Tomasz Sawczuk: Czym jest „rządzenie przez oszukiwanie” [ruling by cheating]?
András Sajó: Jest to rodzaj uzurpacji. Ustrój zachowuje pozór porządku konstytucyjnego, ale prawo stosuje się w sposób elastyczny, aby uzyskać z góry określony wynik.
Po co?
Chodzi o wzmocnienie i utrzymanie władzy niewielkiej grupy osób za pomocą instytucji państwowych. Prawo wciąż istnieje, jednak zaczyna działać w sposób niby skrojony na miarę interesu rządu. Jest to tak, jakbyśmy grali w pokera i mieli asa w rękawie, a uczestnicy udawali, że tego nie widzą. Może i rozgrywka idzie nam dobrze, ale oszukiwanie nie należy przecież do istoty gry w pokera.
Pisze pan, że rządzenie przez oszukiwanie jest praktyką istniejącą w nieliberalnych demokracjach.
Oszukiwanie zdarza się w również w innych ustrojach, jednak istnieje funkcjonalny związek między nieliberalną demokracją a rządzeniem przez oszukiwanie.
Po pierwsze, jest to wygodny sposób sprawowania władzy. I nie chodzi tylko o czerpanie korzyści politycznych z oszustw. Otóż współczesne porządki prawne przyjmują założenie o własnej neutralności moralnej. Z kolei reżimy nieliberalne odrzucają to założenie. Przyjmują one stanowisko moralne, zgodnie z którym górują nad dotychczasowym porządkiem. W takim razie mają prawo lekceważyć normalne reguły. Jeśli nie trzeba przestrzegać zwykłych reguł, to wolno oszukiwać.
Po drugie, nieliberalne demokracje potrzebują nie tylko legitymizacji plebiscytarnej, ludowej, lecz również prawnej. Z tego powodu muszą zachować pozory praworządności. Nie mogą otwarcie ignorować albo naruszać prawa. W istocie wkładają wielki wysiłek w to, żeby przedstawiać się jako prawomocne, tymczasem prawomocność płynie z przestrzegania prawa. Udają zatem normalne państwa, tyle że kierujące się wyższymi wartościami – które są skądinąd wartościami nieliberalnymi, co z perspektywy rządzących jest tylko zaletą.
Jakie są typowe metody oszukiwania?
Moim ulubionym przykładem są zamówienia publiczne. Węgry muszą przestrzegać w tej mierze pewnych ogólnych zasad jako członek Unii Europejskiej. Do tych ogólnych zasad wprowadza się szczegółowe zastrzeżenie, zgodnie z którym w procedurze zamówień dozwolone są wyjątki czynione w interesie publicznym.
Oczywiście jest to w pełni legalne, nie sposób się temu przeciwstawić. Jednak specyfika reżimu powoduje, że zasady gry nie będą równe dla wszystkich – odpowiednie podmioty zostaną zaproszone do udziału w konkursie i wygrają. Oficjalnie kryteria wyboru będą obiektywne, ale w praktyce będą faworyzowały kolesiów – ponieważ tak się składa, że to akurat oni mają wymagany przez konkurs staż w odpowiednio określonej dziedzinie.
Niektórzy mówią, że nie ma czegoś takiego jak nieliberalna demokracja, natomiast w krajach takich jak Węgry istnieje autorytaryzm lub faszyzm. Jak jest pana zdaniem?
Muszę powiedzieć, że nie jestem wielkim zwolennikiem takich debat terminologicznych. Potem jedna trzecia artykułów naukowych i debaty publicznej dotyczy tego, czy w ogóle posługujemy się właściwym terminem. Myślę natomiast, że określenie tych reżimów mianem „faszystowskich” albo „dyktatorskich” jest głęboko mylące. W istocie pomaga tylko takim reżimom.
Dlaczego?
Z dwóch powodów. Po pierwsze, jeśli określimy taki reżim mianem „faszystowskiego”, to jego zwolennicy będą oburzeni – a takie reżimy mają swoich zwolenników, o czym ludzie często zapominają. Z tego powodu wszelkie inne – uzasadnione, uprawnione i dobrze udokumentowane krytyki reżimu zostaną z góry odrzucone. Ich zwolennicy odpowiedzą: „nie jesteśmy faszystami ani nazistami, nikomu nie robimy krzywdy”. W większości przypadków mają rację. Nie zabijają, nie aresztują, nie segregują na podstawie rasy. Istnieją bardziej subtelne formy dyskryminacji, ale jeśli określimy to mianem „faszyzmu” albo „apartheidu”, to po prostu się nie broni. Taka tradycyjna terminologia nie jest więc zbyt pomocna.
Po drugie, jeśli ktoś posługuje się bardzo wszechstronną i przeładowaną normatywnie koncepcją demokracji, w której demokracja jest z definicji konstytucyjna, to wydaje się, że nie trzeba poświęcać na taki argument zbyt wiele czasu. Oczywiście, zwolennik takiego rozumienia demokracji będzie mieć problem, ale istnieją również mniej wymagające definicje ustroju demokratycznego. W każdym razie nieliberalne demokracje przynależą do demokracji w sensie podobieństwa rodzinnego.
W książce posługuje się pan również popularnym terminem „populizm”. Jaki jest związek między nieliberalną demokracją a populizmem?
To prawda. Przypuszczam, że to pokazuje, jak trudno jest wyrwać się z istniejących ram pojęciowych. Zacząłem od założenia, że nieliberalna demokracja jest populistyczna. I rzeczywiście, wiele z tego, co dzieje się na Węgrzech i w innych europejskich nieliberalnych demokracjach, wpisuje się w tradycyjny paradygmat populizmu. Ale, na przykład, Singapur jest nieliberalną demokracją, a nie ma nic wspólnego z populizmem.
Do tego dochodzi jeszcze jedna rzecz. Kiedy tego rodzaju ruchy polityczne nie były u władzy, to podkreślały one, że walczą z elitą w imię władzy ludu. Jednak po wygranych wyborach sytuacja się zmienia, teoria populizmu nie jest zaś bardzo mocna – jeśli nie liczyć na przykład badań na temat peronizmu w Argentynie – w kwestii tego, jak zmienia się sytuacja, gdy ruchy populistyczne znajdą się u władzy.
A jak się zmienia?
Wciąż mamy odniesienie do ludu, ale pojęcie ludu staje się dość otwarte – można stać się jego częścią przez przyłączenie się do kultu przywódcy. W dalszym ciągu istnieje podział na przyjaciół i wrogów, ale wrogowie znajdują się teraz przede wszystkim poza krajem – natomiast w kraju mają swoich „obcych agentów”.
Oczywiście, mimo utrzymywania się elementów populizmu, populiści nienawidzą referendów. A zatem w okresie sprawowania władzy agenda populistów zaczyna wyglądać inaczej, niż można by się spodziewać na podstawie teorii populizmu.
Nieliberalni politycy zwykle zwracają uwagę, że demokracje liberalne same mają problemy z praworządnością. Na czym zatem polega różnica między demokracją liberalną i nieliberalną? Ile trzeba oszukiwać, żeby system stał się nieliberalny?
Ma pan absolutną rację, że niektóre możliwości oszukiwania istnieją również na gruncie rządów prawa. Różnica polega na tym, że w systemach nieliberalnych wykorzystuje się je w sposób celowy i systematyczny. Oczywiście trudno powiedzieć, ile procent decyzji musi opierać się na oszustwie, żeby można było mówić o zmianie systemu. Jeśli jednak wrócić do systemu zamówień publicznych na Węgrzech, to wiemy, że bardzo mała klika skupiona wokół premiera – trzy lub cztery osoby – wygrywa około 35–40 procent zamówień, a zatem bez wątpienia można tutaj mówić o centralnie planowanym projekcie.
Jeśli natomiast miałbym mówić w terminach mniej ilościowych, to powiedziałbym, że nieliberalna demokracja rodzi się wtedy, gdy reguły formułuje się systematycznie w taki sposób, że ich stosowanie powadzi do utrzymania lub zwiększenia władzy. Jest to z góry określonym celem oszustwa i wyraża się nie tylko w odpowiednim stosowaniu prawa, lecz również w tworzeniu korzystnych reguł.
Czy istnieje różnica między oszukiwaniem a stwierdzeniem, że prawo jest tym samym, co wola rządzących?
Tak, jak najbardziej. W dawnych reżimach komunistycznych partia mogła po prostu zmienić zdanie, a z tego wynikały formalne konsekwencje. Na przykład, podejmujemy decyzję, że od dzisiaj kupujemy gaz od Związku Radzieckiego – i tak się dzieje. W tym przypadku jest inaczej. Jeśli reguły są w założeniu neutralne, to nie istnieje system nomenklatury, lecz system prawa. System ten ma wyglądać na rządy prawa, dlatego nieliberalna demokracja musi odwoływać się do oszukiwania.
Weźmy przykład nowej Krajowej Rady Sądownictwa w Polsce. Proszę mi wierzyć, co do zasady jej konstrukcja opiera się na modelu hiszpańskim. Ten zaś celowo ukształtowano w taki sposób, aby ograniczyć rolę władzy sądowniczej w procesie nominacji sędziów. Wynikało to z okoliczności, że po upadku reżimu Franco wydawało się, że sądy będą ostoją tradycji frankistowskiej, której należało się pozbyć. To w pełni zrozumiałe stanowisko. W Polsce wprowadzenie podobnego pomysłu wynikało z innej idei, choć również rewolucyjnej. Natomiast samo rozwiązanie instytucjonalne jest w tym sensie neutralne.
A więc nieliberalna demokracja próbuje wyglądać na praworządną, a wręcz powołuje się na zasadę rządów prawa, gdy jest to dla niej korzystne. W takim razie, jak można stwierdzić, czy ktoś oszukuje?
To wielki problem i nie jest przypadkiem, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej miał w tym obszarze ogromne trudności. Wystarczy przeczytać przedstawione przez sędziów rozumowanie w sprawach dotyczących Polski. Musieli oni podjąć poważny wysiłek, żeby przejść od punktu A do punktu B, czyli pokazać, że kwestia polskiego wymiaru sprawiedliwości dotyczy wspólnej europejskiej przestrzeni prawnej. Nie jest to krytyka, natomiast rozumowanie prawnicze siłą rzeczy musi być dość ograniczone, w związku z czym trudno za jego pomocą dostrzec taki problem jak nieliberalna demokracja, a tym bardziej poradzić sobie z nim środkami prawnymi.
Jak zatem patrzy pan na działania europejskich instytucji w kwestii rządów prawa w Polsce i na Węgrzech?
Cóż, jest to domena, w której nie jestem specjalnie wykwalifikowany, ponieważ tak naprawdę jest to sprawa polityczna. Jest ona polityczna, ponieważ dotyczy problemu demokracji. Tymczasem całe podejście instytucji UE polega na tym, że należy tę sprawę odpolitycznić – z powodów politycznych. Instytucje unijne nie chcą zajmować się tą sprawą jako polityczną, ponieważ powoduje to wiele problemów. Jeśli postawimy rzecz w terminach sporu o demokrację, to jak można ustalić, czy dane rozwiązanie jest jeszcze demokratyczne? Odpowiedź na taki dylemat polegała na neutralizacji polityki, a prawo jest świetnym narzędziem neutralizującym. Wszystko odbywa się zatem za fasadą prawa, mimo że służby prawne mają z natury ograniczone możliwości działania.
W Polsce podobnie mówi premier Morawiecki i inni politycy PiS-u: że wszystkie te wyroki europejskich sądów i stanowiska Komisji Europejskiej są w rzeczywistości działaniami politycznymi, tyle że ubranymi w język prawa. A następnie przekonują, że instytucje UE po prostu nie mają takich uprawnień na gruncie traktatów.
Cóż, nie chcę udzielać wsparcia części z tych twierdzeń, ale wie pan, premier Morawiecki jest nie tylko politykiem, lecz również znawcą prawa europejskiego. Nie sposób powiedzieć, że decyzje instytucji UE w sprawie Polski nie mają podstawy prawnej – ale na gruncie prawa można by równie dobrze dojść do odmiennych wniosków.
Nie zgadzam się z tym, że te decyzje zostały podyktowane politycznie, natomiast jest prawdą, że źródło problemu ma charakter polityczny. Chodzi więc o to, że UE poszła pewną ścieżką – zdecydowała się nie rozmawiać o demokracji albo przerzucać sprawę z miejsca w miejsce jak gorący kartofel. Wreszcie rzucono ją prawnikom, żeby wydali decyzję prawną – żeby przekształcili rzecz w zagadnienie prawne – chociaż decyzja powinna być polityczna.
Wygląda na to, że nieliberalna demokracja to zmyślny system. Być może trudniej go obalić niż demokrację konstytucyjną. A czy nieliberalna demokracja posiada słabe punkty?
Jest interesujące, że demokracje konstytucyjne mają słabe punkty, ponieważ są tak pewne siebie, że nie wytwarzają odpowiednich mechanizmów obronnych. Istnieje ideał demokracji walczącej, zgodnie z którym należy, powiedzmy, delegalizować partie faszystowskie. Brakuje jednak odpowiednich środków do obrony demokracji konstytucyjnej. Tym sposobem polski rząd wykorzystał niejasność polskiej konstytucji w sprawie Krajowej Rady Sądownictwa.
Tymczasem nieliberalna demokracja została wymyślona do tego, żeby chronić własne trwanie. Oto właśnie cały pomysł! Chodzi o utrzymanie władzy. Nawet jeśli przegramy wybory, to możemy utrzymać władzę, ponieważ wiele instytucji wypełniono lojalistami, a niektórym przysługują bardzo długie kadencje. System węgierski jest w tym obszarze szczególnie wyrobiony, ma wybitne narzędzia samoobrony.
Czyli to oznacza, że nieliberalna demokracja jest niewywrotna?
Nie mam wystarczająco wiele pewności, żeby powiedzieć, że wiem, jakie są jej słabe punkty. Cóż, jeśli próbuję szybko poszerzać władzę i się bogacić, to łatwo o nieostrożność. Można przez pomyłkę wyprodukować dokumenty świadczące o skandalach. W ten sposób wypłynęły już rozmaite nadużycia.
Im bardziej nieliberalne demokracje idą w kierunku miękkiego, chociaż efektywnego, dyscyplinowania społeczeństwa, tym więcej będzie nadużyć. To dotyczy na przykład programu do szpiegowania Pegasus, którego szeroko używano na Węgrzech. Można wtedy zadać pytanie, jaka była podstawa takiego działania i kto autoryzował użycie oprogramowania? Jest po prostu nie do pomyślenia, że w tym przypadku spełniono odpowiednie warunki prawne. Jednocześnie jest zupełnie inną historią, czy tego rodzaju nadużycia będą rodziły konsekwencje prawne i polityczne, nawet w razie przejęcia władzy przez nowy rząd.
Czy możliwe jest stworzenie skutecznych bezpieczników chroniących przed nieliberalną demokracją?
Jeśli pyta mnie pan, jakiego rodzaju konstytucję należałoby w tym celu napisać, to jest trochę dobrych rozwiązań, ale są i problemy. Większość konstytucji nie ma odpowiednich bezpieczników, ponieważ konstytucje to ogółem niedokończone przedsięwzięcia – czasem z powodów praktycznych, ponieważ trzeba zawrzeć kompromis, a czasem w wyniku okoliczności historycznych.
Podam przykład. W Ameryce Łacińskiej problemem była zawsze instytucja prezydenta, który miał ogromną władzę, jak to w systemie prezydenckim. Oczywiście, prezydent chce utrzymać władzę, co jest dużym problemem. Zatem konstytucje często przewidują tam, że można sprawować urząd jedynie przez kadencję. Problem pojawia się wtedy, gdy prezydent chce kandydować ponownie – aby mógł to zrobić, można zmienić konstytucję albo zorganizować referendum. A zatem zawsze może się znaleźć sposób, żeby poradzić sobie z istniejącymi bezpiecznikami. W takim razie można uczynić proces legislacyjny bardziej zawiłym. Ale ludzie tego nie lubią, ponieważ oczekują od władzy skuteczności. Zawsze jest cena.
A co z bardziej zdecydowanym podziałem władz?
Jeśli poczytać konstytucje regulujące współczesne systemy parlamentarne, to jest tam bardzo niewiele podziału władzy. Oczywiście, można stosunkowo łatwo zdecydować się na radykalny podział władz, ale również wtedy cena jest wysoka, ponieważ może dojść do paraliżu państwa.
Jeśli spojrzeć na prezydenturę Donalda Trumpa, to można przekonywać, że niezależne instytucje go zatrzymały. Tyle że Trump dopiero ostatnio zdał sobie sprawę, że powinien w większej mierze pójść ścieżką Viktora Orbána – wydał nawet oświadczenie w tej sprawie. W okresie jego rządów zadziwiało mnie, jakim cudem lider polityczny może być aż tak ignorancki.
Trump był zawsze skupiony na sobie.
Tymczasem było tak wiele rzeczy, które mógł zrobić dla wzmocnienia swojej władzy! Ale fałszowanie wyborów? To nie jest właściwa droga. To była pycha. Nie chciał uczyć się od zaawansowanych krajów Wschodu i zapłacił za to cenę. Mam jednak przeczucie, że jeśli uda mu się odzyskać władzę, to tym razem będzie wiedział, co robić.
W książce pisze pan, że ostatecznie przed nieliberalną demokracją mogą ochronić nas jedynie tradycje, zwyczaje, kultura polityczna. Ale przypomina pan również o koncepcji polityczności Carla Schmitta – scenę polityczną dzieli się na przyjaciół i wrogów, tak jak czyni to nieliberalna demokracja. Jeśli nigdy nie będziemy przyjaciółmi, a druga strona zawsze będzie oszukiwać, żeby nas pokonać, to mamy poważny problem. Jaka jest na to odpowiedź?
Takie pytanie wykracza poza sferę kompetencji prawnika konstytucyjnego, mogę więc tylko podzielić się opinią laika. Myślę – albo mam nadzieję – że nie zawsze jest bardzo wygodnie żyć w warunkach takiego podziału.
Podam przykład. Wiele lat temu, podczas pierwszego rządu Orbána, moja córka była w przedszkolu, a przed wyborami rodzice patrzyli po sobie, zastanawiając się nad tym, kto będzie głosować na kogo. Potem nie rozmawiali ze sobą z tego powodu przez wiele miesięcy. Były to pierwsze dni zimnej wojny cywilnej, która jest bardzo nieprzyjemna, ponieważ chciałoby się mieć normalne kontakty międzyludzkie. Myślę, że istnieje potencjał, możliwość ludzkiego pragnienia, żeby przekroczyć tego rodzaju narzucony podział.
Z pewnością ludzie, którym zależy na zakończeniu tej zimnej wojny cywilnej, powinni wykonać duży wysiłek, aby przekonać ludzi z drugiej strony, że nie są oni naszymi wrogami. Powinni powiedzieć nawet coś więcej: być może patrzysz na mnie jak na wroga i zdrajcę, ale nie jestem twoim wrogiem i nie akceptuję twojego założenia, że ja patrzę na ciebie, jak na wroga. W psychologii społecznej istnieją sposoby na przekraczanie tego rodzaju podziałów. Z pewnością wymaga to zdecydowania i szczerości.
Wyobraźmy sobie, że siły nieliberalne przegrywają wybory w Polsce albo na Węgrzech. Następcy otrzymują w spadku dużą władzę, ale niektóre instytucje, takie jak sądy konstytucyjne, wciąż będą obsadzone ludźmi poprzedniego reżimu. W jaki sposób powinna działać koalicja liberalno-demokratyczna?
Cóż, na Węgrzech jest to temat gorąco dyskutowany w niektórych kręgach profesjonalnych. Szef węgierskiego sądu konstytucyjnego wydał ostatnio oświadczenie, wspólnie z szefem prokuratury i innymi dygnitarzami, że sprzeciwia się pomysłom ignorowania w przyszłości sądu konstytucyjnego, podważania porządku konstytucyjnego itd.
Czyli?
Wie pan, prawnik jest trochę jak pies, który reaguje na gwizdek, tyle że jest wyćwiczony w działaniu na podstawie prawa. Jest mu więc bardzo trudno powiedzieć, że należy zignorować taką czy inną instytucję.
Mam więc nadzieję, że przyszły rząd będzie mógł po prostu wykorzystać narzędzia, które posiada dzisiaj władza wykonawcza. Chodzi o urząd skarbowy, policję, dostęp do informacji, budżet państwa. To ważne zasoby, których można używać w rozważny sposób, zgodnie z zasadami prawa i sprawiedliwości. Taka metoda ma również swoje granice. Na przykład, w obecnej sytuacji nie można uzyskać licencji na telewizję bez zgody instytucji obsadzonej przez lojalistów Orbána.
Główne pytanie dotyczy więc tego, czy można wygrać z nieliberalną demokracją, ale samemu nie oszukiwać.
Można wysunąć argument moralny, że trzeba wojować z mieczem za pomocą miecza. Nie wydaje mi się jednak, żeby był on zbyt pomocny.
Wszystkie narzędzia, o których powiedziałem, są legalne. Natomiast na gruncie prawa istnieją również możliwości działania, które znormalizował obecny rząd. Można rozważyć ich użycie, tyle że zamiast dawać szansę niejawnego bogacenia się kolesiom, wykorzystać narzędzia wypracowane przez poprzedników na przykład dla wzmocnienia niezależności mediów. Oczywiście, nie zalecałbym tego na zajęciach z prawa konstytucyjnego, ponieważ nie jest to podręcznikowo konstytucyjne. Ale nie jest też oszustwem, ponieważ dokonuje się tego w jasno określonym, publicznym celu.
