Pierwotnie Partnerstwo Wschodnie było dziełem współpracy polsko-szwedzkiej, do której później dołączyła aktywnie Republika Czeska, przewodnicząc Radzie Unii Europejskiej w pierwszej połowie 2009 roku. Już od samego początku projekt był przyjmowany z mieszanymi uczuciami. Podczas gdy niektóre kraje wschodnie UE, z Polską na czele, chciały uczynić z niego pewien etap wstępny do członkostwa w Unii, Zachód nie chciał o niczym podobnym słyszeć. Wielkim zwolennikiem bardziej przychylnego podejścia był wtedy przede wszystkim polski minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski. Jeśli chodzi o format współpracy, do dziś odbywa się ona na dwóch poziomach – bilateralnym i multilateralnym. 

Dramat na Ukrainie

Kraje Partnerstwa Wschodniego (Ukraina, Białoruś, Mołdawia, Gruzja, Armenia i Azerbejdżan) to zróżnicowana grupa. Ukraina, Gruzja i Mołdawia starały się najaktywniej nawiązywać współpracę z UE. […] Właśnie dlatego to one zdecydowanie najbardziej korzystają z inicjatywy, również w praktycznym tego słowa znaczeniu. Wobec wszystkich trzech wymienionych krajów zniesiono obowiązek posiadania wiz na krótkoterminowe pobyty w strefie Schengen, a oprócz tego podpisały one z Unią umowę stowarzyszeniową, która umożliwia im dostęp do wspólnego rynku unijnego, wymagając równocześnie wprowadzenia szeregu standardów unijnych.

W przypadku Ukrainy proces podpisania i ratyfikacji układu stowarzyszeniowego był zdecydowanie najbardziej dramatyczny. Odmowa podpisania tej długo negocjowanej umowy przez ówczesne władze ukraińskie stała się katalizatorem protestów w listopadzie 2013 roku, które doprowadziły do powstania ruchu protestacyjnego na kijowskim Majdanie, a sięgnęły zenitu podczas rewolucji w lutym 2014 roku. Następnie Rosja dokonała aneksji Krymu i rozpętała niewypowiedzianą wojnę w Donbasie, między innymi po to, żeby przeszkodzić Ukrainie w dalszej integracji ze strukturami euroatlantyckimi. Jednak paradoksalnie agresywna polityka rosyjska popchnęła Ukrainę w stronę Zachodu. Umowa stowarzyszeniowa została ostatecznie podpisana, choć sytuację skomplikowała Holandia, która ratyfikowała dokument dopiero po otrzymaniu m.in. gwarancji, że umowa nie oznacza przyznania statusu kandydata do Unii Europejskiej.

Od prymusa do outsidera

Za prymusa Partnerstwa Wschodniego uznawano długo Mołdawię, która była pierwszym krajem, w jakim zniesiono wspomniany obowiązek wizowy, i która w listopadzie 2013 roku podpisała wraz z Gruzją umowę stowarzyszeniową z UE. Taka polityka była możliwa dzięki sformowanej w Mołdawii w 2009 roku nowej koalicji rządowej nazywającej się ambitnie Sojuszem na rzecz Integracji Europejskiej. Jednak koalicji nie udało się rozwiązać problemów wewnętrznych kraju, przede wszystkim niskiego poziomu życia i korupcji w sądownictwie, przez co poparcie dla niej spadło. W 2016 roku prezydentem został uważany powszechnie za polityka prorosyjskiego Igor Dodon. Również dlatego praktyczna implementacja umowy utknęła w martwym punkcie. Mołdawia nie wypełnia swoich zobowiązań, a współpraca z UE w ciągu ostatnich lat zamiera.

Pozostałe trzy kraje Partnerstwa Wschodniego z różnych przyczyn współpracują z UE w bardziej ograniczonym zakresie. W przypadku Armenii odgrywa rolę jej trudne położenie między Turcją a Azerbejdżanem, z którymi nie utrzymuje kontaktów dyplomatycznych z powodu kwestii ludobójstwa Ormian w 1915 roku oraz konfliktu o Górski Karabach. Z tego i innych powodów w 2015 roku Armenia postanowiła wstąpić do tak zwanej Euroazjatyckiej Unii Gospodarczej, która jest de factoinstrumentem władz rosyjskich służącym do utrzymywania wpływu na terenach postradzieckich. Ogranicza to także możliwości UE, ponieważ członkostwo w niej wyklucza podobny rodzaj umów z innymi podmiotami. Mimo to w 2017 roku doszło do podpisania umowy o wszechstronnym i pogłębionym partnerstwie (CEPA), która podobnie jak w przypadku innych krajów Partnerstwa Wschodniego kładzie nacisk na budowanie państwa prawa, agendę reformacyjną oraz wspieranie gospodarki.

Azerbejdżan od dłuższego czasu należy do najbardziej represyjnych dyktatur na świecie, a zainteresowanie nim jest dyktowane przede wszystkim rozległymi złożami ropy i gazu ziemnego, które mogą stanowić alternatywę wobec surowców z Rosji. Z tego powodu również współpraca w ramach Partnerstwa Wschodniego opiera się w dużej mierze na sektorze energetycznym. Aktualnie negocjowana jest nowa umowa z Azerbejdżanem, która miałaby ułatwić współpracę bilateralną.

Niemniej problematyczna jest związana blisko z Rosją Białoruś z autorytarnym ustrojem Aleksandra Łukaszenki, której uczestnictwo w Partnerstwie Wschodnim jest bardzo ograniczone w porównaniu z pozostałymi krajami.

W ślepej uliczce

Z powodu ograniczeń inicjatywy oraz niechęci niektórych państw członkowskich UE do zaoferowania przynajmniej niektórym krajom perspektywy dołączenia do Unii Partnerstwo Wschodnie zabrnęło w ślepą uliczkę. Z tego powodu poszukuje się nowych modelów współpracy, które mogłyby ożywić program. Jednym z nich jest tak zwane Partnerstwo Wschodnie Plus, zaproponowane w rezolucji Parlamentu Europejskiego. Zgodnie z nim kraje spełniające wymagania UE i czyniące postępy we wprowadzaniu reform powinny zostać nagrodzone włączeniem do współpracy unijnej. Aczkolwiek wszystkie państwa członkowskie przyjęły rezolucję, w rzeczywistości nie przyniosła ona nic nowego, a została skrytykowana za to, że stara się zakonserwować stan aktualny, kiedy to nie przewiduje się dołączenia krajów Partnerstwa Wschodniego do UE.

Obecnie główną inicjatywą w ramach Partnerstwa Wschodniego jest program 20 Deliverables for 2020, czyli 20 kluczowych celów priorytetowych, do których należy dążyć do roku 2020. Poszczególne punkty koncentrują się przede wszystkim na rozwoju sektora obywatelskiego oraz na bliższej współpracy ekonomicznej, włącznie z realizacją umów stowarzyszeniowych, na wzmacnianiu instytucji państwowych oraz środowiska regulacyjnego, na infrastrukturze międzynarodowej i mobilności ludzi. W przypadku instytucji państwowych nacisk kładziony jest na walkę z korupcją, wsparcie niezawisłego sądownictwa czy walkę z przestępczością zorganizowaną, a zatem na problemy, które dokuczają państwom wschodnioeuropejskim od dłuższego czasu.

Powrót do korzeni?

Z punktu widzenia czeskiej polityki zagranicznej ostatnich dziesięciu lat zainteresowanie Partnerstwem Wschodnim ulegało wahaniom. Chociaż Czechy wraz z innymi krajami współtworzyły ten program, to stopniowo został on do pewnego stopnia zmarginalizowany w agendzie Ministerstwa Spraw Zagranicznych, szczególnie po odejściu Karela Schwarzenberga z funkcji ministra spraw zagranicznych. Priorytetem stawał się często raczej na papierze, a Republika Czeska nie angażowała się w niego zbyt aktywnie. Ta zmiana wiąże się z problematycznym stosunkiem czeskich elit politycznych do Rosji, która jest często uprzywilejowana kosztem bardziej perspektywicznych krajów. Chyba nie trzeba dodawać, że prym wiedzie w tej kwestii prezydent Miloš Zeman, który często nadaje ton czeskiej debacie publicznej o Europie Wschodniej.

Dopiero ostatnio, po objęciu pozycji ministra spraw zagranicznych przez Tomáša Petříčka, dochodzi do ponownego zainteresowania Partnerstwem Wschodnim. Wyraził on swoją jednoznaczną postawę oraz dystans wobec praktyk prezydenta i innych czeskich polityków, odbywając między innymi oficjalną wizytę na Ukrainie, podczas której odwiedził nie tylko Kijów, ale i Mariupol oraz samą linię frontu.

Ten powrót do korzeni Partnerstwa Wschodniego przejawił się symbolicznie w oświadczeniu ze stycznia tego roku, które oprócz Petříčka podpisali także ministrowie spraw zagranicznych Polski i Szwecji. Sygnatariusze wyliczają w nim sukcesy inicjatywy, apelując równocześnie o to, żeby UE odnowiła swoje zobowiązania dotyczące współpracy z naszymi wschodnimi sąsiadami i nadała nową dynamikę nadchodzącej dekadzie.

Z powodu niewielkiego zainteresowania ze strony szeregu krajów członkowskich oraz innych problemów, z jakimi musi zmierzyć się Unia Europejska, Partnerstwo Wschodnie pozostaje w niej do pewnego stopnia kopciuszkiem. Również dlatego bardziej aktywne podejście do tej kwestii jest z punktu widzenia zainteresowanych krajów co najmniej pożądane.

*/ Artykuł został opublikowany 4 czerwca 2019 r. w czasopiśmie Demokratický střed.

**/ Z czeskiego przetłumaczyła Olga Słowik.

***/ Redakcja polskiej wersji: Łukasz Pawłowski