Tomasz Sawczuk: Czy Unia Europejska może być imperium, na równi z USA oraz Chinami?
Kiran Klaus Patel: Przede wszystkim nie za bardzo podoba mi się w tym kontekście termin „imperium”. Ale nie mam na myśli jedynie kłopotliwych analogii historycznych. Chodzi również o to, że imperia składają się z centrum i obszarów podporządkowanych, tymczasem Unia Europejska nie posiada tak rozumianego centrum. Główną rolę odgrywają w niej państwa członkowskie. W tym sensie jest ona organizacją szczególną – nie jest ani jak zwykła organizacja międzynarodowa, ani jak superpaństwo, ani jak imperium.
Jakie jest zatem znaczenie państwa narodowego w UE? Niektórzy domagają się „powrotu” do modelu Europy ojczyzn.
Zwolennicy powrotu do Europy ojczyzn często powołują się na Charlesa de Gaulle’a. Warto więc wspomnieć, że jemu chodziło akurat o Europę ojczyzn pod francuskim przywództwem. Jednocześnie de Gaulle świetnie wiedział, które ponadnarodowe składniki instytucji wspólnotowych dobrze służyły francuskiemu interesowi – i nie zamierzał ich zmieniać.
Państwa narodowe ukształtowały UE. I kraje członkowskie wciąż mają w Unii wiele władzy. Ale ich znaczenie zmieniło się również wraz z procesem integracji. Obecnie często widzimy fuzję między poziomami krajowym i unijnym – to właśnie z tego powodu brexit jest procesem tak trudnym. Teoretycznie byłoby możliwe przywrócenie pełnej suwerenności narodowej w UE, ale w praktyce cena tego byłaby ogromna, dlatego taka dyskusja jest zwykle iluzoryczna.
Drugi obóz domaga się przyspieszenia integracji w UE.
Podobnie iluzoryczna jest często debata w obozie federacyjnym. W moim kraju, w Niemczech, wciąż jest wielu polityków, którzy przekonują, że walczą o federalną Europę – taki postulat został nawet uwzględniony w umowie koalicyjnej obecnego rządu. Wydaje mi się jednak, że gdyby ich przycisnąć, to tak naprawdę by tego nie chcieli, a wiele decyzji, które podejmuje rząd, również w czasie ostatniego roku, są przeciwne temu celowi. Nieraz Niemcy idą za własnym interesem narodowym, czasem dość kategorycznie, zamiast iść na kompromis w imię dążenia do coraz głębszej integracji [ever closer union].
A zatem idea europejskiej federacji również jest często mglista. Jest to raczej ogólna deklaracja niż konkretny cel. Do tego wydaje się, że większość obywateli UE nie chce silnego państwa federacyjnego. Osobiście lubię używać w kontekście Unii francuskiego terminu bricolage. Myślę, że tym właśnie był europejski projekt w ostatnich dekadach. Żyjemy z tym, co mamy i próbujemy poradzić sobie w tych warunkach jak najlepiej. Jako obywatel i historyk mam wrażenie, że poszukiwanie inteligentnych rozwiązań instytucjonalnych dla pojawiających się problemów jest najlepszym, na co możemy liczyć.
No dobrze, a co mamy? Unia Europejska jest oazą neoliberalizmu, jak powiedziałaby lewica, czy biurokratycznym koszmarem podobnym do Związku Radzieckiego, jak powiedziałaby polska prawica?
UE jest wieloma rzeczami naraz. Jeśli pomyśleć o wspólnej polityce rolnej, z pewnością jest ona na antypodach neoliberalizmu. Została stworzona w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych jako rozwiązanie silnie protekcjonistyczne, w pewnym sensie jako program społeczny dla rolników, ułatwiający ludziom przejście do społeczeństwa postagrarnego. Kolejnym kontekstem była rywalizacja między Zachodem a Wschodem, gdzie wraz z kolektywizacją rolnictwa powstał silny konkurencyjny model gospodarowania. Zachodnia Europa pytała więc: co my powinniśmy zrobić? Czy możemy po prostu pozwolić rolnictwu upaść? Od tego czasu polityka ta przeszła oczywiście wiele zmian, a dzisiaj łączy się ona z programem zielonej transformacji – ale wciąż jest to coś zupełnie innego niż neoliberalizm, ponieważ w jej centrum mamy elementy silnego sterowania gospodarczego i polityki redystrybucji.
Z kolei w innych obszarach pojawiały się wyraźne elementy neoliberalizmu, chociaż w ostatniej dekadzie stawały się one bardziej marginalne. W czasie kryzysu strefy euro zasadą była silna interwencja w rynek. Widać to również w kontekście programu NextGenerationEU, który powstał w odpowiedzi na społeczne konsekwencje pandemii.
Jeśli spojrzeć na historię wspólnoty europejskiej, którą opisuje pan w książce „Project Europe”, to nieraz można pomyśleć, że wspólna polityka rolna była jej centralnym punktem. Wspomina pan, że problem harmonizacji cen na rynku rolnym był jednym z bodźców do utworzenia wspólnej waluty.
Jest ona bardziej istotna, niż się zwykle myśli. W pierwszych dekadach rzeczywiście odgrywała ona kapitalną rolę, była sercem procesu integracji. To zmieniło się w czasie ostatnich 30–40 lat, chociaż wciąż jest to przyczajony gigant europejskiej integracji. Ma fundamentalne znaczenie, sprzyja spójności państw UE.
Jest to również interesujące laboratorium reform. Jest to mocna polityka, która wraz z upływem czasu usiłuje wymyśleć się na nowo, z początku wbrew logice trwale rosnącej produkcji, która dominowała w okresie zimnej wojny, idąc w kierunku polityki środowiskowej. Jednak wraz z inwazją Rosji na Ukrainę, a także innymi procesami globalnymi, takimi jak inflacja i zaburzenia w łańcuchach dostaw, mamy do czynienia z kolejnymi zmianami, jako że ponownie bardziej docenia się czynnik produkcji. Na tym przykładzie obserwujemy więc przesunięcia w różnych kierunkach.
Czy Unia Europejska jest przykładem niedemokratycznego liberalizmu? Niektórzy badacze twierdzili, że w reakcji na to pojawiły się w Europie nieliberalne demokracje.
Myślę, że Unia nie jest przykładem niedemokratycznego podejścia do tworzenia polityki. Istnieją jednak problemy i wyzwania w kwestii demokratyczności władzy w UE, a ma to związek z faktem, że Unia nie jest scentralizowanym państwem, ale nie jest również prostą sumą suwerennych państw. W kraju unitarnym, takim jak Polska, który ma silną władzę centralną, idea wielu poziomów rządzenia i demokratycznej odpowiedzialności, może być bardziej odległa od rzeczywistości politycznej niż w kraju federalnym, takim jak Niemcy, gdzie istnieje spora autonomia landów, a szczeblowi centralnemu rzadziej przysługuje prawo decyzji.
Znów – jest to bardzo ciekawe laboratorium polityczne. Rzeczywiście, istnieje problem z demokratyczną odpowiedzialnością w UE, ale byłoby błędem powiedzieć, że jest ona niedemokratyczna. Musimy bowiem zapytać: dlaczego instytucje UE nie są bardziej demokratyczne? Otóż jest starą unijną tradycją, że akurat ci, którzy najgoręcej zarzucają Unii niedemokratyczne praktyki, wcale nie chcą jej demokratyzacji! Jeden przykład to Charles de Gaulle, inny to Margaret Thatcher – aby poprzestać na przykładach historycznych [śmiech].
Oni zawsze przekonywali, że Europa to jest biurokratyczny potwór, ale sami mieli skłonność do jednostronnego podejmowania decyzji. Podam konkretny przykład. De Gaulle w latach sześćdziesiątych dwukrotnie zawetował przyłączenie Wielkiej Brytanii do Wspólnot. Ale jeśli spojrzeć na badania opinii publicznej we Francji, większość ludzi popierała akcesję. De Gaulle oczywiście nie pytał ludzi o zdanie w tej sprawie. Po prostu powiedział: nie! A więc jak to jest z tą demokracją w Unii?
Widocznie sprawa jest złożona.
Ale ważne jest coś jeszcze. Integracja europejska ma bardzo silne gospodarcze DNA. Została ona zbudowana na integracji rynków i współpracy gospodarczej, ponieważ było to mniej wrażliwe politycznie. Państwom łatwiej było się porozumieć w tym obszarze. Dlatego pytania o demokratyczną odpowiedzialność wspólnotowych instytucji albo o prawa człowieka zawsze schodziły na dalszy plan. Było to również widoczne w procesach poszerzenia UE, gdzie gospodarka była wśród kryteriów zawsze na pierwszym miejscu. Również przy okazji poszerzenia UE w 2004 roku, gdy przystąpiła do niej także Polska, kryteria demokratyczne były mniej istotne niż gospodarcze – ponieważ założenie było takie, że gdy kraj już wejdzie do UE, to potem politycznie na pewno wszystko będzie dobrze.
Cóż, była to bardzo optymistyczna wizja przyszłości, w której kraje członkowskie staną się częścią owej fantastycznej przestrzeni współpracy, będą to wszystko uwielbiać, a zatem wszyscy będą już zawsze dobrymi przyjaciółmi i dobrymi obywatelami tego wspólnego projektu. Natomiast nikt nie przewidywał tak naprawdę okoliczności, że do Unii można wnieść z czasem nowe idee, w tym idee nieliberalne. Jeśli widzimy więc teraz konflikt instytucji unijnych z Węgrami czy Polską, pokazuje to raz jeszcze, że demokratyczne DNA Unii jest o wiele słabsze niż gospodarcze, a to prowadzi do napięć.
Jakie jest zatem znaczenie pojawienia się nieliberalnych demokracji w granicach UE?
Jeśli chodzi o eurosceptycyzm, nie jest on czymś nowym. Zawsze były partie i grupy polityczne, które były zdecydowanie przeciwne temu projektowi, było tak już w latach pięćdziesiątych. Z różnych powodów było to może mniej widoczne, ale pamiętajmy, że w tamtych czasach we Francji czy Włoszech istniały silne partie komunistyczne, które otwarcie zwalczały projekt integracji europejskiej. Nie jest więc tak, że przeszłość była piękna i harmonijna, a tylko dzisiaj istnieją konflikty polityczne.
Myślę też jednak, że wiele z takich grup z czasem uległo demobilizacji i nie wyrażało swej krytyki równie głośno jak wcześniej. Przejawia się w tym pewien problem systemowy – niektórym stanowiskom brakowało reprezentacji. Moje rozumienie demokracji jest takie, że jeśli ludzie mają pewne opinie, to powinni móc wyrazić je w przestrzeni publicznej, nawet jeśli owe poglądy mi się nie podobają. W tym sensie jest czymś zupełnie normalnym, że w debacie pojawiają się również bardzo krytyczne głosy – stają się one częścią rozmowy. Z punktu widzenia teorii demokracji jest całkiem dobrze, że takie głosy kontestacji słychać publicznie – pojawiają się one przecież nie tylko w UE, ale w wielu miejscach na świecie.
Moim zdaniem Unia Europejska może być jedną z platform debaty na temat najlepszego modelu politycznego. Natomiast osobiście miałbym nadzieję – mówię to jako obywatel, a nie badacz – że w debacie tej uda nam się utrzymać kierunek, w którym istotną rolę odgrywają w dalszym ciągu wartości i normy właściwe demokracji i prawom człowieka. Z perspektywy historii integracji europejskiej problemem jest to, że owe wartości i normy nie zostały jak dotąd w wystarczającym stopniu zinstytucjonalizowane.
Jest tu zatem pewne napięcie. Niektórzy mówią, że na dłuższą metę UE nie może istnieć, jeśli kraje nie będą przestrzegać wspólnego zestawu wartości i zasad. Do tego instytucje unijne wysuwają argument techniczny: jeśli w którymś kraju pojawia się nieliberalny rząd, który podważa rządy prawa, powoduje to erozję lub upadek prawa unijnego.
Takie będą punkty sporne. Trzeba pamiętać, że przestrzeganie unijnego prawa było od samego początku kwestią skomplikowaną – w sensie technicznym naruszanie prawa wspólnotowego było zjawiskiem istniejącym od zawsze. Pytanie polega na tym, w którym momencie takie naruszenie uderza w sam rdzeń Unii. Z pewnością w demokracji zawsze istnieje rywalizacja i konflikt, jest to część politycznego projektu demokracji – a w tym sensie zaliczyłbym Unię do szerokiego spektrum porządków demokratycznych. Musimy jakoś z tym żyć i walczyć o najlepsze opcje polityczne. Jako obywatel zawsze będę preferować takie rozwiązanie od superharmonijnego porządku politycznego, w którym góra dyktuje, co jest dla nas najlepsze.
Jednak jest jeszcze drugi punkt. Wydaje mi się, że musimy żyć z tym napięciem, a jednocześnie jest ważne, aby pewne wartości zostały utrzymane – żeby istniała zgoda co do podstawowych zasad, przede wszystkim co do zakresu kooperacji, czyli listy spraw, którymi zajmujemy się w UE. To dotyczy nie tylko Polski czy Węgier, ale też Niemiec czy Francji, które nie zawsze działały zgodnie z zasadami. Czasem ujmuje się ten temat w kategoriach podziału na Zachód i Wschód, co moim zdaniem jest zasłoną dymną, która ukrywa niektóre problemy krajów zachodnioeuropejskich.
W tym kontekście kontrowersje budzi czasem rola Komisji Europejskiej, którą postrzega się jako instytucję technokratyczną i niedemokratyczną, która jednak kształtuje politycznie UE. Jak patrzy pan na ewolucję znaczenia KE?
Zawsze istniało napięcie i balansowanie między rolą Komisji a znaczeniem instytucji międzyrządowych. To prowadziło do pewnych przesunięć w odgrywanych rolach. Co ciekawe, od czasu traktatu z Maastricht w 1992 roku, a na pewno traktatu lizbońskiego z 2009 roku, to kraje członkowskie stały się szczególnie istotne.
W praktyce znaczenie KE zależy często od zdolności jej szefa i konkretnych komisarzy. Ursula von der Leyen próbuje przydać Komisji większego znaczenia, ale nie przeceniałbym roli KE. Jeśli państwa członkowskie nie będą czegoś chciały, to Komisja może próbować, ile chce, ale nie doprowadzi niczego do skutku. Może ona działać jak think tank i proponować idee w konkretnych sprawach, jednak wciąż pozostaje pytanie, czy państwa akceptują dany pomysł – a jest wiele przykładów, gdy nie akceptują.
Przedstawia pan atrakcyjny obraz Unii Europejskiej jako organizacji oryginalnej i dynamicznej. Jest to więcej niż zbiór krajów członkowskich, ale nie superpaństwo; organizacja, która uczy się i reformuje na nowe sposoby wraz z kolejnymi wydarzeniami. Jeśli spojrzeć na tę historię, jakie byłyby najbardziej obiecujące pomysły na dalsze reformy?
Zależy, czy chodzi o reformy najbardziej obiecujące czy najbardziej palące [śmiech]. Jedna z pilnych spraw dotyczy obszaru bezpieczeństwa i wojskowości. To obejmuje również kwestię relacji transatlantyckich. Nie wiemy, co przyniosą kolejne wybory w USA. Istnieje możliwość, że amerykańskie zaangażowanie w Europie i na Ukrainie będzie istotnie maleć. Myślę, że musimy poświęcić temu problemowi znacznie więcej uwagi. Zresztą polski rząd robi w tej kwestii więcej niż niemiecki.
Obawiam się jednak, że zmiany w tym obszarze będą ogromnie trudne, również ze względu na kształt instytucjonalny UE – jej gospodarcze DNA. Wiele krajów członkowskich, w tym Niemcy, od zawsze nalega w kluczowych sprawach na suwerenność narodową. Nawet niemieccy zwolennicy federalizacji często wstrzymują swój entuzjazm w kontekście spraw bezpieczeństwa. W tym obszarze potrzebujemy zatem najbardziej kreatywnych energii, a także poszukiwania obszarów porozumienia, które pozwoliłyby na dokonanie postępu.
Jeśli zaś chodzi o sprawy obiecujące, robi na mnie wrażenie zazielenienie unijnych polityk. Co prawda moment jest tragiczny. Komisja von der Leyen miała wielkie plany w obszarze Green Dealu, a wtedy przyszła pandemia i wojna – co wymagało fundamentalnych zmian w agendzie politycznej. Mimo to, udaje nam się osiągać kolejne kamienie milowe, a pandemia i wojna stały się wręcz pretekstem do poważniejszej i konstruktywnej refleksji w sferze polityki środowiskowej. Mam nadzieję, że Unia Europejska wciąż będzie platformą, dzięki której będziemy potrafili wykorzystywać kryzysy do tego, aby uczynić krok naprzód.
Jeśli zastanowimy się nad takim pełniejszym obrazem UE, to trudno będzie patrzeć na nią w czarno-białych barwach.
Zwróćmy uwagę, że idea wyjścia z Unii Europejskiej nie jest już dzisiaj atrakcyjna, częściowo w wyniku brexitu. Ale warto też zwrócić uwagę, że w konsekwencji niektóre rządy będą próbowały zmienić Unię od środka. A to może być istotne wyzwanie dla wspólnych norm i wartości – również w pespektywie tego, co Unia może osiągnąć na scenie globalnej.
