać wszystkie uwagi z pierwszego etapu konsultacji. Spodziewaliśmy się, że albo kancelaria pani premier będzie cały weekend pracowała nad tymi uwagami, albo te konsultacje będą fikcją. Okazały się fikcją, bo ekspresowe tempo procedowania uniemożliwiło merytoryczną dyskusję. Przed spotkaniem nie przedstawiono podsumowania złożonych opinii, więc ciężko o nich dyskutować.

Jako Sieć Obywatelska Watchdog złożyliście skargę do premier Beaty Szydło z powodu złamania regulaminu pracy Rady Ministrów.

Zgadza się. Terminy te powinny być znacznie dłuższe. Oczywiście, można projekt ustawy uczynić pilnym i wtedy je skracać, ale w tym przypadku na żadnym etapie prac nad ustawą nie wykazano, na czym ta pilność miałaby polegać. Powód jest jedynie polityczny – rząd chce, żeby ten projekt obowiązywał już od początku nowego roku.

Pani premier odniosła się do tej skargi?

Jeszcze nie, czekamy na rozpatrzenie skargi. Powinna to uczynić możliwie szybko, nie później niż w ciągu 30 dni. Skargę złożyliśmy 7 listopada, dzień po spotkaniu konsultacyjnym.

Rząd wycofał się jednak z dwóch najbardziej kontrowersyjnych założeń projektu, czyli, po pierwsze, uzależnienia udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty za jej przygotowanie oraz, po drugie, możliwości odmowy udzielenia informacji, gdy urząd oceni, że wniosek składany jest w sposób „uporczywy” oraz że jego realizacja „znacząco utrudniałaby działalność podmiotu zobowiązanego”. Czy w tej sytuacji walkę o jawność można uznać za wygraną?

Usunięcie tych dwóch przepisów to wygrana bitwa, nie wojna. Nie traciłbym jednak czujności. Po pierwsze, organy, którym te przepisy były na rękę, gdyż skutecznie zniechęcałyby żądających do zadawania kolejnych pytań, mogą na drugim etapie konsultacji rozpocząć kampanię o ich przywrócenie.

Po drugie, wprawdzie najbardziej szkodliwe przepisy zostały usunięte, jednak w drugim projekcie wprowadzono inny przepis, który może ograniczać nasze prawo. Chodzi o informację przetworzoną. Przepis jej dotyczący jest przepisem-wytrychem, który pozwala urzędom dość swobodnie uchylać się od udzielania informacji. W zamyśle ustawodawcy, informacji przetworzonej, czyli wymagającej od urzędu pewnej pracy czy własnego zaangażowania intelektualnego na bazie posiadanych dokumentów, można było żądać tylko wtedy, gdy wykazało się w tym szczególny interes publiczny. Organy i sądy szybko rozszerzyły to pojęcie, podciągając pod informację przetworzoną nie tylko wnioski czasochłonne bądź kosztowne dla urzędu, lecz także wymagające wykonania skanu bądź innego prostego zadania.

W obecnym projekcie wprowadzono ustawową definicję informacji przetworzonej, której wcześniej nie było i którą wypracowywało orzecznictwo. Została ona w ustawie skonstruowana tak, że można pod nią podciągnąć wszystko. Obecnie skupiamy się na walce o wyeliminowanie tego przepisu.

Dlaczego pomysł hamowania uporczywych wniosków był zły? Czy potencjalne nadużywanie prawa do informacji przez obywateli nie stwarza furtki np. do skutecznego paraliżowania prac urzędów? W krajach anglosaskich, którym trudno zarzucać niedemokratyczność, obostrzenia dotyczące uporczywych wnioskodawców są standardowym rozwiązaniem.

Takie regulacje rzeczywiście są, lecz jest to kwestia kultury prawnej. Nasze doświadczenie jednoznacznie wskazuje, że gdyby taki przepis istniał, to byłby nadużywany, jednak nie przez ludzi, a przez organy władzy. Skutecznym rozwiązaniem zapobiegającym „zalewaniu” urzędów wnioskami jest publikowanie na bieżąco informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej.

Czy istnieją badania potwierdzające, że prawo do informacji jest rzeczywiście nadużywane?

Nie ma żadnych opracowań potwierdzających trafność tezy o nadużywaniu prawa do informacji. Historie te w większości oparte są na krążących w środowisku opowieściach. Oczywiście wnioski uznawane przez kogoś za uporczywe również mogą się zdarzać. Ale uznawanie ich za normę przypomina potępianie całego środowiska sędziowskiego tylko dlatego, że jakiś sędzia ukradł batonika w sklepie.

Gdy pytamy gminy o liczbę wpływających wniosków o ujawnienie informacji publicznej, w większości przypadków średnia to kilka–kilkanaście wniosków w ciągu roku. To raczej nie są liczby sugerujące, że za dużo jest ludzi, którzy pytają. Wręcz przeciwnie – jest ich za mało.

Na ile wycofanie się z tych zapisów jest efektem presji społecznej, a na ile to taktyka polityczna rządu, polegająca na robieniu dwóch kroków wprzód i jednego w tył, jak w przypadku ustaw reformujących sądownictwo?

To zdecydowanie i jedno, i drugie. Bez zaangażowania ludzi, którzy wysyłali opinie i przyjechali na spotkanie konsultacyjne, nic by się nie wydarzyło. Nawet gdyby te rozwiązania były wysunięte z założeniem następczego cofnięcia się, to bez ludzi sygnalizujących, że jest to naruszenie Konstytucji, na żadne ustępstwa nie byłoby szans. Z drugiej jednak strony, gdyby istniała silna wola polityczna, żeby te przepisy zachować, to zostałyby one zachowane. Najwyraźniej nie były one na tyle istotne, ale cały czas zastanawiamy się, skąd wyszedł ten pomysł, żeby je wprowadzić.

Pod koniec września w Parlamencie Europejskim odbyły się dyskusje związane z Międzynarodowym Dniem Prawa do Informacji. Wiele z postulatów formułowanych na poziomie europejskim zawartych jest w projekcie PiS-u, jak na przykład przejrzystość procesu legislacyjnego.

Na poziomie deklaracyjnym – rzeczywiście. Szczegółowe regulacje zupełnie odbiegają jednak od postulatów europejskich, które ukierunkowane są na otwieranie procesu legislacyjnego, ale właśnie po stronie władzy – postuluje się na przykład obowiązek ujawniania opinii prawnych, kalendarzy spotkań ministrów czy ksiąg wejść i wyjść do ministerstwa. Kluczowym problemem jest bowiem jawność podejmowania decyzji – czy to na szczeblu lokalnym, czy centralnym. Opinie prawne i ekspertyzy, które mają wpływ na uchwały rad czy rozstrzygnięcia burmistrza lub prezydenta, nie są ujawniane jako „dokumenty wewnętrzne”.

Na przykład, w 2015 r. wnioskowaliśmy o ujawnienie opinii prawnych zamówionych przez kancelarię prezydenta Andrzeja Dudy w związku z sytuacją wokół Trybunału Konstytucyjnego. Nigdy ich nie poznaliśmy – nie wiemy, kto jest ich autorem, co w nich napisano i jaki miały one wpływ na to, co zrobił prezydent. Tego typu dokumenty są bardzo istotne, jeśli chodzi o wykluwanie się pomysłów legislacyjnych, zanim jeszcze zaangażować mogą się w ten proces ludzie. Sytuacje te wymagają zmiany legislacyjnej bądź zmiany podejścia sądów. O tę drugą jednak trudniej… W drugim projekcie ustawy o jawności życia publicznego (z 13 listopada) przewidziano obowiązek udostępnienia w internecie „ekspertyz finansowanych ze środków publicznych”, co jest rozwiązaniem korzystnym, ale nie wyczerpuje tematu. No i zobaczymy, czy ta propozycja się utrzyma.

Rząd tymczasem w swym projekcie skupił się na tych, którzy angażują się po stronie społecznej, żądając upublicznienia źródeł finansowania organizacji zaangażowanych w proces legislacyjny, czyli tzw. ujawnienia lobbingu. Gdybyśmy my, jako SO Watchdog, poszli do sejmu i przypatrywali się kolejnej ustawie o jawności, musielibyśmy w zgłoszeniu pokazywać, kto nas finansuje. Dla nas to nie jest żaden problem – te informacje podajemy w internecie. Trzeba byłoby jednak także ujawnić imiona i nazwiska tych osób, jeżeli w ciągu roku przelały więcej niż 2 tys. złotych (według nowego projektu – przelały więcej, niż wynosi przeciętna wynagrodzeń w Polsce). Pytanie polega na tym, czy to skutecznie nie zniechęci niektórych osób do wspierania organizacji.

Projekt wprowadza także przepisy o składaniu publicznych oświadczeń majątkowych, które mają dotyczyć nie tylko posłów czy samorządowców, ale też m.in. egzaminatorów na prawo jazdy, strażników miejskich, a nawet strażaków. Pojawiają się głosy, że to ze strony rządu jest „cukierek dla ludu”, mający pozwolić zajrzeć do kieszeni sąsiadowi.

Obowiązek publikacji oświadczeń majątkowych dotyczy w Polsce obecnie wielu podmiotów, np. radnych. Czy rzeczywiście jest to w ten sposób kanalizowane i czy jest to dla nich aż taka dolegliwość? O tym można dyskutować. Co do zasady, ja w tym pomyśle nie widzę problemu – od dawna istniała potrzeba ujednolicenia składania oświadczeń majątkowych. To jednak kwestia nie tyle prawna, co kwestia naszej kultury – mówi się, że jako społeczeństwo nie jesteśmy na to gotowi. Pytanie jednak, czy kiedyś w ogóle będziemy. W sporze jawność a prywatność cały czas daje się u nas prymat prywatności i to na nią kładzie się nacisk. Podobne negatywne głosy były słyszalne niemal przed rokiem, przed wprowadzeniem obowiązku publikowania w internecie oświadczeń majątkowych sędziów. Nie znam przykładu negatywnych konsekwencji tego rozwiązania.

Czy tak szeroko określony krąg podmiotów zobowiązanych jest proporcjonalnie dobranym narzędziem? W jaki sposób udostępnione w internecie oświadczenie majątkowe strażaka miałoby się przysłużyć walce z korupcją?

Tu chodzi raczej o to, że obowiązek publikacji pełni funkcję prewencyjną, tzn. zniechęca do dokonywania niezgodnych z prawem operacji. Gdy z oświadczeniem majątkowym nie ma żadnych problemów, to właśnie o to chodzi. Obowiązek składania oświadczenia nie ma służyć wykrywaniu skandali, ale im zapobiegać – i ja nie widzę w tym zagrożenia.

Kolejna kwestia to uregulowanie statusu tzw. sygnalistów. Czym zajmują się sygnaliści i w jaki sposób powinni być chronieni przez prawo?

Sygnalista to osoba, która dostrzegając nieprawidłowości w ramach pewnej instytucji, decyduje się to zasygnalizować i ujawnić problem. Ważne jest, by osoba taka nie była wówczas narażona na niebezpieczeństwo lub choćby zwolnienie z pracy. Niestety, regulacja zaproponowana w projekcie podtrzymuje obraz sygnalisty jako „donosiciela”, zupełnie wypaczając tę instytucję. O nadaniu i odebraniu statusu sygnalisty nie bez przypadku arbitralnie ma decydować prokurator. Osoba taka pozostawać będzie na jego łasce. Jeśli prokurator odmówi jej ochrony, nie będzie miała możliwości odwołania się od tej decyzji. Nie wiemy też, skąd pomysł, żeby uregulować tę kwestię akurat w tej ustawie…

Status sygnalisty będą też otrzymywały wyłącznie osoby ujawniające skandale korupcyjne, ale już nie afery polegające na nadużyciu władzy w instytucjach publicznych. Czy takie ograniczenie ma jakikolwiek sens?

W komunikacie, który skierowaliśmy do mediów wraz z innymi organizacjami, wskazywaliśmy, że proponowane przepisy nie zapewniają ochrony osobom informującym o innych zagrożeniach niemających charakteru przestępstw, np. o naruszeniu bezpieczeństwa pracy, o mobbingu czy molestowaniu. Projekt ustawy wymienia artykuły kodeksu karnego, w których mowa o poszczególnych przestępstwach. Gdy sygnalista informuje o podejrzeniu tych właśnie czynów, to może zyskać ochronę. Jeśli informuje o innych, to już pod tę ochronę nie podpada.

Dlaczego rząd naciska na wprowadzanie ustawy w takim kształcie?

Głównym celem politycznym tej regulacji jest wprowadzenie obowiązku składania publicznych oświadczeń majątkowych, na czym bardzo zależy ministrowi Kamińskiemu. Gdy słuchaliśmy zastępcy ministra na spotkaniu, było jasne, że w tych kwestiach rząd będzie bardzo stanowczy i nie cofnie się. Druga rzecz to kwestia ujawniania finansowania organizacji zaangażowanych w proces legislacyjny. Jednoczesny pomysł zmiany ustawy o dostępie do informacji publicznej to pomieszanie z poplątaniem. Minister podobno wierzy, że rozwiązania te będą bezpośrednio przeciwdziałały korupcji.

A nie będą?

Być może tak będzie, ale czy temu mają służyć regulacje o dostępie do informacji? Problem leży gdzie indziej, ale minister chyba nie zamierza tego dostrzec. Nie sądzę, żeby ustawa o „jawności” faktycznie tę jawność zwiększyła. Choć w projekcie są dobre rozwiązania (np. obowiązek publikacji rejestrów umów zawieranych przez urzędy czy publikowania w internecie informacji, które zostały innym przekazane w odpowiedzi na wniosek), to przyjmuje się także regulacje, ograniczające prawo do wiedzy, w tym zwłaszcza regulacje dotyczące „informacji przetworzonej”. W najlepszym przypadku znajdziemy się w punkcie wyjścia.

Fot. wykorzystana jako ikona wpisu: Max Pixel