Jakub Bodziony: Co to jest państwo opiekuńcze?
Marek Naczyk: Nie ma jednej definicji. Brytyjski historyk i socjolog Thomas H. Marshall mówił o tym, że państwo dobrobytu jest trzecim etapem uzupełniania praw, którymi cieszą się mieszkańcy danego państwa. Początkowo były to prawa obywatelskie, potem polityczne i na końcu właśnie prawa socjalne. Idea jest taka, że każdy obywatel powinien mieć prawo do pewnego poziomu bezpieczeństwa socjalnego, które zapewnia mu państwo. To była redefinicja umowy społecznej po wielkiej wojnie.
JB: Jakie były główne cele państwa opiekuńczego?
W każdym państwie są rozumiane inaczej. Jeden z najbardziej znanych badaczy tego tematu, Duńczyk Gøsta Esping-Andersen wymienił trzy główne wizje. Pierwszą z nich możemy nazwać liberalną i ona dominuje w krajach anglosaskich. Druga to chrześcijańsko-korporacyjna, wprowadzona na przykład w Niemczech, a trzecia to socjaldemokratyczna, która jest charakterystyczna dla krajów skandynawskich.
Łukasz Pawłowski: Czym te modele różnią się od siebie?
Historycznie pierwsza była wizja liberalna. Opiera się na pojęciu tak zwanej siatki bezpieczeństwa [ang. safety net], zawieszonej na minimalnym poziomie, pozwalającym jednostce przeżyć, kiedy znajdzie się w trudnej sytuacji. W tym systemie świadczenia są bardzo niskie i wypłacane tylko najuboższym, traci się je po przekroczeniu pewnego poziomu dochodów. Ta wizja dominowała też w polskiej debacie publicznej po transformacji ustrojowej.
Konserwatywna koncepcja chrześcijańsko-korporacyjna wywodzi się z dziewiętnastowiecznych Niemiec i polityki kanclerza Bismarcka. Zgodnie z nią prawa socjalne nabywa się poprzez pracę. Świadczenia nie są ustanawiane na minimalnym poziomie, ale zależą od wcześniejszych zarobków.
ŁP: Na czym polega jej „konserwatyzm”?
Na tym, że zachowuje status społeczny jednostki, który można mierzyć poprzez zarobki. Jeśli ktoś dużo zarabiał, kiedy był na rynku pracy, to powinien mieć prawo do wyższych świadczeń, na przykład emerytalnych czy zasiłku dla bezrobotnych.
JB: A model socjaldemokratyczny?
W teorii miał zapewniać prawa na wyższym poziomie, które są powszechne – dostępne dla wszystkich obywateli danego państwa albo na zasadzie rezydencji podatkowej.
ŁP: Czym to się różni od modelu anglosaskiego? W Wielkiej Brytanii część praw socjalnych również jest dostępna dla wszystkich. Tak jest na przykład z systemem opieki zdrowotnej.
Publiczny System Opieki Zdrowotnej [ang. National Healthcare System, NHS] jest wyjątkiem od ogólnych reguł brytyjskiego państwa dobrobytu, który został wprowadzony po II wojnie światowej przez Partię Pracy. Wszystkie inne prawa są oparte na zasadzie liberalnej albo konserwatywnej. Płacąc składki do publicznego systemu emerytalnego w Wielkiej Brytanii, dostaje się później maksymalnie około 675 funtów miesięcznie, a do niedawna było to jeszcze mniej, około 500 funtów. O resztę trzeba zadbać prywatnie, we własnym zakresie. Świadczenie dla bezrobotnych wynosi obecnie 73 funty tygodniowo – z tego nie da się wyżyć.
Polska jest jednym z państw, w których nie podwyższa się wieku emerytalnego i wydatki z tym związane będą dalej rosnąć. W związku z tym zabraknie pieniędzy na finansowanie innych ważnych obszarów. | Marek Naczyk
JB: Czy państwo dobrobytu przeżywa kryzys?
O tym dyskutuje się już od lat 60. XX wieku. Od zawsze istnieli krytycy tej koncepcji jako takiej. Z drugiej strony byli ci, którzy twierdzili, że państwo dobrobytu nie reaguje dostatecznie dobrze na społeczne wyzwania w danym czasie. Historia pokazała jednak, że państwo dobrobytu nie jest w kryzysie, tylko zmienia się pod wpływem otaczającej rzeczywistości. Jak dotąd poziom wydatków publicznych na polityki społeczne nie maleje.
ŁP: Jak to? W latach 80. wraz z rządami Ronalda Reagana w Stanach Zjednoczonych i Margaret Thatcher w Wielkiej Brytanii mówiło się o konieczności ograniczenia państwa opiekuńczego. Podobne argumenty pojawiały się później – w Wielkiej Brytanii za czasów Tony’ego Blaira, a w Niemczech podczas rządów Gerharda Schrödera. Te wszystkie debaty nic nie zmieniły?
Mogę panom podać liczby wyrażone w procentach PKB przeznaczanych na politykę społeczną. Na przykład, Wielka Brytania w 1980 roku przeznaczała na ten cel 15,6 procent PKB, a w 1985 roku – 18,2. W 1990 roku finansowanie zmniejszyło się do 14,9 procent, ale od tego czasu stale rośnie i obecnie wynosi 21,2 procent PKB.
To są dane całościowe i w niektórych obszarach nakłady mogą się zmniejszać, na przykład na pomoc bezrobotnym. Jeśli chodzi o emerytury to już w latach 60. w Wielkiej Brytanii zauważono początki procesów starzenia się społeczeństwa, co skłoniło państwo do reform systemu. Udało się zatrzymać wzrost wydatków, ale nie obniżono ich poziomu.
JB: Jakie są największe wyzwania, przed którymi stoi obecnie państwo opiekuńcze? Na przestrzeni lat nastąpiły ogromne zmiany w formach zatrudnienia. Coraz częściej nie pracujemy już na etatach, przez co coraz większa liczba pracujących nie kwalifikuje się do korzystania z różnego rodzaju pomocy społecznej.
Współcześnie państwo opiekuńcze musi zmagać się z dwoma podstawowymi wyzwaniami – starzeniem się społeczeństw i właśnie zmianą w strukturze rynku pracy.
ŁP: Zacznijmy od pierwszego wyzwania. W Polsce, na przykład, najpierw podwyższono, a potem obniżono wiek emerytalny.
Polska jest jednym z państw, w których nie podwyższa się wieku emerytalnego i wydatki z tym związane będą dalej rosnąć. W związku z tym zabraknie pieniędzy na finansowanie innych ważnych obszarów.
ŁP: Na przykład?
Zmienia się model życia rodzinnego. Ludzie coraz później wchodzą w związki małżeńskie – albo nie wchodzą w nie wcale – i częściej się rozwodzą. Społeczeństwa oczekują większych nakładów na politykę rodzinną, w tym zapewnienie opieki dzieciom w formie żłobków czy przedszkoli.
ŁP: Bo dawniej, w latach 50., 60. i 70., kobieta zazwyczaj zajmowała się wychowaniem dzieci i mogła korzystać z pomocy rodziny. A teraz ze względu na rozwody, samotne rodzicielstwo potrzebujemy rozwiązań instytucjonalnych? Do tego dochodzą jeszcze migracje – nie każdy młody rodzic ma „pod ręką” babcię lub dziadka.
Dokładnie. Dawniej obowiązywał model jednego żywiciela rodziny [ang. single breadwinner], którym zazwyczaj był mężczyzna. Kobieta często nie pracowała zawodowo, bo zajmowała się dziećmi, w czym wspierała ją rodzina. Teraz to się zmieniło – kobiety chcą pracować, ale też nierzadko muszą pracować, żeby przeżyć.
JB: A zmiany w strukturze zatrudnienia? Jakie to rodzi problemy?
Na świecie od lat 80. liberalizowano przepisy regulujące rynek pracy. Kiedyś wszyscy mogli liczyć na etat, ale teraz standardem są kontrakty tymczasowe. W państwach, w których obowiązuje publiczny system składek emerytalnych, trzeba przepracować jakiś okres, dajmy na to 40 lat, żeby kwalifikować się do pełnych świadczeń emerytalnych, albo kilka lat, żeby mieć prawo do innych świadczeń, na przykład zasiłku dla bezrobotnych. Teraz coraz więcej osób nie spełnia tych wymagań, bo pracują inaczej niż kiedyś.
[promobox_wydarzenie link=”https://kulturaliberalna.pl/2019/08/20/sarah-kessler-gigged-praca-rozmowa-uber/” txt1=”Uber czy Airbnb to nie rewolucyjna przyszłość, a fałszywa nadzieja” txt2=”przeczytaj również wywiad z Sarahą Kessler” pix=”https://kulturaliberalna.pl/wp-content/uploads/2019/11/2_Fot.-Pixabay.com_-768×511-550×366.jpg”]
ŁP: Jaka jest na to odpowiedź?
Jedną, mniej radykalną, jest zwiększenie obowiązującego zakresu systemu ubezpieczeń społecznych, tak aby obejmował również okresu nieskładkowe. Państwo musiałoby takie rozwiązanie subsydiować. Odpowiedzią bardziej radykalną jest – o czym mówi się w różnych krajach Europy – wprowadzenie powszechnego dochodu gwarantowanego [ang. Universal Basic Income, UBI].
JB: To ciekawa koncepcja, choćby z tego powodu, że ma zwolenników zarówno na lewicy, jak i na prawicy.
Faktycznie, różne siły polityczne mogą się dogadać w tej sprawie. I może to nie jest zaskakujące, bo jeśli powrócimy do trzech koncepcji państwa dobrobytu wymienionych przez Espinga-Andersena, to widać, że dochód gwarantowany jest pewnego rodzaju kompromisem między wizją liberalną, a wizją socjaldemokratyczną. Z wizji socjaldemokratycznej bierze się jego uniwersalny charakter – każdy obywatel czy rezydent danego kraju powinien mieć prawo do dochodu niezależnie od uczestnictwa w rynku pracy. Ale nie wiadomo, na jakim dokładnie poziomie ten dochód byłby wyznaczony. Najczęściej mówi się o dość niskim poziomie, nieco powyżej poziomu ubóstwa, co byłoby zgodne z wizją liberalną.
JB: Czy powszechny dochód gwarantowany mógłby zastąpić wiele innych programów składających się na państwo opiekuńcze?
Nie sądzę, aby mógł zastąpić wszystko w całości. Może je zastąpić częściowo, ale w krajach, gdzie ubezpieczenia społeczne istnieją od dawna, ludzie oczekują, że jeśli stracą pracę czy kiedy będą mieli poważny wypadek w pracy, nadal będą mogli żyć na podobnym poziomie, jak wtedy, gdy pracowali. Na tę potrzebę powszechny dochód gwarantowany nie odpowiada.
ŁP: A czy odpowiada na potrzebę dobrych usług publicznych? Czy UBI mógłby zastąpić na przykład państwowe żłobki?
Zależy od tego, kto to mówi – liberał czy socjaldemokrata. Osoba, która odegrała największą rolę w promowaniu tej koncepcji, belgijski filozof Philippe Van Parijs, zawsze mówi, że tak być nie powinno, a dochód gwarantowany stanowić powinien uzupełnienie tych rozwiązań, które już mamy.
ŁP: A z czego miałby być finansowany ten powszechny dochód, zwłaszcza wobec faktu, że zmieniają się formy zatrudnienia i ludzie nie odprowadzają składek tak regularnie i tak długo jak kiedyś?
Zwolennicy tej wizji nie odpowiadają na to pytanie odpowiednio dobrze. Myślę, że częściowo bazują na doświadczeniach krajów skandynawskich, gdzie istniały funkcjonalne ekwiwalenty tego typu świadczeń. A to są kraje, gdzie mimo tego, że państwo dobrobytu jest bardzo dobrze rozwinięte, poziom zatrudnienia jest bardzo wysoki, dużo wyższy niż w Polsce. Fakt, że wprowadza się takie świadczenia, nie znaczy, że ludzie nie będą mieli potrzeby pracy. Więc taki dochód mógłby być finansowany – przynajmniej częściowo – z opodatkowania dochodów. Albo, to rozwiązanie na przyszłość, z podatku od robotyzacji. Istnieje bowiem niebezpieczeństwo, że wraz z postępem robotyzacji wartość dodana tworzona wewnątrz przedsiębiorstwa jeszcze bardziej przejdzie na stronę kapitału kosztem pracy, stąd pomysły na opodatkowanie nowego kapitału, czyli robotów.
W tej chwili PKB per capita w Polsce wynosi około 15 tysięcy dolarów. To mniej więcej poziom, jaki miały Szwecja i Niemcy w połowie lat 80. XX wieku. Dziś Polska wydaje 21 procent PKB na świadczenia społeczne. Niemcy wówczas wydawały 22 procent, Szwecja 27 procent. A zatem do modelu skandynawskiego jest naprawdę daleko. | Marek Naczyk
JB: Jak migracje wpływają na model państwa opiekuńczego? Z jednej strony słyszymy, że bez pracy migrantów nie da się utrzymać świadczeń socjalnych. Z drugiej strony, migranci też staną się z czasem beneficjentami państwa opiekuńczego. Pojawia się więc zjawisko nazywane „socjalnym szowinizmem” [ang. welfare chauvinism], czyli przekonanie, że migranci nie powinni mieć takich samych praw socjalnych jak ludzie urodzeni w danym kraju.
Imigracja może być tymczasowym rozwiązaniem, zwłaszcza w krajach z niskim poziomem dzietności, gdzie społeczeństwo szybko się starzeje – a Polska jest takim społeczeństwem. Ale rodzi też zobowiązania, które w przyszłości trzeba będzie finansować.
JB: To znaczy, że należy ograniczać zasięg państwa opiekuńczego? Robić mniej, ale lepiej?
Moim zdaniem imigranci zawsze powinni mieć prawo do świadczeń społecznych, czy to z powodu ubóstwa, czy to z powodu rezydencji na terenie danego kraju, czy z powodu pracy. W Niemczech toczyła się niedawno debata, czy nie dawać Kindergeld, czyli niemieckiego 500 plus, pracownikom zagranicznym, między innymi polskim, których dzieci dalej przebywają w kraju pochodzenia. Ja uważam takie pomysły za skandaliczne. Jeśli imigranci pracowali w danym miejscu, odprowadzali składki i płacili podatki, to powinni mieć te same prawa, co każda osoba rezydująca w danym kraju.
ŁP: Ale jeśli imigracja to sposób, który tylko odsuwa katastrofę, ale nie rozwiązuje problemu, to co należy zrobić?
W przypadku Polski ma sens szukanie sposobów na to, aby tych Polaków, którzy wyjechali za granicę, zachęcać do powrotu. Jeśli chodzi o inne odpowiedzi, to od dawna mówi się, że położenie większego nacisku na usługi państwowe, zwłaszcza w dziedzinie edukacji, nie dość, że wyrównuje szanse społeczne, może mieć wpływ na poziom dzietności. Widać to na przykładzie krajów skandynawskich czy Francji.
ŁP: Położenie nacisku na usługi publiczne to lepszy pomysł niż 500 plus?
W pewnym sensie tak, ale to nie znaczy, że nagle należałoby zlikwidować program 500 plus i zastąpić go żłobkami. Bo 500 plus to jest norma w każdym kraju zachodnioeuropejskim. Każdym! Żłobki muszą funkcjonować obok tego programu i wtedy Polska będzie na świadczenia rodzinne przeznaczała 3,5 procent PKB, tak jak Szwecja, a nie 2,5 procent – jak obecnie.
ŁP: Czyli 500 plus to dobre rozwiązanie?
500 plus to jedynie pierwszy etap budowania państwa dobrobytu. To jest państwo dobrobytu z lat 40. XX wieku, kiedy tworzono tego typu świadczenia we Francji czy w krajach skandynawskich. Ale to było 70 lat temu!
JB: Rozmowa o edukacji czy ochronie zdrowia trwa w Polsce już od dawna. Ale po raz pierwszy otwarcie pojawiło się hasło budowy polskiego państwa dobrobytu. Czy widzi pan jakieś inne niż 500 plus polityki, które prowadzą nas w tym kierunku?
Politycy PiS-u podczas ostatniej kampanii nie proponowali nowych rozwiązań, ale raczej podsumowywali to, co już robili. Twierdzenie, że buduje się państwo dobrobytu, opierało się na fakcie, że wprowadzono program 500 plus czy trzynastą emeryturę i że może wprowadzi się też czternastą. Co moim zdaniem jest absurdalne, bo nie powinno się teraz podnosić wydatków na emerytury, raczej powinno się je racjonalizować, podnosząc wiek emerytalny. W nowej kadencji nowym rozwiązaniem miało być podniesienie płacy minimalnej. Ale to nadal państwo dobrobytu dla biednych. To nadal model polityki kraju, który uważa się za biedny.
ŁP: Czy to znaczy, że Polska jest państwem dobrobytu?
W pewnej mierze jest. W tej chwili PKB per capita w Polsce wynosi około 15 tysięcy dolarów. To mniej więcej poziom, jaki miały Szwecja i Niemcy w połowie lat 80. XX wieku. Dziś Polska wydaje 21 procent PKB na świadczenia społeczne. Niemcy wówczas wydawały 22 procent, Szwecja 27 procent. A zatem do modelu skandynawskiego jest naprawdę daleko.
Kiedy popatrzy się na rozwiązania instytucjonalne i to, co dokładnie ludzie dostają, to sądzę, że dużo można jeszcze zmienić.
ŁP: Czyli wydajemy sporo, ale nie dość dużo i nie na to, co trzeba?
Polska wydaje dużo mniej niż Szwecja na tym samym poziomie. A zatem argument, że Polska jest krajem zbyt biednym, żeby wydawać więcej, jest nieprzekonujący. Ale nie wystarczy wydawać więcej, należy też wydawać inaczej. Mniej należałoby wydawać na emerytury – a to można zrobić, nie obniżając świadczenia, tylko przedłużając okres pozostawania w rynku pracy. Na pewno więcej powinno się wydawać na usługi – ochronę zdrowia czy opiekę żłobkową. Więcej pieniędzy należałoby też wydawać na pomoc bezrobotnym. I to nie tylko na świadczenia, ale na aktywną politykę na rynku pracy, szczególnie na programy pomagające im podwyższać swoje kwalifikacje.
[promobox_wydarzenie link=”https://kulturaliberalna.pl/2017/10/31/marek-naczyk-emerytury-wywiad-polskosc-polska/” txt1=”Nikt nie wierzy w Polskę” txt2=”przeczytaj również wywiad z Markiem Naczykiem o emeryturach” pix=”https://kulturaliberalna.pl/wp-content/uploads/2019/11/kl_4-2-750×500-550×367.png”]
Ciekawy jest także nacisk, jaki w kampanii PiS położyło na płacę minimalną. To symbol tego, że Polska jeszcze przez dłuższy czas będzie państwem dobrobytu dla biednych.
ŁP: Dlaczego?
Dlatego że w krajach zachodnich, na przykład skandynawskich, płace są negocjowane przez umowy zbiorowe podpisywane między związkami zawodowymi a organizacjami pracodawców. Samo pojęcie płacy minimalnej nie istnieje w prawie państw skandynawskich. Tam związki zawodowe i organizacje pracodawców są na tyle reprezentatywne i na tyle scentralizowane, że nie ma potrzeby, aby państwo się tym zajmowało.
ŁP: W wielu innych państwach, na przykład Wielkiej Brytanii, płaca minimalna jest.
Wielka Brytania i Niemcy wprowadziły to rozwiązanie dopiero na początku XXI wieku. Wcześniej kwestią płac zajmowały się związki zawodowe i organizacje pracodawców.
ŁP: Ale w Polsce uzwiązkowienie jest na niskim poziomie. Czy pan chce powiedzieć, że rozmowa o płacy minimalnej to zły pomysł?
Można o tym mówić ze względu na to, że w Polsce nie wypracowano odpowiedniego modelu dialogu społecznego. Po upadku komunizmu zabito związki zawodowe i nigdy nie utworzono odpowiednich organizacji pracodawców. W Polsce funkcjonuje cztery czy pięć organizacji pracodawców. W Niemczech jest jedna, w Szwecji też. I są one o wiele bardziej reprezentatywne niż te malutkie organizacyjki, które zajmują się głównie lobbingiem, a nie świadczeniem odpowiednich usług dla swoich członków.
Państwo dobrobytu może powstać, kiedy ludzie wewnątrz rynku pracy zaczną ze sobą rozmawiać, kiedy pracownicy będą mogli negocjować ze swoim pracodawcą i to na różnych poziomach – zakładu pracy, branży i na poziomie krajowym. I powinny to być stosunki dwustronne, a nie jakaś „komisja trójstronna”, gdzie państwo wchodzi w sojusze z jedną ze stron, zwykle z pracodawcami.
ŁP: Jak to się ma do wszystkiego, o czym mówiliśmy wcześniej: do zmiany stosunków pracy, do tego, że ludzie nie pracują już na etatach, ale w innych, mniej regulowanych formach? Relacje pracownik–pracodawca stają się dużo bardziej skomplikowane, więc państwo chyba powinno interweniować.
Zgadzam się, że sytuacja jest dużo trudniejsza. Systemy na Zachodzie także są pod presją, ale jednocześnie dostosowują się do nowych okoliczności. Związki szukają sposobów, jak organizować pracowników gig economy i je znajdują. W Polsce są słabo rozwinięte. A więc państwo musi tworzyć bodźce, żeby pracownicy i pracodawcy wreszcie mogli się uzwiązkowić wewnątrz odpowiednio uporządkowanych organizacji społecznych.
