Jeżeli wierzyć doniesieniom medialnym, Unia Europejska od dłuższego czasu znajduje się w spirali nieustannych kryzysów. W tej książce także wiele miejsca poświęcono występującym w ciągu kolejnych dziesięcioleci zjawiskom, stanowiącym wyzwania i zagrożenia dla procesu jednoczenia kontynentu. Refleksję nad tym problemem podejmowało już pokolenie twórców zinstytucjonalizowanej Europy. I tak na przykład Jean Monnet był „zawsze przekonany o tym, że powstanie Europa przeżywająca kryzysy i że będzie ona sumą rozwiązań wypracowanych w odpowiedzi na te kryzysy” [1]. Istotnie, Wspólnota Europejska, a w ostatnich dekadach Unia Europejska, potrafiły raz po raz twórczo je wykorzystywać. Zamiast powodować demontaż lub upadek ich instytucji, wyzwania wielokrotnie skutkowały reorientacją procesu integracji, a zadziwiająco często również wzrostem znaczenia projektu europejskiego. Nie powinniśmy dawać się więc zbić z tropu histerycznym narracjom bieżącej polityki; bardzo często nie mają one wiele wspólnego z wielowarstwowymi, a niekiedy i sprzecznymi procesami zachodzącymi w obrębie UE.
Stopniowa rozbudowa i przebudowa instytucji Wspólnoty nie przebiegała zgodnie z jakimś nadrzędnym planem czy trwałym fundamentem wartości lub choćby w odpowiedzi na żądania brukselskiej biurokracji, lecz głównie dlatego, że rządy państw członkowskich i inni uczestnicy wydarzeń obrali ten kierunek w wyniku skomplikowanych procesów negocjacji i czerpania wiedzy ze stopniowo zwiększającego się doświadczenia. Z tego względu przez cały omawiany okres projekt europejski stanowił przede wszystkim machinę zawierania kompromisów i stwarzania możliwości działania, bynajmniej nieukierunkowaną w sposób konsekwentny na „coraz ściślejszy związek”, jaki przywoływano w kolejnych traktatach, poczynając od lat pięćdziesiątych XX wieku.
Prawidłowość ta stała się szczególnie widoczna w latach siedemdziesiątych XX wieku oraz począwszy od drugiej dekady wieku XXI. Choć w każdym z tych okresów wiele uwagi poświęcano problemem i słabościom, to proces integracji zyskiwał wyraźnie na znaczeniu. Czasem było to efektem przyznawania instytucjom dodatkowych kompetencji, czasem – przyjmowaniem nowych członków lub tworzeniem perspektywy akcesji dla krajów, w co do których jeszcze chwilę wcześniej trudno było to sobie wyobrazić. Co ciekawe, działania te podejmowano poza ramami traktatów zasadniczych, a niekiedy początkowo w postaci nieformalnych porozumień bądź niepozornych kroków, które dopiero z perspektywy czasu okazywały się krokami milowymi. Nie oznacza to, że nie występowały tendencje przeciwne – najbardziej ewidentny ich przykład stanowi brexit. Nawet jednak opuszczenie Wspólnoty przez Wielką Brytanię nie udaremniło dalszych kroków ku pogłębionej współpracy. Oprócz tego można dostrzec fazy, w których wykazywano większą skłonność do formalizowania planów lub istniejących instytucji, tak jak to było w latach pięćdziesiątych lub w okresie gwałtownego przyspieszenia integracji od połowy lat osiemdziesiątych XX wieku do początku pierwszej dekady wieku XXI, kiedy narracje kryzysowe schodziły na dalszy plan. Rosnące znaczenie zjednoczenia Europy, zwłaszcza w ostatnich czterech dekadach, wyjaśnia również, dlaczego nowszej przeszłości poświęcono w tej książce więcej miejsca niż dziejom dawniejszym. Uczyniono to, ponieważ, aby dostrzec pewne wzory, trzeba zobaczyć dłuższe linie. Jednocześnie to obecne znaczenie nadaje różnym zjawiskom wagę historyczną, ale – z drugiej strony – to właśnie historia pozwala nam przede wszystkim zrozumieć, jak przez większość czasu mało prawdopodobne było, że Unia zdobędzie taką pozycję, jaką posiada obecnie.
W kolejnych etapach wzrost znaczenia zjednoczenia Europy niemal automatycznie przekładał się na nowe problemy, co można uzasadniać dwojako.
Po pierwsze, prawie nigdy nie udawało się wypracować całościowych rozwiązań. Złożone negocjacje z udziałem wielu partnerów zazwyczaj owocują rozwiązaniami minimalnymi, a nie maksymalnymi. Dlatego też uczynienie jednego kroku ku integracji oznaczało, że będzie stale domagał się kolejnych. I tak na przykład w ciągu około dwudziestu lat między Jednolitym Aktem Europejskim a traktatem lizbońskim stawiano kolejne kroczki od reformy do reformy, ale nigdy nie udało się wykonać naprawdę wielkiego skoku. Albo w ramach kolejnego przykładu: kryzys strefy euro wymuszał dodatkowe działania w celu złagodzenia wad wrodzonych wspólnej waluty. Zazwyczaj zarówno elity decyzyjne, jak i krytyczna opinia publiczna szybko uświadamiały sobie niedoskonały charakter tych kompromisów. Nawet w okresie, kiedy rozmawiało ze sobą zaledwie sześć rządów, bardzo rzadko udawało się osiągnąć naprawdę pełne porozumienie. Nieporównywalnie trudniejsze okazuje się to zaś współcześnie – kiedy na wszystkich poziomach tak wyraźnie wzrosło oddziaływanie sił odśrodkowych. I tak na przykład decyzja Wspólnoty z grudnia 2023 roku o rozpoczęciu negocjacji akcesyjnych z Ukrainą ma dwojaki wymiar. Z jednej strony stanowi potwierdzenie odzyskanej atrakcyjności i wzrostu znaczenia Unii w obliczu zagrożenia ze strony Rosji, z drugiej natomiast jest olbrzymim wyzwaniem, nie tylko w wymiarze polityki bezpieczeństwa, lecz także na przykład w kontekście Wspólnej Polityki Rolnej.
Po drugie, pojawiającym się za każdym razem problemem było trudne pytanie o to, jak zapewnić kolejnym etapom zjednoczenia odpowiednią legitymizację. W procesie integracji europejskiej fundamentalną rolę odgrywało prawo – nigdy nie dało się odczuć braku formalnych decyzji, rozporządzeń i dyrektyw. Znacznie trudniej było natomiast uzyskać akceptację i wsparcie ze strony obywateli i obywatelek oraz zbudować trwałe i skuteczne mechanizmy służące kontroli, partycypacji i przejrzystości struktury instytucjonalnej. Wyzwanie to jest dziś jeszcze większe niż kiedyś, ponieważ współczesna Unia Europejska wywiera znacznie większy wpływ na społeczeństwa państw członkowskich (a także wielu nieczłonkowskich) niż we wcześniejszych dziesięcioleciach. Chociaż mechanizmy kontroli i równowagi są czymś pożądanym, jednak zarazem ograniczają zdolność do szybkiego i elastycznego działania. Problem ten nie jest charakterystyczny dla UE – można go zaobserwować w każdym ustroju politycznym. W przypadku projektu europejskiego ujawnia się on jednak z wyjątkową mocą, a trend zróżnicowanej integracji – czyli sytuacja, w której w poszczególnych inicjatywach nie uczestniczą wszystkie państwa członkowskie – tylko go pogłębia.
Ciągła presja problemów, cechująca proces jednoczenia kontynentu, zwraca zarazem uwagę na pewien paradoks – swoją zadziwiającą odporność i stabilność Unia zawdzięcza właśnie faktowi, że powstawała i rozwijała się w zmaganiach z wyobrażonymi lub rzeczywistymi kryzysami. Przyczyny tego paradoksu mają charakter merytoryczny, organizacyjny, proceduralny i polityczny. W wymiarze merytorycznym wspomniany paradoks można wytłumaczyć faktem, że kryzysy często stanowiły wyzwanie dla integracji europejskiej, ale jednocześnie wyraźnie kwestionowały inne formy sprawowania władzy i administrowania, w tym same państwa czy inne fora międzynarodowe, takie jak ONZ czy Rada Europy. Koncepcje rozwiązywania tych problemów regularnie omawiano na wielu szczeblach naraz. Jednak koniec końców jednostronne działania państw po wielokroć okazywały się niezadowalające; podobnie było z ideą rozwiązywania problemów poprzez zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego lub z wykorzystaniem innych mechanizmów międzynarodowych. Najbardziej efektywnym sposobem zaskakująco często okazywał się specyficzny model integracji europejskiej – wyjątkowo intensywna forma współpracy na szczeblu regionalnym z elementami ponadnarodowymi, posiadająca wiążące ramy prawne i oparta na logice ekonomicznej, połączona z dostępem do znacznych środków finansowych. Patrząc z perspektywy Brukseli, można sobie czasem przypomnieć powiedzenie Churchilla, że Amerykanie zawsze postępują właściwie, ale dopiero wtedy, gdy wyczerpią wszystkie inne możliwości [2]. Do uczestników procesu integracyjnego odnoszą się one bynajmniej nie w każdym wypadku, ale jednak zaskakująco często.
W wymiarze organizacyjnym istotną rolę odgrywał „efekt świętego Mateusza”, polegający na tym, że temu, kto ma, będzie dodane. W acquis communautaire i strukturze instytucjonalnej współczesnej Unii oraz jej poprzedniczek osadziło się wiele warstw interesów uczestników integracji oraz zawartych przez nich kompromisów. Takie uprzednio dokonane uzgodnienia i wyrażone w nich interesy oraz wartości mają nie tylko ogromną moc wiążącą, lecz także pewną siłę przyciągania. Strona, która straci w wyniku dzisiejszego kompromisu, może jutro wystąpić z propozycją, która pozwoli jej poprawić swoją sytuację. Ze względu na imponujący budżet opcja europejska jest szczególnie atrakcyjna dla tych, którzy czerpią korzyści z oferowanych przez nią środków – niezależnie od tego, czy są to kraje członkowskie, przedstawiciele sektorów gospodarki, takich jak rolnictwo, czy też organizacje społeczeństwa obywatelskiego. Zarazem zupełna czy nawet częściowa przebudowa gmachu podjętych decyzji wiązałaby się z wielkim ryzykiem destabilizacji. Nic nie unaoczniło tego wyraźniej niż niezwykle żmudna, skomplikowana i przedłużająca się droga Wielkiej Brytanii od referendum, w którym społeczeństwo wyraziło swoją wolę, do faktycznej realizacji brexitu. Niezależnie bowiem od tego, jak w przyszłości będą się kształtować stosunki między Wspólnotą a tym jej sąsiadem, jedno jest pewne – szybkie, ostre cięcie okazało się niemożliwe, a zamiast tego powstała ropiejąca rana. Po stronie brytyjskiej problemy są jednak znacznie większe niż po unijnej. Wszystko to podkreśla odporność aspektów organizacyjnych procesu integracji.
Unia okazuje się niezwykle wytrzymała również na poziomie proceduralnym, gdyż z jednej strony dobrze chroni swój dorobek za pomocą prawa, z drugiej zaś – jest na tyle elastyczna, że może dostosowywać się do zmiennych konstelacji. W niektórych sprawach ramy prawne wręcz zachęcały do dynamicznego rozwijania Wspólnoty, co niejednokrotnie zręcznie wykorzystał zwłaszcza Trybunał Sprawiedliwości. W instytucjonalnym mikrokosmosie Wspólnoty istnieją dwie inne instytucje w postaci Komisji i Parlamentu Europejskiego, które regularnie i głośno występują na rzecz pogłębienia integracji. Ostatnim tego przykładem może być Europejski Zielony Ład realizowany w związku z kryzysem klimatycznym. Inną rozważaną dużo wcześniej inicjatywą, którą w chwili pojawienia się kryzysu szybko wprowadzono w życie, jest ogromny pakiet środków służących przezwyciężaniu skutków pandemii COVID-19. Dla Unii Europejskiej globalny kryzys przełożył się w tym wypadku na radykalny wzrost znaczenia w wymiarze instytucjonalnym. Radykalne działania integracyjne, takie jak powyższe, są zarazem możliwe wyłącznie dzięki temu, że zwłaszcza od lat osiemdziesiątych XX wieku poszczególne poziomy polityczne w obrębie Unii wiązały się ze sobą coraz ściślej. Historia nie notuje innego niż integracja europejska procesu, w wyniku którego pojedyncze państwa w pokojowy i legalny sposób tak dalece przeszłyby do stadium postklasycznego i zostały oplecione taką siecią wzajemnych powiązań na różnych poziomach.
Wreszcie w wymiarze politycznym proces jednoczenia się Europy stymulowały procesy zachodzące z jednej strony wewnątrz społeczeństw i z drugiej – na poziomie globalnym. Zwłaszcza dla społeczeństw, które w krwawym dwudziestym stuleciu doświadczyły okrutnych dyktatur, integracja europejska była ściśle związana z ideą pokoju. Dzięki temu nawet drobne, techniczne decyzje można było uzasadnić wnoszeniem wkładu w lepszą, bezpieczną przyszłość. Elity decyzyjne były ponadto najczęściej zgodne co do tego, że konieczne, ale niepopularne reformy spotkają się z dostateczną akceptacją wewnątrz ich krajów, jeżeli zostaną zainicjowane z zewnątrz. We Włoszech dla tego zjawiska ukuto nawet specjalne pojęcie vincolo esterno, ale regularnie odgrywało ono ważną rolę także gdzie indziej. Dla polityków na szczeblu krajowym miało ono i ten miły skutek uboczny, że ewentualne sukcesy takich działań mogli przypisywać sobie, a w wypadku problemów mieli pod ręką kozła ofiarnego w postaci Brukseli. Jednocześnie bodźcem do zacieśnienia współpracy często stawała się presja w postaci napięć i zagrożeń pojawiających się w różnych częściach świata, niezależnie od tego, czy była to rywalizacja z blokiem wschodnim, kryzys sueski, czy polityka prowadzona przez Donalda Trumpa. Wspólny strach jednoczy co najmniej tak samo dobrze jak nadzieja na wspólną, lepszą przyszłość, dlatego właśnie w sytuacjach kryzysowych niejednokrotnie łatwiej było pójść na wzajemne ustępstwa.
Zewnętrzna presja regularnie kazała państwom Wspólnoty zwierać szeregi. To, czy organizacje poprzedzające współczesną UE powstałyby w znanej nam postaci bez pierwiastka antykomunizmu czy systemowej konfrontacji czasów zimnej wojny, pozostaje kwestią otwartą. Podobne znaczenie ma fakt, że zagrożenie ze strony putinowskiej Rosji traktuje się z odpowiednią powagą już nie tylko w Europie Środkowo- i Północno-Wschodniej, lecz najpóźniej od 2022 roku także w położonej bardziej na zachód części kontynentu. Ta wspólna perspektywa zdecydowanie wzmocniła pojawiający się już od końca pierwszej dekady XXI wieku nacisk na sprawy bezpieczeństwa, a jednocześnie przywróciła Wspólnocie atrakcyjność i zapewniła dodatkowe kompetencje.
Nie oznacza to oczywiście, że proces integracji przebiega samoczynnie. Im większą rolę odgrywa UE, tym – jednocześnie – budzi większe kontrowersje. Krytyka takiej formy współpracy ponad granicami państw, jaką reprezentuje zjednoczona Europa, nasiliła się na całym świecie zwłaszcza w ostatnich dwóch dziesięcioleciach – „demokracja nieliberalna” i nacjonalizm to tylko główni jej adwersarze. Jednocześnie to właśnie dopiero poważne kryzysy skłoniły wiele osób do zasadniczej refleksji nad priorytetami i alternatywnymi kierunkami działania. Takie debaty ujawniły nie tylko sceptycyzm i krytykę UE, lecz także ogromne poparcie dla niej.
Spory są esencją demokracji i nieodzownym elementem polityki w ustrojach demokratycznych, a biorąc pod wagę znaczenie Unii Europejskiej, nic nie byłoby mniej właściwe niż tęsknota za spokojem i harmonią. Należałoby natomiast stworzyć bardziej dojrzałe formy prowadzenia sporów i poszukiwania rozwiązań. Jest to tym ważniejsze, że o niektóre kwestie spierano się zdecydowanie za mało. Przykładem może być choćby bezprecedensowy rozmiar pakietu pomocowego uchwalonego w okresie pandemii koronawirusa niemal bez żadnej dyskusji. Powstała próżnia pozbawiona debaty, która na dłuższą metę może naprawdę zaszkodzić procesowi integracji.
Braku samoczynności mechanizmów integracyjnych dowodzą także przykłady z innego porządku. Choć wcześniej zdarzały się przypadki porzucania projektu europejskiego – casus Algierii i Grenlandii – to dopiero brexit tak naprawdę uświadomił wszystkim, że proces jednoczenia Europy jest odwracalny. Wraz z rosnącą stawką zwiększyła się i częstotliwość prób, którym poddawana jest Wspólnota. Im większe są zaś aspiracje Unii do udziału w rozwiązywaniu ważnych problemów o zasięgu światowym, takich jak te związane z kryzysem klimatycznym, globalnymi migracjami czy niestabilnością kapitalizmu finansowego, w dodatku w połączeniu z pragnieniem działania w duchu wspólnych wartości, tym większe jest też ryzyko niepowodzenia i rozczarowań. Odnosi się to w sposób szczególny do rozbudzonych oczekiwań związanych ze wsparciem dla Ukrainy, które w państwach członkowskich opiera się na kruchych podstawach.
Ogólnie rzecz ujmując, stosunku wielu obywateli i obywatelek państw członkowskich do Wspólnoty nie cechuje bynajmniej euforia. Przekreśla to wprawdzie niektóre możliwości, ale za to stwarza inne. Zamiast zasadniczych debat o finalité politique procesu integracji potrzebny jest dziś bardziej pragmatyzm; zamiast utopii rozsądek, a zarazem odwaga i cierpliwość, wewnętrzna busola i elastyczność. Oznacza to także konieczność uwolnienia się od anachronicznych frazesów oraz sposobów myślenia i uznania w Unii nowej formy – hybrydy tradycyjnych suwerennych państw i federalnego państwa europejskiego – którą od dawna jest. Uznania w niej istnienia „demoi-kracji” (Kalypso Nicolaidis) [3], w której na obywatelstwo własnego kraju nakłada się obywatelstwo UE, a fundamentalne zasady takie jak rządy prawa i dbałość o sprawiedliwość społeczną nadal są gwarantowane głównie w kontekście krajowym.
Współczesna Unia Europejska nie tylko posiada większe znaczenie systemowe niż kiedykolwiek wcześniej, lecz jest także bardziej podatna na fundamentalne kryzysy. Udawało jej się nie tylko przezwyciężać, ale i twórczo wykorzystywać różnorodne wyzwania dzięki temu, że albo występowały one z osobna, albo udawało się skutecznie oddzielać od siebie równolegle występujące problemy. Groźba fundamentalnego kryzysu zawisłaby nad Wspólnotą w wypadku jednoczesnego pojawienia się kilku poważnych wyzwań – gdyby na przykład dążenia państw do opuszczenia Unii, wstrząsy ekonomiczne, naruszenia wspólnych norm prawnych i konflikty wojskowe splotły się w jedną nierozerwalną całość. Nawet jednak w takiej sytuacji prawdopodobne byłoby, że grupa zdeterminowanych państw natychmiast podjęłaby współpracę w formie zbliżonej do UE – cena izolacji jawiłaby się jako zbyt wysoka. Likwidowane organizacje międzynarodowe wykazują bowiem, najogólniej rzecz ujmując, tendencję do dynamicznego powracania z „zaświatów”.
Jednocześnie status quo nie daje powodów do samozadowolenia. Część obserwatorów uważa, że w ciągu ostatniej półtorej dekady Unię Europejską ogarnęła mania wielkości, która teraz zbiera swoje żniwo. W odpowiedzi można argumentować, że przyszły upadek Wspólnoty wcale nie jest przesądzony. Inni z kolei są zdania, że UE wreszcie odnalazła się w realpolitik, że zaczęła mierzyć się z naprawdę ważnymi pytaniami, a zarazem uczy się podejmować improwizowane, prawdziwie polityczne decyzje, zamiast powoli poszukiwać kompromisów, poruszając się w sztywnym gorsecie zasad prawnych. Istotnie, Unia bardziej przypomina inne, „zwykłe” podmioty polityki, niż przez długi czas utrzymywała, i byłoby dla niej dobrze, gdyby sama to dostrzegła i odpowiednio zakomunikowała.
Takie nowe podejście jest konieczne nie tylko ze względu na relacje wewnątrz Wspólnoty, ale w jeszcze większym stopniu w obliczu coraz bardziej skomplikowanego, niebezpiecznego świata. Ten świat potrzebuje więcej, a nie mniej wspólnych działań, niezależnie od tego, czy ich przedmiotem miałoby być przezwyciężanie konfliktów zbrojnych, zmiany klimatyczne, migracje, sprawy społeczne, gospodarka czy wartości. Projekt europejski, zamknięty w kokonie innych instytucji i ram prawnych, mógł się przez długi czas skupiać na sobie. Ta powłoka ochronna już dawno się rozpadła. Z tego powodu UE coraz wyraźniej przekształca się w projekt związany z bezpieczeństwem. Decydujące znaczenie będzie miało to, czy w jego ramach uda się jej nie tylko obronić i zachować stan posiadania, lecz także, czy w stopniu większym niż dotąd uda jej się stać się siłą pozytywnie kształtującą otaczający świat.
Przypisy:
[1] Cyt. za: M. Brunnermeier, H. James, J.-P. Landau, „Euro: Der Kampf der Wirtschaftskulturen”, München 2018, s. 461.
[2] ang. The Americans can always be trusted to do the right thing, once all other possibilities have been exhausted [przyp. tłum.].
[3] Francuska naukowczyni pochodzenia greckiego, profesorka stosunków międzynarodowych na European University Institute we Florencji [przyp. tłum.].
