Zbigniew Pełczyński

Wybory prezydenckie – dylematy obywatelskie. Widziane znad Tamizy (cz. 1)

Londyn – stolica Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz rządowe i polityczne centrum państwa – jak dobrze wiemy, jest położony nad Tamizą. Neogotycki Pałac Westminsterski, siedziba „Matki Parlamentów”, leży na jej brzegu. Mniej znany jest fakt, ze Oxford również leży nad Tamizą, choć ta – z jakiegoś tajemniczego powodu – nosi w granicach miasta lokalne imię „Izyda” (The Isis). W Wielkiej Brytanii mieszkam od początku 1946r. i jestem jej obywatelem od końca roku 1952. Na Uniwersytecie Oksfordzkim studiowałem, a potem wykładałem nauki polityczne od 1949 do 1994 roku. Te fakty i te daty ukształtowały mój sposób postrzegania państwa, polityki i społeczeństwa zarówno tu gdzie żyje, jak i w ogóle. Tamiza jest zatem niejako symbolem mej perspektywy tematyki tego artykułu i dalszych, które – jak mam nadzieje – nastąpią. Wartość patrzenia na polską rzeczywistość z takiej oddali można by kwestionować, bo przecież nie doświadczyłem jej „na własnej skórze”, nawet jeżeli odwiedzałem kraj ojczysty coraz częściej począwszy od października 1956, a po 1989r. nieraz spędzałem tam tygodnie i miesiące. Brak trwałego dzielenia wszystkich przeżyć i doświadczeń z rodakami, którzy pozostali w kraju na pewno ma defekty, ale są one skompensowane szerszą, bogatszą i (mam nadzieję) bardziej obiektywną wizją rzeczywistości.

Zatytułowałem artykuł „Prezydenckie wybory – obywatelskie dylematy”. Zbliżająca się pierwsza tura wyborów jest doskonałą okazja, aby poruszyć szereg istotnych problemów instytucji prezydenta III RP, biorących się przede wszystkim z konstytucji, jak i politycznego życia dwudziestu lat polskiej demokracji. Jestem głęboko przekonany, że instytucja prezydenta w Polsce jest konstytucyjnym dziwolągiem, konstruktem źle przemyślanym, sprzecznym z logiką systemu gabinetowo-parlamentarnego, który jest fundamentem ustroju III RP. To całkowicie chybiony pomysł niedoświadczonej elity politycznej, pozbawionej przez lata kontaktów z demokracjami zachodu. W dodatku elita ta przejmowała władzę po czerwcowych wyborach do Sejmu i Senatu w ’89 roku niespodziewanie szybko, w bezprecedensowej, skomplikowanej sytuacji. Jej osiągnięcia były fenomenalne, ale nic dziwnego, ze nieraz robiła raczej pochopne i błędne kroki. Do historii tego jak to się stało wrócę na końcu artykułu; teraz chcę skoncentrować się na współczesności, rozwinąć tezę, którą postawiłem i naświetlić ją poprzez analizę doświadczeń „dojrzałych” krajów demokratycznych.

Niedostrzeganie wadliwości polskiej konstytucji jest nie tylko problemem intelektualnym wielu – może większości – nawet wykształconych Polakowi. Jest przede wszystkim problemem politycznej praktyki: niesłychanie utrudnia odpowiedź na pytanie, jak rozsądny obywatel powinien zachowywać się podczas okresowych wyborów prezydenckich, jak dokonywać racjonalnego wyboru między rywalizującymi kandydatami. Obecnie problem ten jest dodatkowo zaostrzony pod wpływem oddziaływania innych czynników: konsekwencji tragedii na lotnisku smoleńskim, globalnym kryzysem gospodarczym, który zaczął dotykać Polskę, a może nawet aktualną klęską powodziową. Kryzysowe sytuacje zwykle skłaniają do poszukiwania „charyzmatycznego” przywódcy – silnej, energicznej i zdeterminowanej osoby, która potrafi się świetnie sama lub z pomocą zwolenników promować, głosząc lub sugerując, że ma konieczne cechy charakteru, aby wyciągnąć kraj z dołka, że wie dokładnie co należy zrobić i potrzebuje jedynie odpowiedniej władzy i poparcia aby to uczynić. Myślę, ze wielu Polaków i Polek jest zdania, że nie zbiorowe ciało takie jak rząd, ani nawet jego szef premier, ale właśnie jeden człowiek – konstytucyjna głowa państwa o specjalnym statusie – powinna stać na czele kraju.

Lektura tekstu obowiązującej konstytucji III RP, niejako wzmacnia tą iluzję. Treść tego dokumentu sprawia wrażenie, ze prezydent RP ma uprawnienia umożliwiające mu odgrywanie wiodącej roli w państwie, zaś bezpośredni wybór ogółu obywateli daje mu unikalny i prestiżowy mandat demokratyczny do ogrywania tej roli – do podejmowania indywidualnych decyzji i forsowania ich na scenie politycznej. Opinia ta jest jednak nie do utrzymania, jeśli na sprawę spojrzymy przez pryzmat chłodnej analizy politologicznej oraz analizy porównawczej systemów demokratycznych. Istnieją dwa „czyste modele” (weberowskie „typy idealne”) władzy wykonawczej w nowoczesnej demokracji: model obowiązujący w Stanach Zjednoczonych i model brytyjski. Z jednej strony mamy model władzy wykonawczej skoncentrowanej w rękach jednej osoby wybranej w powszechnym głosowaniu, która dzięki prerogatywom konstytucjonalnym i instrumentom politycznym zdobywa poparcie dla swych inicjatyw (zwłaszcza podatkowych i legislacyjnych) ze strony niezależnej od niej legislatury. Potem prezydent, jako szef władzy wykonawczej („chief executive”), realizuje i te inicjatywy poprzez rozbudowany aparat urzędniczy pod swoją bezpośrednią kontrolą. Z drugiej strony mamy lidera rządu – premiera względnie prezesa rady ministrów, który jest szefem egzekutywy, jako lider większościowej partii lub koalicji partyjnej mającej dzięki wyborom większość w izbie ustawodawczej. Premier ma zatem tylko pośredni mandat demokratyczny, ale jest to mandat, który teoretycznie może być zweryfikowany w każdej chwili, przez wotum zaufania lub parlamentarne poparcie dla poszczególnych ustaw i projektów fiskalnych. Obywatele nie muszą czekać na koniec kadencji parlamentu, by pociągnąć premiera i jego gabinet do odpowiedzialności. Amerykańscy obywatele muszą z kolei czekać cztery lata, by „wynagrodzić” lub „ukarać” prezydenta reelekcją lub odrzuceniem jego kandydatury. (Pomijam nadzwyczajną sytuację „impeachmentu” a’ la Richard Nixon).

Amerykański system prezydencki ma jeszcze inna wadę. Rdzeniem systemu demokratycznego w ogóle jest odpowiedzialność władz państwowych przed obywatelami, którzy je wybrali. Gdy ten warunek nie jest spełniony system grawituje w kierunku absolutyzmu, przeciw jakiemu skierowane były liberalne rewolucje XVII -go i XVIII-go wieku. W systemie amerykańskim, który ostro rozdziela władzę ustawodawczą od wykonawczej i czyni je niezależnymi, odpowiedzialność jest podzielona, dlatego niejasna i trudna do ustalenia. Czy to prezydent Bill Clinton był winien, że jego radykalna reforma służby zdrowia, którą obiecał obywatelom USA podczas wyborów nie weszła w życie, czy też wina leży po stronie Kongresu, który odrzucił ja w glosowaniu? Nie zmienia to faktu, że amerykański elektorat musiał czekać przeszło 10 lat by podobna reforma znalazła się ponownie na wokandzie rządowej. Dlatego system brytyjski nie tylko jest z reguły bardziej sprawny i efektywny, ale również wydaje mi się bardziej demokratyczny, ponieważ kwestia odpowiedzialności jest w nim jasna i nierozmyta. Ustrój amerykański funkcjonuje nie tak źle jak można by się spodziewać, ponieważ jest ustrojem federalnym. Duża część kompetencji państwowych należy do rządów stanowych i polityczne trudności w jednym nie powodują kryzysu ogólnokrajowego.

Poza tymi dwoma „czystymi” modelami, są jeszcze inne rozwiązania ustrojowe, łączące elementy rządów premiera i prezydenta. Taką, hybrydą, jest ustrój V Republiki Francuskiej, w której premier jest odpowiedzialny zarówno przed prezydentem, jak i przed parlamentem, wybranymi odrębnie i na innych zasadach. Ten system daje sobie jakoś radę z trudnościami głównie dzięki istnieniu dwóch dużych i silnych partii lub bloków partyjnych, którym normalnie udaje się wygrać zarówno prezydenckie i parlamentarne wybory, a w konsekwencji praktycznie „stopić” obie władze w jedną.

Wróćmy jednak do „sprawy polskiej” i prezydentury w konstytucji III RP. Stworzyła ona również pewnego rodzaju hybrydę, ale jej defekty są o wiele większe, zwłaszcza, że system partyjny nie pomaga zminimalizować ich w praktyce. Prezydent, poza rozbudowanym urzędem prezydenckim i kancelarią, nie ma tego rodzaju zaplecza ministerstw i agencji, jaki posiadają premierzy we Francji i Wielkiej Brytanii i jaki posiada także prezydent USA. Nie może zatem przygotowywać programów do przedstawienia rządowi lub parlamentowi. Zresztą i tak nie mógłby kontrolować lub nadzorować ich wykonania, bo nie ma do tego odpowiedniego aparatu. Może wzywać rząd do podejmowania pewnych decyzji zagranicznych lub reform wewnętrznych. Może apelować do obywateli i prowadzić kampanię propagandowa przeciw pomysłom rządu lub promującą jego własne inicjatywy. Może wetować ustawy lub kwestionować je przed Trybunałem Konstytucyjnym, co jest formą tymczasowego lub „zawieszającego” weta („suspending veto”). Może odrzucać lub odwlekać ratyfikacje umów międzynarodowych lub nominacje na stanowiska państwowe, tam gdzie konstytucja wymaga jego zatwierdzenia. Może także próbować wymusić ustępstwa polityczne lub modyfikacje projektów rządowych pod groźbą weta. Są to wszystko uprawnienia negatywne, hamujące lub blokujące rządzenie, z gruntu niekonstruktywne. Bez prerogatyw ustawodawczych i budżetowych, pozostających w rękach parlamentu i rządu, prezydent po prostu nie jest w stanie narzucić swoich pomysłów. Jeszcze mniejsze są jego możliwości realizacji jakiejś szerokiej, wyraźnej, odrębnej, indywidualnej wizji stanu rzeczy, który uważa za pożądany lub konieczny. Co gorzej, jego zachowanie może obniżyć prestiż i wiarygodność rządu na arenie zagranicznej. Nawet częściowo podzielona władza wykonawcza, osłabia efektywność, co jest szczególnie groźne w relacjach międzynarodowych. Można wyobrazić sobie np. problemy, jakie mogą powstać, gdy Polska obejmie na 6 miesięcy prezydencję Unii Europejskiej, a politycznie przeciwni sobie rząd i prezydent będą mieli inne zdanie co do tego jak ją sprawować.

W Polskich warunkach prezydent lub kandydat na prezydenta próbujący zachowywać się „charyzmatycznie”, kreujący wrażenie, ze to on a nie premier czy rząd potrafi lepiej wydobyć kraj z trudności lub lepiej bronić „prawdziwych interesów narodu” po prostu kłamie. Jego obietnice nie mają pokrycia. A nakładając hamulce na działalność rządu może przyczynić się nawet do pogorszenia sytuacji. Niestety, w tej grze politycznej pomagają mu często media – prasa, a zwłaszcza telewizja. Kierując swe reflektory tak chętnie i tak często na osobę prezydenta i jego wypowiedzi, sprawiają wrażenie, że to on właśnie jest głównym aktorem politycznej sceny, niemal solistą, i sztucznie kreują spektakl władzy, który w rzeczywistości rozgrywa się całkiem inaczej

Świadomość, ze teoretyczna konstrukcja władzy wykonawczej w Polsce była wadliwa, a jej praktyczne skutki były nieraz szkodliwe, zwłaszcza w ciągu ostatnich prawie pięciu lat, zaczyna rosnąć w siłę w opinii publicznej, przynajmniej w jej bardziej „oświeconej” i zainteresowanej polityka części. Ta świadomość zaczyna wznosić się ponad podziały partyjne – jest świadomością polityczną w pierwotnym, greckim znaczeniu słowa polityka („politike” pochodząca od „polis”), to znaczy ogółu spraw publicznych, dotyczących dobra wszystkich obywateli, dobra wspólnoty politycznej, jaką jest państwo. Być może za kilka lat większość obywateli nabierze przekonania, że konstytucję RP należy „uspójnić” i zagłosuje za partią lub partiami proponującymi przejście na „czysty” model gabinetowo-parlamentarny.

Ale co mają robić obywatele dzisiaj, 20-go czerwca oraz dwa tygodnie później, jeśli druga tura wyborów okaże się konieczna? Po prostu powinni zachować się odpowiedzialnie. W demokracji nie tylko ludzie, którzy są u władzy, ale również wszyscy obywatele powinni tak postępować. Nie jest to taka sama odpowiedzialność jak polityków – nie ma charakteru prawnego czy konstytucyjnego, ale etyczny. Nie istnieją mechanizmy zmuszania obywateli w demokracji do tego drugiego rodzaju odpowiedzialności (choć w Belgii i Australii wymierza się kary pieniężne za nieuzasadnioną absencję wyborczą). Jej sankcją jest indywidualne sumienie. Odpowiedzialność obywatelska oznacza racjonalność zachowania, roztropność w sprawach publicznych, po prostu mądrość polityczną, którą starożytni Grecy nazywali „sophrosyne” i której Arystoteles słusznie wymagał od obywateli swego idealnego państwa, politei.

Nierozsądnym aktem wyborczym będzie głosowanie na kandydata-wizjonera, który obiecuje fundamentalne zmiany w państwie – jakąś radykalną reformę polityki wewnętrznej lub zagranicznej, nie mając (jak widzieliśmy) po temu żadnych realnych instrumentów konstytucyjnych i partyjno-politycznych. Rozsądnym aktem będzie glosowanie na kandydata, który najlepiej gwarantuje spójność i harmonijność władzy wykonawczej; kandydata, po którym można się spodziewać, że będzie raczej „oliwił maszynerię rządową” niż „sypał do niej piasek”; kandydata, który swym zachowaniem będzie zmniejszał i łagodził defekty istniejącego ustroju – jego braku logiki i rozmytej odpowiedzialności; kandydata, który będzie wzmacniał, a nie osłabiał dobre funkcjonowanie państwa. Nie jest moim zadaniem – i z racji mojego brytyjskiego obywatelstwa byłoby to wprost nieprzyzwoite – wskazywać palcem, który z kandydatów zgłoszonych przez liczące się ugrupowania najlepiej spełnia warunki idealnego kandydata na prezydenta, jakiego Polska potrzebuje: pragmatycznego, realistycznego, roztropnego. Każdy polski obywatel i obywatelka, którzy wezmą udział w wyborach (a powinni oczywiście wszyscy), ma święte prawo podjęcia własnej, osobistej, autonomicznej decyzji w tej sprawie. Tym niemniej, byłbym niezmiernie rad, gdyby podejmując decyzję, uwzględnili oni argumenty, które przedstawiłem.

Na zakończenie artykułu wracam do przeszłości. Przez blisko dwa lata (1990-92) byłem jednym z dwóch zagranicznych doradców Komisji Konstytucyjnej Sejmu kontraktowego, któremu przewodniczył profesor Bronisław Geremek. Drugi z naszej dwójki doradców – profesor Andrzej Rapaczyński z Columbia University w Nowym Jorku – na ogół podzielał moje opinie ustrojowe, choć był obywatelem i naukowcem w państwie, gdzie silny prezydent („Chief Executive”) jest absolutnie niekwestionowanym dogmatem. Uważałem, że powszechny wybór prezydenta RP i związana z tym (jak wydawało się członkom Komisji) „konieczność” przyznania mu znaczących uprawnień, jest niespójny z konstytucyjną rolą rządu odpowiedzialnego przed Sejmem i nieuchronnie spowoduje poważne trudności w rządzeniu państwem. Nie udało mi się wówczas uzyskać jasnej odpowiedzi, dlaczego akurat taka ryzykowna, „ćwierć-prezydnecka” forma władzy wykonawczej była potrzebna powstającej polskiej demokracji. Szydło wyszło z worka dopiero niedawno, podczas uroczystości obchodów 20-lecia powstania rządu premiera Tadeusza Mazowieckiego. Od byłych ministrów i bliskich współpracowników w jego rządzie, którzy tworzyli panel, dowiedzieliśmy się co następuje. „Niemalowany prezydent”, prezydent z realną władzą, był niejako spadkobiercą koncepcji urzędu prezydenckiego, na który opozycja solidarnościowa zgodziła się podczas Okrągłego Stołu w zamian za instytucję w pełni demokratycznego Senatu. Był to oczywiście urząd skrojony na potrzebę chwili i osobę generała Wojciecha Jaruzelskiego, który miał być gwarantem ciągłości ustrojowej pomiędzy dawnym PRL i jego zreformowaną wersją uzgodnioną podczas obrad Okrągłego Stołu.

Dla PZPR silny prezydent miał być gwarantem, że dominująca pozycja partii nie będzie poważnie zagrożona w nowej, nie do końca jasnej sytuacji. Po czerwcowych parlamentarnych wyborach i de facto klęsce strony koalicyjno-rządowej; po sensacyjnym wyborze gen. Jaruzelskiego na prezydenta większością jednego głosu Zgromadzenia Narodowego, czyli obu izb Parlamentu; po powołaniu wkrótce potem rządu Tadeusza Mazowieckiego, w którym PZPR była ledwo reprezentowana (i to na krótko) pozycja prezydenta Jaruzelskiego w państwie stała się nie do utrzymania. W elicie Klubu Parlamentarnego Komitetów Obywatelskich i w szerszym gronie byłej solidarnościowej opozycji zaczął kiełkować pomysł jak najszybszego zastąpienia prezydenta-generała jednym z liderów zwycięskiej opozycji.

Kandydatem Klubu został Tadeusz Mazowiecki, ale uważano, że trzeba oprzeć jego autorytet jako prezydenta na bardziej demokratycznej bazie niż większość Zgromadzenia Narodowego wyłonionego w kontraktowych wyborach czerwcowych . Stąd powstał pomysł zmiany konstytucji i wprowadzenie instytucji powszechnie wybieranego prezydenta. Prawdopodobnie wzorem była V Republika Francuska. Nie uwzględniono jednak specyficznych warunków Francji i całkowicie odmiennej sytuacji historycznej i politycznej Polski anno domini 1990. Pomysł poparli gdańscy liderzy obozu solidarnościowego, których bazą polityczną był raczej związek zawodowy niż ruch Komitetów Obywatelskich reprezentowany przez jego parlamentarne skrzydło. Ich kandydatem na demokratycznie wybranego prezydenta był Lech Wałęsa. Stąd wziął się późniejszy konflikt i rozłam w obozie Komitetów Obywatelskich. Lech Wałęsa nie tylko zapalił się do stanowiska prezydenta, ale „plebiscytowa” prezydentura świetnie pasowała do jego wizji silnego prezydenta, który mógł kontrolować rząd i „obejść” Sejm wydając dekrety z mocą ustaw. Jak to określił barwnie, byłby to „prezydenta z siekierą”, który mógł szybciej i sprawniej karczować pozostałości PRL-u, niż premier odpowiedzialny przed Sejmem. Wałęsa został wybrany prezydentem w drugiej turze, pokonując nie tylko Tadeusza Mazowieckiego, ale również silniejszego od niego rywala, Stana Tyminskiego („człowieka znikąd”). Niebywały sukces polityczny Tyminskiego zademonstrował dodatkowa wadę bezpośrednich wyborów prezydenckich: niebezpieczeństwo populizmu, znanego nam z historii innych krajów – Francji Ludwika Napoleona, Niemiec Weimarskich i licznych państw Ameryki Łacińskiej. Na szczęście idea „prezydenta z siekierą” upadła wraz z porażką Lecha Wałęsy w kolejnych wyborach. Nie upadł jednak pomysł dwugłowej egzekutywy wcielony w życie przez tzw. Komisję Konstytucyjną Aleksandra Kwaśniewskiego.

Kiedy prywatnie zwróciłem profesorowi Geremkowi uwagę na problemy, które projekt silnego „plebiscytowego” urzędu prezydenta może spowodować w Polsce, odpowiedział mi: „Klamka zapadła. Nie widzę możliwości odwrotu” W ten sposób naprawdę nieprzemyślana decyzja, nie poddana ani głębokiej analizie historycznej lub politologicznej, ani starannej debacie publicznej, sprowokowana głównie taktycznym względami walki politycznej w wąskim kręgu niedoświadczonej elity rządzącej, stała się nieopatrznie jednym z fundamentów ustroju demokratycznego państwa polskiego.

* Autor jest emerytowanym profesorem Uniwersytetu w Oksfordzie i założycielem Szkoły Liderów w Warszawie, której misją jest rozwój społeczeństwa obywatelskiego w Polsce i w krajach Europy Wschodniej.