Jakub Bodziony: Jaka jest pana opinia o tak zwanej „ustawie kagańcowej”?
prof. Marek Safjan: To jest jeden z najbardziej niepokojących aktów normatywnych, który pojawił się podczas rządów Prawa i Sprawiedliwości. Ten projekt idzie znacznie dalej niż wszystkie inne dotychczasowe rozwiązania w zakresie ograniczania niezawisłości sędziowskiej.
Dlaczego?
Delikty dyscyplinarne, proponowane w artykule 107 tej ustawy, wprowadzają odpowiedzialność za stosowanie prawa zgodnie z Konstytucją i traktatami międzynarodowymi. A to przecież istota rzetelnej pracy sędziowskiej. Wciąż mam nadzieję, że nie zostanie on uchwalony. To byłoby dramatyczne dla naszego państwa prawa.
Co to znaczy, że sędziowie będą karani za stosowanie prawa?
Ten projekt pierwotnie zakładał, że sędzia, który chciałby zastosować normę europejską i uznał, że jest ona w sprzeczności z prawem krajowym, nie będzie mógł tego uczynić, zanim w tej sprawie nie wypowie się Trybunał Konstytucyjny.
I co w związku z tym?
Każdy sędzia ma obowiązek wykładni prawa zgodnie z prawem UE. Prawo unijne nakazuje odmowę stosowania normy prawa krajowego, jeśli stoi w sprzeczności z regulacją europejską. Od lat orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmuje, że sędzia w miejsce takiej normy krajowej powinien zastosować normę unijną o bezpośrednim zastosowaniu – na przykład normę traktatu, kart podstawowych, rozporządzenia – i nie musi oczekiwać na działania krajowego ustawodawcy. To wynika logicznie z zasady pierwszeństwa prawa unijnego nad krajowym. Proponowana ustawa stoi w jawnej sprzeczności z tą zasadą. Gdyby ustawa została uchwalona w takiej formie, nastąpiłby paraliż stosowania prawa europejskiego, a w konsekwencji zablokowano by dialog sądowy.
Co to jest „dialog sądowy”?
To wymiana pomiędzy TSUE a sądami krajowymi, która odbywa się za pomocą pytań prejudycjalnych. Każdy sędzia krajowy jest jednocześnie sędzią europejskim. Jeśli w trakcie orzekania pojawiają się wątpliwości co do tego, jak rozumieć normę europejską, a także co do zgodności z nią regulacji krajowej, może o to spytać TSUE. Trybunał określa wiążącą interpretację normy unijnej, która musi być zastosowana przez sędziego krajowego, a także ocenia, czy norma krajowa da się pogodzić z taką wykładnią.
Twierdzenie, że we Francji istnieje ryzyko ingerowania – za pośrednictwem sankcji dyscyplinarnych – w treść orzeczeń sądowych i niezawisłość sędziowską, jest kompletnie nieprawdziwe. | Marek Safjan
Przy zastosowaniu mechanizmu, który zakładał pierwotny projekt ustawy, ten proces stawałby się niemożliwy, choćby dlatego że bez uprzedniego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego nie można by odmówić stosowania normy prawa krajowego, co zresztą samo w sobie jest niezgodne z Konstytucją.
Dlaczego?
Artykuł 91 ustęp 3 Konstytucji wprost mówi o tym, że norma prawa europejskiego mająca bezpośrednie zastosowanie ma pierwszeństwo przed normą krajową. Zasada pierwszeństwa została również wyraźnie zaakceptowana przez Trybunał Konstytucyjny w 2005 roku, w słynnym orzeczeniu o traktacie akcesyjnym do Unii Europejskiej. Trybunał wywiódł wtedy jednoznacznie, że nie ma żadnej sprzeczności pomiędzy zasadą pierwszeństwa prawa unijnego a polską konstytucją. Konstytucja zachowuje swoją nadrzędną pozycję w tym sensie, że stwarza ramy dla przyjęcia określonych „reguł gry”, które – w tym wypadku – wynikają z członkostwa w UE. Po przyjęciu tych reguł obowiązują więc zasady, na które sam ustawodawca konstytucyjny się zgodził, łącznie z zasadą pierwszeństwa, i to także, dopóki jesteśmy w Unii – w stosunku do samej Konstytucji. Zgodziliśmy się na to, by wejść do Unii z tego rodzaju bagażem, a na podstawie Konstytucji i w oparciu o nią możemy wyrazić wolę wystąpienia z Unii. W tym więc sensie Konstytucja RP zachowuje swoją nadrzędność , ale to nie przeczy – powtórzmy – zasadzie pierwszeństwa i bezpośredniego stosowania prawa unijnego. Tak zresztą wyraźnie stanowi wyrok TK z 2005 roku.
Jakie byłaby konsekwencje uchwalenia tej ustawy ?
Polska nie mógłby w ramach Unii funkcjonować. Jeżeli bowiem jedno z państw nie respektuje wspólnych zasad i wartości, to prowadzi do załamania się całej wspólnej europejskiej przestrzeni prawnej. Swobody traktatowe i prawa podstawowe nie mogą funkcjonować, kiedy prawo któregoś z państw będzie odbiegało od wspólnych standardów. Istota Unii polega właśnie na tym, że każdy obywatel UE ma prawo oczekiwać, że we wszystkich państwach Wspólnoty będzie miał dostęp do tych samych swobód przemieszczania się, przedsiębiorczości, usług, kapitału oraz możliwość realnego korzystania z praw, które wynikają z prawa unijnego i są przez Unię gwarantowane. Jeżeli jakieś państwo członkowskie tego nie respektuje, to załamuje się zasada zaufania i lojalnej współpracy między państwami członkowskimi.
Wróćmy do roli Trybunału Konstytucyjnego. Polski rząd twierdzi, że to właśnie TK orzeka, czy dana ustawa jest zgodna z ustawą zasadniczą. I jeśli tak jest, to prawo europejskie już nas nie interesuje, bo najważniejsza jest Konstytucja.
Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji do rozstrzygania o ważności, skuteczności, a więc o obowiązywaniu norm europejskich. Nie może więc na przykład orzec o tym, że jakaś regulacja europejska nie będzie obowiązywała wobec sprzeczności z Konstytucją, bo gdyby przyjąć takie założenie to nawet dla laika byłoby jasne, że wspólna przestrzeń stawałaby się kompletną fikcją: w każdym kraju każdy sąd najwyższy lub konstytucyjny uzurpowałby sobie prawo do orzekania, co jest obowiązującym przepisem prawa europejskiego. W konsekwencji Unia Europejska byłaby mozaiką kompletnie niespójnych systemów prawnych, a obywatel Unii nie miałby żadnej pewności, co do tego, jakie prawo będzie wobec niego zastosowane. Uznanie, iż jedynie Trybunał Konstytucyjny mógłby orzec, że jakaś norma krajowa jest niezgodna z prawem unijnym, prowadziłoby na przykład do tego, że w Polsce obowiązywałaby przepisy, które naruszają normy europejskie, bo Trybunał Konstytucyjny tak zdecydował.
Każdy sędzia polski jest sędzią europejskim odpowiedzialnym za stosowanie prawa europejskiego, a więc musi spełniać wymagania, które są wspólne dla każdej władzy sędziowskiej w krajach unijnych. | Marek Safjan
A co jeśli norma traktatowa zostałaby uznana przez TK za niekonstytucyjną i tym samym przestałaby obowiązywać?
To byłoby kompletnie nie do pogodzenia z członkostwem w UE. Orzekanie o nieważności regulacji unijnej leży w kompetencji wyłącznej TSUE. Ze wskazanych wyżej oczywistych powodów, takich jak pierwszeństwo prawa i rodzaj kompetencji Trybunału Sprawiedliwości, żaden organ krajowy, łącznie z Trybunałem Konstytucyjnym, nie może podważać jego rozstrzygnięć. Wszystkie te konsekwencje członkostwa nie pozostają w żadnej sprzeczności z Konstytucją RP. Jeżeli skutki integracji europejskiej nie mogą być w jakimś państwie zaaprobowane, ponieważ pozostają w sprzeczności z demokratycznie wyrażoną wolą większości danego społeczeństwa, to takie państwo powinno wystąpić z Unii Europejskiej. Innego rozwiązania nie widzę. Dopóki jesteśmy w UE, musimy respektować przyjęte zasady i wartości, a jak powszechnie wiadomo, ogromna większość naszego społeczeństwa jest za tym, aby w UE pozostać.
Polski rząd zarzeka się, że chce, aby Polska była członkiem UE.
Zapewne dlatego wycofał się częściowo z propozycji tych zapisów podczas procedowania ustawy. Warto wszakże zauważyć, że w dalszym ciągu w uchwalonej już ustawie przez Sejm, w artykule 107 dotyczącym przewinień dyscyplinarnych jest zakodowany między innymi zakaz podnoszenia zarzutów co do statusu i legalności sędziego w składzie orzekającym, bo taki zarzut może być uznany za podważanie ustrojowej pozycji organów wymiaru sprawiedliwości. Stosowanie przez sędziego kryteriów zawartych w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 19 listopada bieżącego roku o Izbie Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, które są podstawą oceny niezależności sędziowskiej wymaganej przez prawo unijne (odnoszących się zwłaszcza do legalności działania Krajowej Rady Sadownictwa) – może być więc w świetle ustawy uznane za przewinienie dyscyplinarne ze wszystkimi tego konsekwencjami. Przyjęta regulacja blokuje w konsekwencji możliwość efektywnego wykonania wyroku TSUE , a tym samym prowadzi do sprzeczności z prawem europejskim.
UE jest unią prawa i wspólnotą wartości – to one stanowią o sensie i o charakterze integracji europejskiej. | Marek Safjan
Ale pan jest nieobiektywny w tej kwestii – odpowiada wiceminister sprawiedliwości Sebastian Kaleta. Michał Wójcik, inny wiceminister sprawiedliwości, twierdzi, że pan nie ma wiedzy na ten temat. Ponadto urzędnicy Ministerstwa Sprawiedliwości twierdzą, że te proponowane zmiany są bliźniaczo podobne do rozwiązań, które od dawna funkcjonują w Niemczech czy we Francji, a praworządności tych krajów przecież nikt nie kwestionuje.
Nie będę odnosił się do ocen urzędników Ministerstwa Sprawiedliwości. To, o czym mówię, jest zresztą rudymentarną wiedzą, którą posiada już każdy student III lub IV roku prawa. Co do podobieństwa rozwiązań przyjętych w ustawie z 23 grudnia i rozwiązań w innych systemach europejskich, można jedynie stwierdzić, że takie analogie opierają się na całkowitym nieporozumieniu, by nie powiedzieć manipulacji.
Co to dokładnie znaczy?
Proszę pamiętać, że przepisy funkcjonują w określonym kontekście i tylko w takim kontekście mogą być poprawnie rozumiane i przedstawiane. Nie możemy wyjmować jednego zdania z całego przemówienia i na tej podstawie budować opinii o tym, co mówca miał na myśli. Podobnie jest w tym wypadku – wyjęcie pojedynczego składnika normatywnego z całego systemu i budowanie na tym tle obrazu prawa obowiązującego w danym kraju prowadzi oczywiście do wyników kompletnie nieprawdziwych.
W systemie francuskim nie istnieją ani podobne mechanizmy, ani podobne zagrożenia dla sędziowskiej niezależności. Wszyscy moi obecni współpracownicy – prawnicy francuscy, którzy dowiadywali się o tych porównaniach, byli, mówiąc oględnie, zdumieni. Pracuję w otoczeniu doskonałych prawników francuskich, w tym francuskich profesorów prawa, którzy są kompetentni i wiedzą, o czym mówią. Sędziowie we Francji nie są objęci zakazem działalności politycznej (nie mogą jej oczywiście przenosić na salę rozpraw, do sfery orzekania!), ale mogą na pewno, a nawet mają powinność zabierania głosu w sprawach związanych z reformą organów wymiaru sprawiedliwości. Do ich obowiązków należy również stanie na straży sędziowskiej niezawisłości.
Czyli we Francji nie ma przypadków, w których sędziowie byliby poddani jakimkolwiek sankcjom, ponieważ domagali się respektowania norm konstytucyjnych w porządku prawnym i z tego powodu krytycznie oceniali regulacje proponowanych ustaw?
Oczywiście, że nie. I nikomu nie przyszłoby do głowy określać takiej krytyki podważaniem zasad ustrojowych albo godzeniem w interes państwa! Twierdzenie, że we Francji istnieje ryzyko ingerowania – za pośrednictwem sankcji dyscyplinarnych – w treść orzeczeń sądowych i niezawisłość sędziowską, jest kompletnie nieprawdziwe. Nie znam ani jednego przypadku, w którym przepis prawa francuskiego, pozornie podobny do regulacji polskiej, ograniczałby niezależność sędziowską w sferze orzekania. Musimy również pamiętać o tym, że prawo to nie tylko brzmienie normy, ale także ukształtowana praktyka jego stosowania.
Nie trzeba dodawać, że kompletnie nie do pomyślenia jest też jakiekolwiek ograniczanie sędziowskiej niezawisłości w zakresie stosowania prawa europejskiego, w tym w odniesieniu do zadawania pytań prejudycjalnych i respektowania wyroków TSUE. Warto tu przypomnieć o próbach wszczynania w Polsce postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów, którzy zdecydowali się na zadanie pytań prejudycjalnych dotyczących kwestii sędziowskiej niezawisłości. To byłoby niemożliwe w jakimkolwiek państwie Unii Europejskiej.
Premier Mateusz Morawiecki powołuje się na przykład z Niemiec, mówiąc że „Federalny Trybunał Konstytucyjny w całej serii wyroków, wyraźnie stwierdził, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie ma nieograniczonej władzy – i że w niektórych wypadkach wydawane przez niego wyroki mogą wykraczać poza jego kompetencje”. I tak też miałoby być w przypadku decyzji dotyczących Polski.
Owszem w przeszłości zdarzało się, że Trybunał Federalny teoretycznie zakreślał granice, w których mogłoby hipotetycznie dojść do naruszenia niemieckiej konstytucji, a ściślej praw podstawowych w niej gwarantowanych (słynna doktryna Solange). Rzecz w tym, że po pierwsze nigdy w niemieckiej praktyce orzeczniczej nie doszło do zakwestionowania i niewykonania wyroku TSUE (pozostało to tylko hipotezą), po drugie – co ważniejsze, Trybunał Federalny z doktryny Solange wyraźnie się wycofuje, wskazując, że w zakresie praw podstawowych należy respektować pierwszeństwo ustalonego w orzecznictwie TSUE standardu interpretacyjnego. Świadczą o tym dwa wyroki Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 6 listopada 2019 w sprawie prawa do zapomnienia.
W odniesieniu do naszego kraju, twierdzenie, że Trybunał Sprawiedliwości wykracza poza swoje kompetencje, orzekając o niezależności sędziowskiej, wynika z całkowitego niezrozumienia motywów wydanych w ostatnich miesiącach orzeczeń .
A nie jest tak, że dochodzi do przekroczenia kompetencji TSUE?
Kwestia niezależności sądownictwa jest bezpośrednio związana z prawem europejskim. Każdy sędzia polski jest sędzią europejskim odpowiedzialnym za stosowanie prawa europejskiego, a więc musi spełniać wymagania, które są wspólne dla każdej władzy sędziowskiej w krajach unijnych.
Nie można sędziom zabronić wszelkich działań w sferze publicznej, tych zwłaszcza, które wiążą się bezpośrednio z misją sędziowską stania na straży niezależności sądownictwa. | Marek Safjan
Każde państwo może decydować o strukturze sądownictwa, charakterze środków odwoławczych czy regułach powoływania sędziów. Ale muszą być spełnione dwa warunki: niezależności sądownictwa i gwarancja, że każde państwo członkowskie zapewni efektywną ochronę sądową dla dochodzenia praw wynikających z Unii. W odniesieniu do tych wartości, stanowiących o istocie rządów prawa, a także w odniesieniu do innych wartości wynikających z artykułu 2 Traktatu o Unii Europejskiej nie może być żadnych ustępstw. Wynika to wprost stąd, że UE jest unią prawa i wspólnotą wartości – to one stanowią o sensie i o charakterze integracji europejskiej.
To czy powinien istnieć sposób dyscyplinowania sędziów? Nawet wobec posłów mogą być zastosowane tego typu sankcje.
Nie chodzi o to, by wyeliminować w ogóle odpowiedzialność dyscyplinarną sędziów. Przecież reguły postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów istniały zawsze, także przed wprowadzeniem nowych przepisów związanych z Izbą Dyscyplinarną i kompetencjami rzeczników dyscyplinarnych. Sędziowie mogą odpowiadać za naruszenia godności zawodu, popełnienie czynów karalnych, mówiąc ogólnie: za czyny powodujące utratę wiarygodności niezbędnej do wykonywania zawodu sędziowskiego. I nikt nie protestuje przeciwko takim regulacjom. Ale nie można sędziom zabronić wszelkich działań w sferze publicznej, tych zwłaszcza, które wiążą się bezpośrednio z misją sędziowską stania na straży niezależności sądownictwa.
Wypowiadanie się sędziów w sprawach, które dotyczą zmian ustrojowych wymiaru sprawiedliwości, na pewno nie pozostaje w sprzeczności z wymaganiem bezstronności sędziowskiej. Wręcz przeciwnie – jest obowiązkiem sędziów, którzy chcą wykonywać swoją funkcję odpowiedzialnie. Jest to obowiązek dyktowany przez międzynarodowe regulacje deontologiczne dotyczące zawodu sędziowskiego, a także przez orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Kwalifikowanie takiej działalności sędziów jako politycznej jest absurdem.
