Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zatwierdził nowe taryfy na 2022 rok. Wiemy już, że ceny gazu wzrosną o astronomiczne 54 procent, a prądu – o 24 procent. Rząd Zjednoczonej Prawicy znalazł winnego podwyżek: to europejski system handlu emisjami – EU ETS [Emissions Trading System].

W radiu słyszymy sponsorowane przez rząd spoty obwiniające „unijną politykę klimatyczną”, premier Mateusz Morawiecki nawołuje do natychmiastowej reformy, minister Jacek Sasin wylicza, że uprawnienia do emisji CO₂ odpowiadają za 60 procent ceny prądu, a poseł Janusz Kowalski domaga się „zawieszenia” ETS, który jego zdaniem wypompowuje z Polski miliardy euro.

Nie da się ukryć, że gwałtowny skok cen praw do emisji – obecnie około 80–90 euro za tonę dwutlenku węgla – przyczynia się do wzrostu cen w Polsce, ale czy faktycznie to ETS jest odpowiedzialny za stan polskiej energetyki w 2021 roku?

Kluczowe jest wyjaśnienie, czym jest ETS, skąd się wziął i czy rzeczywiście obecna sytuacja jest zaskakująca, czy raczej wynika z długoletniego ignorowania przez kolejne ekipy rządzące nieuniknionych trendów w energetyce.

„Kto mógł to przewidzieć?”, czyli szstnaście lat Polski w ETS

Jest rok 2005.

Startuje unijny system handlu emisjami ETS. Na razie w formie pilotażowej, pierwsza faza potrwa do końca 2007 roku. Staje się pierwszym tak dużym systemem cap-and-trade. To narzędzie polityki klimatycznej, w ramach którego grupa państw ustala swego rodzaju limit emisji wypuszczanych do atmosfery i umawiają się, kto i ile może wyemitować.

Niewykorzystane prawa do emisji można sprzedać tym, którzy emitują ponad własny limit. W ten sposób czysta energetyka ma zarabiać, a brudna z czasem musi zacząć płacić za swoje zanieczyszczenia (polecam bardzo przystępne wprowadzenie autorstwa vlogerki Kasi Gandor).

W owym czasie „rynkowy” mechanizm handlu emisjami miał więcej zwolenników niż podatek węglowy, państwa Unii uznały, że tak będzie efektywniej. Nie wszystkie emisje zostają objęte ETS, a żeby chronić przed carbon leakage – czyli ucieczką produkcji przed kosztownymi regulacjami poza Unię – najbardziej emisyjne sektory otrzymują duże pule darmowych uprawnień. Różne pule uprawnień dostają tez państwa członkowskie. Polska jest w tym czasie członkiem UE, do władzy właśnie dochodzi PiS. Negocjacje nowego systemu trwały od 2003 roku, a Polska uczestniczyła w konsultacjach jako kandydat.

Jest rok 2007.

Kończy się rząd PiS-u, zaczyna rząd PO, a pierwsza faza ETS dobiega końca. Państwa Unii przygotowują nową ambitną reformę polityki energetycznej i klimatycznej. Polska uczestniczy w negocjacjach „trzeciego pakietu energetycznego”, a także Strategii 2020: 20 procent redukcji emisji, 20 procent energii z OZE i obniżenia zużycia energii o 20 procent do 2020 r. Częścią strategii jest także zreformowany system ETS, bardziej urynkowiony.

Polska energetyka korzysta z dużej puli darmowych uprawnień, resztę stanowi pula aukcyjna – to uprawnienia przyznawane państwom członkowskim, które sprzedają je krajowym podmiotom; resztę aukcji prowadzą unijne fundusze celowe za pośrednictwem Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Oznacza to, że w przypadku dobrze zaplanowanej transformacji wszystkie środki z aukcji mogą zostać zainwestowane w kraju, mimo że wysokoemisyjna polska gospodarka ma od początku deficyt uprawnień. Połączenie celu redukcji emisji, wzrostu udziału energii z OZE i deficyt pozwoleń w ramach ETS powinien być jednoznacznym sygnałem w tym kierunku. Niestety…

Transformacja po kosztach

Jest rok 2013.

Zaczyna się trzecia faza ETS, w Polsce rządzi PO–PSL. Jak wygląda transformacja energetyczna Polski po pięciu latach? Premier Tusk stwierdza jednoznacznie, że Polska przeprowadzi transformację energetyczną, ale tylko w takim stopniu, w jakim jest to konieczne i tylko najtańszymi środkami. Budowa elektrowni jądrowej jest w planach, ale rząd nie pali się do kosztownej inwestycji, która wymaga przesunięcia krótkiej kołderki budżetu z energetyki węglowej, poszukiwań gazu łupkowego i ratowania górnictwa. Woli, żeby atomem zajął się sektor prywatny. Rozwija się energetyka wiatrowa, rząd wysuwa pomysł „biogazowni w każdej gminie”, ale podstawowym źródłem „odnawialnej” energii jest współspalanie biomasy z węglem.

Odpady drzewne z Polski, a coraz częściej także importowane drewno lub łupiny plamy olejowej są wrzucane do pieców starych elektrowni węglowych w proporcji 30:70 a potem nawet 20:80 i liczone jako „czysta energia”. Nie tylko obniżają efektywność kotłów, ale ściągają z rynku tak zwane „zielone certyfikaty” – krajowy system wsparcia rozwoju OZE, które wskutek tego nie trafiają do inwestorów w sektorze wiatru czy fotowoltaiki.

Tymczasem w ETS ceny uprawnień są tak niskie, że wszystkie państwa poważnie traktujące transformację energetyczną apelują do Komisji Europejskiej o korektę systemu. Na rynku jest nadpodaż uprawnień, między innymi dlatego, że rozwój OZE w innych krajach jest szybszy niż przewidywano. Komisja proponuje czasowe usunięcie z rynku części nadmiarowych uprawnień (tak zwany backloading), Polska protestuje, europoseł PiS-u Krzysztof Szymański twierdzi, że to ingerencja w święte prawa rynku.

Nagle okazuje się, że prawa rynku są ważne, nawet jeśli całość alokacji jest sterowana politycznie i dopóki polska energetyka węglowa mogła funkcjonować bez zmian – system był w porządku. Propozycja backloadingu przechodzi, a cena nieznacznie rośnie. Wiadomo jednak, że w dłuższej perspektywie będzie rosła, a pula darmowych uprawnień dla energetyki węglowej – zmaleje.

Jest rok 2015.

Do władzy wraca PiS, mając w programie „wyłączenie Polski z unijnej polityki klimatycznej”, co szybko okazuje się mrzonką, a przedstawiciele Zjednoczonej Prawicy dopiero u władzy zaczynają się uczyć, czym właściwie jest owa polityka. Państwa Unii przyjmują istotną reformę ETS: negocjowane już od kilku lat utworzenie Rynkowej Rezerwy Stabilności [Market Stability Reserve]. Polscy negocjatorzy byli przeciwni, bo wiadomo, że MSR doprowadzi w końcu do wzrostu cen uprawnień (pula darmowych uprawnień będzie się stale zmniejszać, zgodnie ze zobowiązaniami porozumienia paryskiego i unijnych celów na 2030 roku). Ceny zaczynają rosnąć, ale zyski z aukcji, którymi kieruje rząd – roztapiają się w budżecie. W 2015 roku to nieco ponad pół miliarda złotych, ale już w 2017 – ponad dwa miliardy. Równocześnie rząd PiS-u dokonuje politycznej egzekucji na energetyce wiatrowej, a projekt elektrowni jądrowej latami sprowadza się do wydawania milionów złotych na „promocję”: strony internetowe i kolorowe broszurki.

Jest rok 2021.

Ceny uprawnień wreszcie osiągają poziom uznawany za odpowiedni, żeby sygnał inwestycyjny dla czystej energetyki był wyraźny (30 euro za tonę), a potem zaczynają go znacznie przekraczać. Brak transformacji energetycznej powoduje, że deficyt pozwoleń na emisję staje się nagle o wiele bardziej bolesny, choć był widoczny już od 2008 roku. Polski rząd nagle stwierdza, że system jest zły, bo ostatnie szesnaście lat to nie dość czasu, żeby przygotować się na tak nagle zmiany – „bo kto mógł to przewidzieć?”.

ETS wymaga reformy, ale winni gwałtownego wzrostu cen są polscy decydenci

ETS nie jest systemem doskonałym. To rodzaj ciągłego eksperymentu, bo wcześniej nikt nigdy nie próbował użyć cap-and-trade na tę skalę. Ostatnie miesiące pokazały, że cena uprawnień jest zbyt niestabilna i wrażliwa na ingerencje „z zewnątrz”. Nie wiadomo, w jakim stopniu, ale spekulacje uprawnieniami przyłożyły się do gwałtownego wzrostu i wahań cen.

Dlatego próba stworzenia przez rząd premiera Morawieckiego koalicji wewnątrz UE (między innymi razem z Hiszpanią) mającą na celu na przykład zablokowanie możliwości spekulacji uprawnieniami podmiotom, które nie są częścią rynku, jest słuszna. To przykład konstruktywnego działania, którego długo rządowi brakowało. Jednak dalsze propozycje zawarte w tak zwanym non-paper, przedstawionym przez rząd w Brukseli, ocierają się o niebezpieczne political fiction. Wśród nich jest próba wykolejenia rozszerzenia systemu handlu emisjami na inne sektory, pod groźbą zawetowania całego pakietu unijnej polityki klimatycznej „Fit for 55”.

Nagłe zainteresowanie ETS-em, wyrywanie z kontekstu liczb, przedstawianie całego systemu w sposób niemal karykaturalny, czego dopuszczają się politycy Zjednoczonej Prawicy, jest szkodliwe – i dla Polski, i dla wspólnych wysiłków w ochronie klimatu. Podważa i tak wątłe zaufanie do europejskiej polityki klimatycznej i wprowadza w błąd, przenosząc odpowiedzialność za własną niekompetencję na zewnątrz.

Latami kolejne rządy milczały na temat tego, jak duża pula uprawnień jest licytowana w kraju, i że zdecydowana większość środków z ETS trafia do budżetu państwa. W stosunku do ETS używano manipulatorskich określeń, na przykład „parapodatek”, i tworzono wrażenie, że Bruksela okrada Polskę. Tymczasem skarb państwa zarobił na ETS w 2020 roku ponad 12 miliardów złotych, a w 2021 zarobi kolejne 25 miliardów.

Jałowa szarża PiS-u

Przez długi czas polskim politykom wydawało się, że chowanie głowy w piasek to najlepsza strategia, bo problem można zepchnąć na kolejne kadencje, kiedy będzie on czyimś problemem. Dziś znów słyszymy, że odpowiedzią na lata zaniechań w polityce krajowej jest „wyjście z ETS”. W grudniu Sejm przegłosował uchwałę, wnioskującą o „natychmiastowe zawieszenie funkcjonowania unijnego systemu lub wyłączenie Polski do czasu jego reformy”.

Szanowna Rado Ministrów, Wysoka Izbo, nikt w UE nie zamierza zawieszać ETS. To jest absolutny fundament polityki klimatycznej Unii, jej najlepsze i jak na razie najskuteczniejsze narzędzie. Co więcej, ETS będzie niemal na pewno rozszerzony na inne sektory (budownictwo, transport) oraz obudowany dodatkową tarczą „ceł” granicznych ujednolicających koszty emisji zawarte w importowanych produktach (stal, cement, nawozy, aluminium, elektryczność).

ETS wymaga reformy i będzie reformowany (piszą o tym eksperci Forum Energii), ale będzie to reforma w kierunku zgodnym z porozumieniem paryskim i celem neutralności klimatycznej Unii do roku 2050. A więc – wzrost ambicji.

Straconych lat, braku wizji, wyprowadzania funduszy przeznaczonych na transformację do łatania budżetu, politycznego powstrzymywania rozwoju OZE (najpierw wiatru na lądzie, a teraz fotowoltaiki, przy równoczesnym gonieniu własnego ogona w projekcie jądrowym od 2009 roku) nie da się odwrócić. Ceny energii rosną skokowo, rządzący będą usiłowali zepchnąć odpowiedzialność na UE, bo mało jest polityków, którzy w takich sytuacjach wychodzą i mówią „to w dużej części nasza wina, słabo wyszło”.

Miejmy nadzieję, że uda się ustabilizować ceny uprawnień i zabezpieczyć system przed spekulacją. Stabilność i zaufanie są niezbędne dla skutecznej unijnej polityki klimatycznej. Ale żeby mówić o zaufaniu, trzeba konsekwentnie wyjaśniać, czym ETS jest, czym nie jest i nie pozwolić populistycznym politykom na manipulowanie na temat tego mechanizmu.

Za uwagi do będącego inspiracją dla tego felietonu posta na Facebooku dziękuję Robertowi Jeszke i Jackowi Mizakowi. Zaznaczam jednak, że wszelkie zawarte w tekście tezy oraz interpretacje, jak również ewentualne błędy, są wyłącznie moje.