W maju 1990 roku weszła w życie ustawa o samorządzie terytorialnym. Przemianowana później na ustawę o samorządzie gminnym stanowi pierwszy z trzech aktów prawnych, które organizują życie Polski gminnej, powiatowej i wojewódzkiej. Równe 30 lat od stworzenia zrębów polskiej samorządności to doskonała okazja do podsumowań i próby nakreślenia wizji na przyszłość. Samorząd w III RP rozwijał się skokowo, zaliczając wiele spektakularnych sukcesów, ale też narastających problemów. Ostatnie lata to trudny sprawdzian, który zadecyduje nie tylko o kształcie samorządności, ale prawdopodobnie w ogóle o jej istnieniu.
Ponadpartyjne porozumienie
Projektowanie struktury samorządu odbywało się etapami i jak na polskie warunki przebiegało nad wyraz konsekwentnie. Pierwszym krokiem było ustanowienie gmin – jeszcze za czasów rządu Tadeusza Mazowieckiego. Przez następne lata burzliwej dekady lat 90. trwały polityczne i akademickie dyskusje nad drugim etapem rozbudowy samorządów. Te zamysły zrealizował rząd Jerzego Buzka, wprowadzając w 1999 roku powiaty i województwa, zaś samą reorganizację wpisał w szerszy program czterech reform (obok administracyjnej, także oświatowej, emerytalnej i służby zdrowia). Kolejnym krokiem – tylko pozornie mniej doniosłym w skutkach – było ustanowienie bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów w 2002, za rządu Leszka Millera.
Kolejne zmiany dość spójnie wpisywały się w linię ustroju samorządu zarysowaną jeszcze u progu transformacji. Ogólny kształt został zachowany i z powodzeniem trwa nadal – także dziś, pomimo jawnie centralistycznych tendencji rządów PiS-u. | Piotr Kantor-Kozdrowicki
Warto podkreślić, że kolejne zmiany dość spójnie wpisywały się w linię ustroju samorządu zarysowaną jeszcze u progu transformacji. Duża w tym zasługa zespołu wybitnych ekspertów z profesorami Jerzym Regulskim i Michałem Kuleszą na czele. Wspólnie z innymi naukowcami już od schyłku PRL-u prowadzili oni pionierskie badania nad samorządnością, przekładając akademickie wnioski na praktyczne projekty i wskazówki. Przez większą część historii III RP wszystkie rządy, pomimo różnic politycznych, podchodziły do kwestii samorządu podobnie, rozumiejąc potrzebę decentralizacji i szanując samodzielność wspólnot. Nie oznacza to, że brakowało problemów. Szczególnie ostre dyskusje toczyły się nad liczbą województw, kształtem powiatów czy podziałem kompetencji. Kolejne nowelizacje ustaw rozmywały segregację zadań czy przejrzystość zasad finansowania. Mimo to jednak ogólny kształt samorządności został zachowany, systematycznie się rozwijał i z powodzeniem trwa nadal – także dziś, pomimo jawnie centralistycznych tendencji rządów PiS-u. Samorządność już od co najmniej kilku lat jest określana jako jeden z nielicznych lub wręcz jedyny całkowicie udany filar transformacji ustrojowej po 1989 roku.
Gminy na piedestale
Ta stabilność ma szczególne znaczenie na najniższym szczeblu administracji, a więc na poziomie gmin. Konstytucja RP z 1997 roku zagwarantowała wyłącznie gminom rolę podstawowej jednostki samorządu, więc teoretycznie jakakolwiek zmiana ich pozycji wymaga zmiany ustawy zasadniczej. Pomijając lokalne korekty, gminy trwają w niezmienionej formie od 1990 roku. Przez 30 lat zdążyły trwale wrosnąć w świadomość Polaków, co zresztą znajduje od dłuższego czasu odbicie w badaniach. Każde kolejne pomiary CBOS-u dowodzą, że administracja i władze gmin są organami cieszącymi się największym zaufaniem obywateli (ponad 65 procent w 2018 roku), daleko wyprzedzając rząd, parlament i sądy. Naturalnie gminy są też jednostkami najbliższymi ludziom. Większość kluczowych zadań publicznych – takich jak utrzymanie żłobków, szkół podstawowych i przedszkoli, dróg oraz infrastruktury, licznych elementów ochrony zdrowia, wreszcie obsługa podstawowych spraw cywilnych – spoczywa na gminach właśnie. Dla wielu Polaków „pójść do gminy coś załatwić” stało się określeniem wyczerpującym praktycznie wszystkie niezbędne interakcje z aparatem biurokratycznym państwa.
Sprzyja też temu jasna polityczna i administracyjna organizacja gmin. Wspomniane wyżej bezpośrednie wybory wójta, burmistrza i prezydenta od 2002 roku wykształciły instytucję wójta jako lidera odpowiedzialnego za całokształt spraw lokalnych. Rady stopniowo przekształcają się w organy opiniodawczo-kontrolne. Ze względu na ograniczone możliwości uchwałodawcze, zwłaszcza w kwestiach finansowych, pełnią rolę przedstawicielskiego organu nadzoru nad burmistrzem. Ponadto w gminach poniżej 20 tysięcy mieszkańców (a więc w ich zdecydowanej większości) w wyborach do rady obowiązują jednomandatowe okręgi wyborcze. Pomimo wszystkich wad ordynacji większościowej taki mechanizm wyłaniania radnych jest po prostu najbardziej zrozumiały dla wyborców. Całość tych rozwiązań tworzy w gminach sprawnie działający system lokalnej demokracji: z czytelnym podziałem zadań, ustalonymi kompetencjami i jasną odpowiedzialnością. Warto dodać do tego fakt, że w wyborach samorządowych zdecydowana większość burmistrzów i radnych pochodzi z lokalnych komitetów i stowarzyszeń, a nie spod partyjnych szyldów. Samorząd zwłaszcza na poziomie gmin wciąż pozostaje strukturą dość odporną na upartyjnienie i kadrowe rozgrywki typowe dla polityki parlamentarnej.
Dla wielu Polaków „pójść do gminy coś załatwić” stało się określeniem wyczerpującym praktycznie wszystkie niezbędne interakcje z aparatem biurokratycznym państwa. | Piotr Kantor-Kozdrowicki
Więcej autonomii – lepsze wyniki
Przez 30 lat istnienia samorządu wielokrotnie zaobserwowano już korelację między wydajnością realizacji zadań publicznych a stopniem samodzielności samorządu. Generalnie wszystkie obszary, w których samorządy otrzymały od państwa autonomię działania i organizacji, charakteryzują się rosnącą jakością oferowanych usług. Wszystkie obszary, w których samorząd pełni tylko funkcję wykonawczą wobec aparatu państwa, od lat kuleją.
Dwa bardzo czytelne przykłady. Gimnazja, pomimo wszelkich kontrowersji przy ich tworzeniu i później likwidacji, były oceniane jako bardzo udany eksperyment oświatowy. Podobnie jak podstawówki, gimnazja organizacyjnie podlegały gminom – burmistrzowie tworzyli więc sieci szkół, mieli wpływ na obsadę kadrową czy dofinansowywanie zajęć. Jako szkoły niższego szczebla średniego gimnazja kwalifikowały się jednak do europejskich statystyk. Co roku opinię publiczną obiegały doniesienia o kolejnych rewelacyjnych wynikach polskich gimnazjalistów w porównawczych testach PISA. Pedagodzy zwracali uwagę na korzystną rolę gimnazjów w wyrównywaniu różnic majątkowych między uczniami. Duży w tym udział miały właśnie gminy, które mogły elastycznie kształtować funkcjonowanie gimnazjów, dostosowując je do lokalnych potrzeb.
Wszystkie obszary, w których samorządy otrzymały od państwa autonomię działania i organizacji, charakteryzują się rosnącą jakością oferowanych usług. | Piotr Kantor-Kozdrowicki
Na przeciwległym biegunie leży system opieki zdrowotnej. Wprawdzie każdy szczebel samorządu ma pewne kompetencje w zapewnianiu usług zdrowotnych, jednak są one przydzielone w sposób chaotyczny. Ponadto, jak zauważają autorzy raportu opracowanego przez Fundację Batorego, system ochrony zdrowia wciąż pozostaje skrajnie scentralizowany. Samorządy pełnią rolę klientów Ministerstwa Zdrowia oraz NFZ i nie mają realnego wpływu na organizację usług. Pieniądze ze składek zdrowotnych trafiają w całości do budżetu centralnego, a później są odgórnie rozdzielane. W efekcie system jest niedopasowany do lokalnych potrzeb. W konsekwencji w Polsce jest dużo szpitali w porównaniu z innymi krajami Europy, ale dramatycznie brakuje w nich personelu. Samorządy starają się dofinansowywać zadania zdrowotne z własnych zasobów, jednak te środki są niewystarczające i zbyt rozproszone.
Badający efektywność usług publicznych Marian Kachniarz z Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu przytacza szereg przykładów na to, że w niemal każdym aspekcie jakość administracji rośnie na szczeblu lokalnym. To nie tylko obserwacja polskich doświadczeń, ale prosty model ekonomiczny potwierdzony w wielu badaniach. Administracja lokalnego szczebla jest najbliżej swoich klientów. Im większą swobodę i elastyczność w działaniu ma samorząd, tym lepiej może reagować i dostosowywać się do zmiennych potrzeb w danym obszarze. Co warto odnotować: podejście to jest potwierdzane we wszystkich naukowych nurtach badań nad samorządami – zarówno z perspektywy liberalnej, jak i komunitarnej.
Regionalne innowacje
Samorządy stały się także wielkimi innowatorami mechanizmów demokracji obywatelskiej. Budżety partycypacyjne (po raz pierwszy w Sopocie w 2011), panele obywatelskie (pierwszy w Gdańsku w 2016) czy powszechne konsultacje przestają być już egzotycznymi pomysłami, a stają się powszechnie wykorzystywanymi narzędziami – zwłaszcza w większych miastach. Wydaje się także, że z każdym rokiem samorządy coraz wyraźniej otwierają się na współpracę z organizacjami pozarządowymi, ruchami miejskimi i aktywistami. Władze regionalne przestają traktować środowisko społeczników jako konkurencję dla formalnych organów władzy.
Samorządy stały się także wielkimi innowatorami mechanizmów demokracji obywatelskiej. Znamienne, że wszystkie prodemokratyczne koncepcje, takie jak budżety partycypacyjne czy panele obywatelskie, były kształtowane oddolnie przez samorządy, a nie partie czy kolejne ekipy rządowe. | Piotr Kantor-Kozdrowicki
Oczywiście mechanizmy współpracy nie są pozbawione wad. Zwłaszcza budżety obywatelskie są często krytykowane za „plebiscytowy” charakter i wypaczanie rzeczywistego zaangażowania obywateli w kształt publicznych finansów. Nie można jednak odmówić samorządom chęci testowania i doskonalenia nowych rozwiązań. Znamienne także, że wszystkie te prodemokratyczne koncepcje były kształtowane oddolnie przez samorządy, a nie partie czy kolejne ekipy rządowe. Wiele mechanizmów angażujących obywateli we współdecydowanie było tworzonych przez samorządy w warunkach próżni prawnej lub bardzo ogólnikowych zapisów ustawowych, które dopiero w ostatnich latach zaczęły być precyzowane. To kolejny dowód na to, że swoboda prawna jest dla samorządów bodźcem dla rozwoju i poszukiwania kreatywnych rozwiązań.
Wydaje się, że to właśnie innowacyjność, entuzjazm i otwarcie na nowe rozwiązania stanowią o sile polskiego samorządu. Ta otwartość zapoczątkowała realne zmiany mentalne w lokalnych społecznościach. W przygotowanym na jubileusz trzydziestolecia raporcie, Kongres Ruchów Miejskich wskazuje samorządowe niematerialne wartości jako być może najważniejsze osiągnięcie nie tylko samorządu, ale w ogóle transformacji III RP. Dzięki autonomii samorządów wspólnoty lokalne i regionalne nabrały autentycznej podmiotowości. Zaczęły rodzić się swojskie tożsamości, poczucie dumy, odkrywanie historii miast, ziem i regionów. Jednostki samorządu przestały funkcjonować tylko jako element podziału administracyjnego kraju, ale zaczęły żyć własnym życiem. Często nawet wbrew państwu i jego biurokracji.
Sukcesów samorządowych społeczności jeszcze długo nie uda się zaprzepaścić. Narastające dysfunkcje i kłody rzucane pod nogi samorządom przez centralistyczny rząd każą jednak zadać sobie pytanie, czy złote dekady samorządności właśnie się nie kończą.
* Ten artykuł jest pierwszą z trzech części cyklu o polskich samorządach z okazji 30. rocznicy ich powstania.
