Twórcy reform z lat 90. zdecydowali się zbudować administrację samorządową o dość sztywnej, trójstopniowej strukturze. Przez większą część tamtej dekady w środowisku akademickim i politycznym toczyły się zresztą zacięte spory o liczbę jednostek na drugim i trzecim poziomie samorządu. Samych województw planowano początkowo 11–12. W wyniku politycznych nacisków stanęło jednak na aż 16 bardzo nierównych ekonomicznie i ludnościowo organizmach. Kwestia organizacji i liczby powiatów to temat na o wiele głębszą analizę, dość powiedzieć, że na tle podobnych jednostek w Europie polskie powiaty są wyjątkowo rozdrobnione i słabe gospodarczo.
[promobox_wydarzenie link=”https://kulturaliberalna.pl/2020/05/13/jubileusz-polskiego-samorzadu-czesc-i-sukcesy/” txt1=”Jubileusz polskiego samorządu. Część I: sukcesy” txt2=”Piotr Kantor-Kozdrowicki” pix=”https://kulturaliberalna.pl/wp-content/uploads/2020/05/pxhere-550×367.png”]
Na sztywną administracyjną strukturę nałożyły się także problemy związane z często dość przypadkowym podziałem zadań – choćby w obszarze służby zdrowia, edukacji czy utrzymania infrastruktury. Do tego gminy, powiaty i województwa nie są ze sobą w żaden sposób formalnie powiązane. Doktryna nauk o administracji, opisując ich relacje, posługuje się wręcz terminem „samotności ustrojowej”. Roztrząsanie formalistycznych relacji wewnątrz samorządów i między nimi byłoby jednak zdecydowanie zbyt nudne na ten tekst, tym bardziej że w perspektywie najbliższej dekady nie zanosi się tutaj na żadne istotne zmiany. Jest jednak jeden inny problem, który łączy wszystkie polskie samorządy na każdym szczeblu. Pieniądze.
Jest jeden podstawowy problem, który łączy wszystkie polskie samorządy na każdym szczeblu. Pieniądze.| Piotr Kantor-Kozdrowicki
Teoretycznie, katalog źródeł dochodów samorządów jest imponujący: wpływy z rozlicznych podatków i opłat, udziały w podatkach PIT i CIT, dochody majątkowe i zyski z samorządowych przedsiębiorstw, dotacje i subwencje z budżetu centralnego… Jeśli jednak przyjrzeć się każdej z tych pozycji, robi się mizernie. Wpływy z opłat i podatków lokalnych dotyczą głównie gmin; w województwach i powiatach stanowią niewielki ułamek dochodów. Same gminy mają też ograniczoną swobodę w polityce fiskalnej, bo wysokość każdej pobieranej przez nie daniny jest określona ustawowymi widełkami i obwarowana szeregiem zastrzeżeń. Komunalne przedsiębiorstwa i zakłady zwykle generują długi, a nie zyski. Udziały w podatkach państwowych od osób fizycznych i prawnych są uzależnione od dobrej lub złej woli rządu. Potencjalnie najbardziej stabilnego i dochodowego udziału w podatku VAT dla samorządów w ogóle nie przewidziano.
Osobnym tematem są dotacje i subwencje z budżetu centralnego. Znów, teoretycznie państwo ma obowiązek płacić samorządom za wszystkie zlecane im zadania publiczne. W rzeczywistości zwykle jest z tym kiepsko. Kolejne rządy – także na długo przed PiS-em – doskonaliły strategię „decentralizacji deficytu”, przerzucając na samorządy zadania i reformy, ale nie dzieląc się z nimi pieniędzmi. W wydanej pięć lat temu broszurze Banku Gospodarstwa Krajowego wymienia się „niejasny system finansowania nadmiernie rozbudowanych zadań zleconych” jako jeden z głównych problemów samorządowych budżetów. Postulaty wprowadzenia czytelnego cennika zadań publicznych oraz ich adekwatnego finansowania pojawiają się co najmniej od dekady, jednak nie wywołują większego odzewu.
Struktura ustrojowa samorządu jest całkowicie nieelastyczna, w dodatku ustalona odgórnie i zamrożona ustawami oraz rządowymi rozporządzeniami. | Piotr Kantor-Kozdrowicki
Sztandarowym przykładem problemu jest działanie subwencji oświatowej. Mechanizm wprowadzony w 1991 roku miał zagwarantować pełne finansowanie prowadzonych przez samorządy szkół – tak, by te nie dokładały do ich utrzymania choćby złotówki. Subwencja miała być uzależniona od liczby uczniów i wedle skomplikowanych algorytmów różnicować wagę finansowania w zależności od kategorii szkoły, rodzaju uczniów czy pozycji zawodowej nauczycieli. W rzeczywistości już po kilku latach subwencja rozjechała się z realnymi kosztami utrzymania szkół. Według wyliczeń GUS-u tylko w 2018 roku samorządy musiały dołożyć do niewystarczającej subwencji łącznie około 35 miliardów złotych z własnych środków. Istnieją gminy, które tylko na bieżące utrzymanie szkół wydają 40–50 procent swojego rocznego budżetu. O tym, jak takie finansowanie przekłada się na jakość szkolnictwa i wszystkich pozostałych usług, raczej nie trzeba wspominać.
Kulejący system finansów i usług próbowano przez lata łatać na różne sposoby. Jednym z bardziej kontrowersyjnych pomysłów jest konstrukcja finansowego mechanizmu wyrównawczego, bardziej znanego jako „janosikowe”. Jak zauważają autorzy obszernego raportu Fundacji Batorego, „Janosikowe” opiera się na założeniu, że część samorządów dysponuje zbędną nadwyżką finansową, którą może oddać biedniejszym wspólnotom. W rzeczywistości jednak subwencja równoważąca szczególnie mocno dotyka największe metropolie, gdzie stanowi istotny procent wydatków. Po stronie beneficjentów i wysokość, i efektywność „Janosikowego” jest dyskusyjna, co zamiast solidarności prowokuje raczej zaostrzanie napięć między samorządami. Sam system zresztą musiał być wielokrotnie korygowany, bo w 2010 roku omal nie doprowadził do bankructwa województwa mazowieckiego.
Przepisy prawa samorządowego uchwalane są ad hoc, nierzadko w piętrowych ustawach o zmianie innych ustaw, przez które przebrnięcie potrafi być wyzwaniem dla doświadczonych urzędników – nie mówiąc o samych mieszkańcach. | Piotr Kantor-Kozdrowicki
Problemy z finansami i finansowaniem usług publicznych są odbiciem szerszej kwestii. Dla ustawy o samorządzie gminnym nie ma żadnego rozróżnienia między gminami. Dla przykładu 600-tysięczny Poznań oraz Lutowiska w podkarpackim zamieszkane przez trochę ponad 2200 osób są w świetle prawa identycznymi jednostkami, realizującymi w zasadzie te same zadania, za te same pieniądze i w tych samych mechanizmach. Struktura ustrojowa samorządu jest całkowicie nieelastyczna, w dodatku ustalona odgórnie i zamrożona ustawami oraz rządowymi rozporządzeniami. Problem częściowo usiłowano rozwiązać koncepcją związków metropolitarnych. W założeniu wielkie miasta i otaczające je gminy stanowiły szczególne organizmy – aglomeracje – zasługujące na szersze uprawnienia, większą swobodę i przede wszystkim wyższe finansowanie. Ustawa aglomeracyjna zaczęła jednak obowiązywać równolegle z początkiem rządów PiS-u. Została najpierw zamrożona brakiem odpowiednich rozporządzeń, a po ledwie roku całkowicie uchylona. Zastąpiono ją kuriozalnym powołaniem przez rząd tylko jednej metropolii – śląskiej. Zresztą też w bardzo okrojonym zakresie.
Zagmatwane prawo krępujące samodzielność samorządów to kolejny rosnący problem. W opowieściach doświadczonych samorządowców wielokrotnie przebija się myśl, że najbardziej dynamiczny czas dla wspólnot lokalnych przypadał na początek lat 90. – kiedy zręby legislacji dopiero się tworzyły i wiele aspektów samorządności funkcjonowało w próżni prawnej. Dziś fundamentem prawa samorządu są trzy ustawy (gminna, powiatowa i wojewódzka), jednak działanie samorządowej administracji jest uregulowane przepisami rozproszonymi w dziesiątkach ustaw i rozporządzeń. Bałagan w legislacji narastał latami i coraz częściej pojawiają się głosy, by prawo samorządowe uporządkować poprzez kodyfikację lub choćby podstawowe ujednolicenie. Praktyka ustawodawcza idzie jednak w zupełnie innym kierunku. Przepisy nieodmiennie uchwalane są ad hoc, nierzadko w piętrowych ustawach o zmianie innych ustaw, przez które przebrnięcie potrafi być wyzwaniem dla doświadczonych urzędników – nie mówiąc o samych mieszkańcach.
Rozgardiasz prawny rodzi szereg absurdalnych problemów. Przykładem jest choćby ustawa o publicznym transporcie zbiorowym – zmieniana 26 razy w ciągu 10 lat obowiązywania. Jeden z jej artykułów zabraniał gminom organizowania przewozów poza granice gminy. Na pozór racjonalny przepis był jednym z powodów upadku komunikacji publicznej, zwłaszcza na prowincji, poza wielkimi miastami. Nie jest jednak tak, że wszelkie problemy samorządu są spowodowane źle napisanym prawem. Wiele kluczowych spraw kuleje za sprawą samych samorządów.
Ważnym argumentem za obroną samorządów jest jednak fakt, że ich chaotyczna polityka jest często spowodowana po prostu niewystarczającym finansowaniem, co zmusza do rozpaczliwego szukania oszczędności. | Piotr Kantor-Kozdrowicki
Rażącym przykładem jest ład przestrzenny. Pomimo wszelkich narzędzi prawnych tylko około 30 procent powierzchni Polski jest objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (dane NIK-u z 2017). Wydaje się więc, że większość gmin nie jest zainteresowana tą kwestią – mimo że ład przestrzenny ma decydujący wpływ na zaplecze infrastrukturalne, warunki transportowe oraz jakość życia mieszkańców, o estetyce nie wspominając. Podobne problemy dotyczą zasobów mieszkań komunalnych, które w Polsce są wyjątkowo ubogie na tle innych krajów. Większość samorządów traktuje tę kwestię jako niepotrzebne obciążenie i woli sprzedawać lub prywatyzować posiadane przez siebie lokale – choć zapotrzebowanie na nie od dekad tylko rośnie. Przykłady niegospodarności można wymieniać szeroko: problemy pojawiają się w efektywności wykorzystania środków europejskich, nieracjonalnym podejściu do zadań z dziedziny ochrony zdrowia czy edukacji. Ważnym argumentem za obroną samorządów jest jednak fakt, że chaotyczna polityka jest często spowodowana po prostu niewystarczającym finansowaniem, co zmusza do rozpaczliwego szukania oszczędności. Wracamy więc do punktu wyjścia – a więc pieniędzy.
Bardzo skomplikowaną kwestią są wciąż dysfunkcje związane z szeroko rozumianą politycznością samorządów. Zarówno na poziomie lokalnym (postępujące upartyjnienie) oraz makro (relacje z administracją rządową) pojawia się wiele zagrożeń. Wydaje się, że prawo stworzyło dość idealistyczną wizję samorządu pozbawionego ambicji politycznych. Stąd wynika między innymi zakaz łączenia stanowisk w samorządzie i parlamencie – choć pod wieloma względami byłoby to uzasadnione. Upolitycznianie i upartyjnianie samorządów przebiega więc innymi torami. Kolejne gabinety od wielu lat wykorzystywały możliwości finansowe czy personalne do miękkiego nacisku na samorządy. Po 2015 roku problem ten jednak urósł na niespotykaną dotąd skalę, grożąc realnym sparaliżowaniem całej samorządności. To temat na osobny – trzeci – artykuł w tej serii.
