Sylvain Kahn, Jarosław Kuisz
Jarosław Kuisz: Twoja najnowsza książka zirytowała wielu piewców suwerenności. Ogłosiłeś bowiem, że Unia Europejska jest już państwem. Tyle że nikt nie chce się do tego przyznać. W jakim sensie jesteśmy państwem europejskim?
Sylvain Kahn: Bardzo konkretnie. Zacznijmy od tego, że Europa ma własną walutę…
Polska akurat nie jest w strefie euro.
Oczywiście, Polska zachowała złotego. Ja jednak sądzę, że mimo to z równie mocnymi argumentami można dowodzić, że Unia jest państwem.
Jakie to argumenty?
Zatrzymajmy się na moment przy dawnym uprawnieniu do bicia monety przez władcę… Unia Europejska ma własny pieniądz i sama go emituje. Używa go 21 spośród 27 państw członkowskich, a państwa przystępujące do Unii zobowiązują się kiedyś go przyjąć.
To wystarcza, by mówić o organizacji posiadającej cechy państwa.
Jako nauczyciele historii obaj przecież uczymy młodzież, że jedną z cech państwa jest monopol na emisję pieniądza na określonym terytorium, dla określonej ludności.
To oczywiście nie wszystko. Kolejne klasyczne atrybuty suwerenności to obrona, wymiar sprawiedliwości, monopol na prawomocne użycie przemocy, realizowany przez policję oraz dyplomacja.
U nas największe spory dotyczą właśnie prymatu unijnej praworządności.
Tak, ale co do wymiaru sprawiedliwości nie powinno być żadnych wątpliwości. Unia ma bardzo rozwinięty system sądowy w dziedzinach należących do jej kompetencji. Tam, gdzie państwa członkowskie postanowiły wspólnie wykonywać swoje kompetencje i prowadzić polityki publiczne, obowiązuje prawo europejskie, egzekwowane przez system prawny z Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej na czele.
W sprawach policyjnych rola Unii pozostaje marginalna. Jej kompetencje w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego są niewielkie, więc w tym sensie nie jest klasycznym państwem. Podobnie w obronności: nie istnieje armia europejska, a terytorium Europy chroni NATO, sojusz wojskowy skupiający Europejczyków, Amerykanów i Turków, w którym sama Unia nie odgrywa większej roli.
Dyplomacja i polityka zagraniczna to sytuacja pośrednia.
Czy to koniec argumentów, by mówić o Unii jako o państwie?
Władza suwerenna nie jest jedynym kryterium, ale jednym z wielu. Uważam, że od 21 lipca 2020 roku sytuacja zasadniczo się zmieniła. Co się wtedy wydarzyło? Po trudnym czterodniowym i czteronocnym posiedzeniu Rady Europejskiej szefowie państw i rządów postanowili, że Unia Europejska zaciągnie pożyczkę na międzynarodowych rynkach finansowych. A więc wyemituje dług, by sfinansować plan przeciwdziałania skutkom pandemii covid-19.
Mamy zatem organizację polityczno-terytorialną, Unię Europejską, która ma własną walutę i której państwa członkowskie, nawet te które, jej nie używają, są członkami Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW), jej kryteriów z Maastricht, Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC), Mechanizmu Kursów Walutowych (ERM) oraz Rady Europejskich Ministrów Gospodarki i Finansów. A teraz organizacja ta zaczyna emitować obligacje skarbowe. W języku francuskim sam termin bon du trésor brzmi bardzo sugestywnie. Również w języku angielskim: treasury bonds. Dla mnie jest to akt i uprawnienie do suwerenności państwa narodowego w klasycznym rozumieniu tego terminu.
Obywatele państw narodowych mogą powiedzieć, że suwerenność to jednak coś więcej.
Jasne. To dodajmy kolejne argumenty. Od prawie osiemdziesięciu lat, czyli od trzech pokoleń – korzenie sięgają Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali z 1951 roku – istnieją europejskie polityki publiczne, które organizują i kształtują codzienne życie obywateli państw członkowskich. Chodzi o politykę rolną czy politykę konkurencji. Ta druga brzmi technicznie i abstrakcyjnie. Ale w rzeczywistości określa warunki produkcji towarów, świadczenia usług, handlu i konsumpcji. Zakupy, umieszczenie produktu w sprzedaży internetowej, uprawa zboża, produkcja węgla czy stali – wszystko to odbywa się w ramach określonych przez system polityczny Unii Europejskiej.
Realizuje ona więc kompetencje tradycyjnie przypisywane państwu.
Państwa członkowskie dobrowolnie i swobodnie połączyły je i przekazały Unii.
I jeszcze ostatni argument, może anegdotyczny, ale przemawiający do wyobraźni. Światowa Organizacja Handlu, choć jej funkcjonowanie jest utrudnione. Państwa Unii postanowiły, że nie będą występowały tam pojedynczo, lecz jako całość. Reprezentuje je unijny komisarz do spraw handlu, który negocjuje umowy w imieniu wszystkich państw członkowskich, po przeprowadzeniu przez nie narady.
Oto synonim Brukseli „odległej” od europejskiego ludu.
Komisja nie działa przecież arbitralnie: konsultuje się z rządami, które z kolei konsultują się z parlamentami narodowymi, a sama rozmawia również z Parlamentem Europejskim. Jego uprawnienia i funkcje regulują traktaty o Unii Europejskiej, które od 1957 roku są swobodnie i wspólnie opracowywane przez państwa członkowskie. To zintegrowany system polityczny. Gdy wszyscy osiągną porozumienie w sprawie stanowiska, komisarz do spraw handlu rozpoczyna negocjacje w imieniu posłów do Parlamentu Europejskiego, rządów i parlamentów krajowych. Daje mu to znaczną siłę negocjacyjną — choćby w rozmowach z Mercosurem. Francuzi, Polacy, Irlandczycy i Austriacy sprzeciwiają się tej umowie, ale są w mniejszości i dlatego porozumienie zaczyna wchodzić w życie. To naprawdę świadectwo państwowego charakteru Unii.
Proponuję zatem używać, na sposób francuski, terminu étaticité, który jest odpowiednikiem angielskiego statehood i niemieckiego Staatlichkeit.
Są to cechy i kryteria natury państwa, tego, co charakteryzuje państwo w jego strukturze i funkcjonowaniu.
Możemy zatem zgodzić się, że Unia posiada wiele atrybutów państwa, że istnieje państwowość UE, a dopiero potem spierać się, czy atrybutów jest dość, aby nazwać ją państwem. Istnieniu różnych stopni państwowości nie sposób jednak zaprzeczyć. To przesuwa perspektywę debaty naukowej, publicznej i politycznej o Unii.
Zacząłeś od wspólnej waluty… Cały czas mam wątpliwość, czy Polska albo Dania przypadkiem nie znajdują się poza twoją koncepcją europejskiej państwowości? Czy pozostałe kryteria przeważają?
Tak. Albowiem te pozostałe kryteria dotyczą również krajów, które jeszcze nie przyjęły euro (ale nie zapominajmy, że stanowią integralną część Europejskiego Systemu Walutowego i UGW). To jak w piłce nożnej, w której mówi się o przerzuceniu ciężaru gry na drugą stronę boiska.
Akcja rozgrywa się na lewej połowie boiska, do momentu, aż jeden z zawodników nagle wykona długie podanie, na prawą stronę. Przyglądając się Unii Europejskiej, niczego nowego nie odkryłem. Po prostu dokonuję akademickiego przerzutu na drugą połowę i patrzę na boisko z innej strony.
To ważne także w debacie publicznej. Polacy dobrze wiedzą, o czym mówię, bo PiS nieustannie przedstawia ograniczoną wizję Unii. We Francji podobnie postępuje Zjednoczenie Narodowe. Tymczasem Unia Europejska, wraz ze swoimi cechami państwowymi, jest wytworem państw członkowskich. To nie Marsjanie, którzy atakują, jak w filmie Tima Burtona. Dlatego Polacy mogą podjąć decyzję, że nie przyjmą euro, choć przystępując do Unii i ratyfikując traktaty, zobowiązali się do przyjęcia wspólnej waluty w przyszłości. Także Szwecja i Dania, Czechy, Węgry i Rumunia również należą do Unii Europejskiej, lecz nie należą do strefy euro.
Kursy walut pozostają ściśle powiązane z Unią Gospodarczą i Walutową, która jest ważnym elementem traktatów z Maastricht i Lizbony. To pokazuje charakterystyczną dla Unii elastyczną, plastyczną państwowość, zwaną też „zmienną geometrią”. Fakt, że Polska czy Dania nie używają euro, nie oznacza więc, że nie są związane z systemem monetarnym oraz gospodarczymi skutkami istnienia strefy euro. Istnieje rzeczywista współzależność.
…i wynikające z niej konsekwencje.
Oczywiście. Próbujemy scharakteryzować państwowość Unii Europejskiej, która jest dość elastyczna, a zdaniem innych – rozmyta. Na pewno nietypowa w świetle kryteriów XIX i XX wieku, zwłaszcza tych ukształtowanych przez dwie wojny światowe. W tym wyobrażeniu państwo ma precyzyjnie wytyczone granice, których pilnuje i nie dopuszcza zewnętrznej ingerencji. Tymczasem w długiej historii Europy, a nawet państw Azji Południowo-Wschodniej, idea szczelnych granic jako gwarancji suwerenności jest stosunkowo nowa.
Europejska historia znała także inne organizmy terytorialno-polityczne: imperia. W ten sposób Święte Cesarstwo Rzymskie, państwo polsko-litewskie, Austro-Węgry. Nie mówię o imperiach kolonialnych, ale o imperiach istniejących na samym kontynencie europejskim. Ich historia w Europie jest znacznie dłuższa niż państw narodowych.
Jane Burbank i Frederick Cooper przebadali imperia różnych epok i regionów świata, próbując odnaleźć wspólne cechy tego typu organizmów. Pokazują, że w wielu dawnych europejskich porządkach politycznych ludzie byli przyzwyczajeni do działania na kilku poziomach jednocześnie, na różnych stopniach suwerenności, również do tych dość miękkich i elastycznych postaci imperialnej państwowości.
Gdy stawiam hipotezę, że Unia jest państwem, mam więc na myśli jeszcze jedną formę dołączającą do różnorodności form państwowych, które Europejczycy wymyślali przez ostatnie tysiąc czy półtora tysiąca lat.
Zacząłeś od skromnej definicji. Być może powinniśmy zacząć rozmowę od elastycznej definicji państwa. Co tylko w Europie rozumiano jako państwo zmieniało się fundamentalnie. Czy nie wystarczy powiedzieć, że Unia Europejska przypomina pod pewnymi względami na przykład dawną, bardzo luźną pierwszą Rzeszę Niemiecką. Jeśli posłużymy się historycznym rozumieniem państwowości, okaże się, że już mieliśmy takie państwa, może nawet znacznie bardziej złożone. W XVI wieku można byłoby zapewne znaleźć organizmy państwowe podobne do Unii Europejskiej. Kiedy w Polsce postkomunistycznej panował ogromny entuzjazm wobec integracji europejskiej, chętnie przywoływano porównania do dawnej Rzeczypospolitej Obojga Narodów. „Od Unii Lubelskiej do Unii Europejskiej!”, wołano.
Słusznie, bo Unia Europejska nie spadła z nieba. Jest wytworem historii, ukształtowana przez kobiety i mężczyzn. Należy zaznaczyć, że budowa ta trwa już od około osiemdziesięciu lat i to wciąż jest proces.
Żartuję czasem, że integracja europejska trwa już dłużej, niż istniał Związek Radziecki. Wraz z kilkoma kolegami z różnych nauk społecznych pracujemy nad długą historią integracji europejskiej, to znaczy nad dziedzictwem i przeszłymi praktykami, które zostały wykorzystane w procesie tworzenia UE na przestrzeni ostatnich ośmiu dekad. We Francji często słyszę, że Unia jutro się rozpadnie, że jest słaba i krucha. Ale ten proces trwa i pogłębia się.
Oczywiście, jak każda konstrukcja historyczna i społeczna, podlega ciągłej ewolucji i pewnego dnia może się zakończyć.
Zgadzam się jednak z tobą, że Europejczycy potrafią budować Unię dzięki niezwykle bogatemu, różnorodnemu i staremu dziedzictwu politycznemu. Przemawia do mnie pojęcie assemblage, czyli składania czy montażu, używane między innymi przez socjolożkę i geografkę Saskię Sassen.
W pracy poświęconej terytorium, władzy i prawom [„Terytorium, władza, prawa: od średniowiecznych do globalnych zgromadzeń: globalizacja. Eseje o nowej mobilności ludzi i pieniędzy”, Princeton University Press, 2006 – przyp. red.], bada ona współczesną globalizację.
Pokazuje, jak w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat jej aktorzy drążą państwo od wewnątrz, próbując stopniowo przejmować nad nim kontrolę i przekształcać je. Mogą to być banki, ale także ministerstwa finansów i gospodarki poszczególnych państw.
Sassen i inni badacze pokazują, że aby zrozumieć przemiany suwerenności w historii, warto sięgnąć po pojęcie składania różnych elementów. Od XIX wieku przywykliśmy do definiowania suwerenności poprzez państwo narodowe. Czyli doskonałą suwerenność państwa połączoną z doskonałą suwerennością ludu. Ale w praktyce, zarówno dawniej, jak i dzisiaj, suwerenność jest o wiele bardziej barokowa. Wyraźnie udowodnili to między innymi geograf John Agnew i politolog Stephen Krasner. Nie przeszkadza to demokracji ani temu, by źródłem suwerenności był lud. Oznacza po prostu, że suwerenność bywa złożoną konstrukcją.
Dlatego w książce pozwoliłem sobie napisać, że jeśli Unia jest państwem, to barokowym. Ten wielki europejski nurt artystyczny, literacki i muzyczny ceni bogactwo, nieregularność, zaskoczenie, nawet pewną krzykliwość. Unia trochę taka jest. I podkreślę, że to państwo tworzone przez mieszkańców i przywódców suwerennych, niepodległych krajów.
Wiem, że w Polsce, we Francji i w wielu innych państwach to temat budzący silne emocje. Istnieje wyobrażenie gry o sumie zerowej, zgodnie z którym suwerenność Unii musi rosnąć kosztem suwerenności narodów. W rzeczywistości tak nie jest. W UE narody i państwa przekształcają suwerenność narodową, rozwijają ją, a nie znoszą.
Czytając twoją książkę, ciągle powracałem myślą do tego, że nasz stosunek do Unii Europejskiej jest inny niż do państwa narodowego. Wobec Brukseli jesteśmy chronicznie krytyczni. Mamy wobec niej większe wymagania niż wobec państwa narodowego. A po drugie, pytanie o suwerenność w krajach takich jak Polska, Litwa czy Rumunia, ma szczególny ciężar historyczny. Jak wytłumaczyć obywatelom, że wspólne wykonywanie suwerenności nie oznacza utraty jej części, ani tym bardziej utraty ojczyzny? Że może oznaczać dodatkową ojczyznę, dodatkową przestrzeń przynależności?
Pozwól, że odpowiem żartem. Można powiedzieć, że Unia Europejska jest dla europejskiego państwa i społeczeństwa tym, czym „Trzej muszkieterowie” dla literatury i wyobraźni. „Jeden za wszystkich, wszyscy za jednego”. A przecież, jak wiemy, trzech muszkieterów było czterech!
Tak samo Unia jest w pewnym sensie dwudziestoma ośmioma podmiotami: dwudziestoma siedmioma państwami członkowskimi oraz samą Unią. Nie ma Unii bez jej członków. Polacy, Francuzi, Litwini, Węgrzy czy Portugalczycy zachowują własną tożsamość i autonomię, ale jednocześnie współtworzą Unię, która z kolei współkształtuje ich samych. To właśnie jest zasada „jeden za wszystkich, wszyscy za jednego”.
Jeśli przyjrzymy się ustrojowi europejskiemu, mamy konkret. Wspólna polityka rolna, na przykład, jest być może jedną z najważniejszych dziedzin wspólnych interesów Polski i Francji. Zarówno Polacy, jak i Francuzi są do niej bardzo przywiązani.
Ja bym się tak nie rozpędzał z entuzjazmem… Ostatnio we francuskim radiu ostrzegano, że cztery pieczarki z dziesięciu sprzedawanych we Francji pochodzą z Polski. Musicie uważać na nasze rolnictwo.
Przeciwnie! To znaczy, że Paryż stał się trochę warszawski, a Warszawa trochę paryska. Oto Europa. Co to znaczy politycznie? Że zdolność narodu do suwerenności, wywierania wpływu na świat czy do tego, żeby jego głos był słyszalny, wzrasta, kiedy działa on w ramach większej całości.
Nie chodzi o to, by wyglądać na potężniejszego, lecz o możliwość skuteczniejszych negocjacji. Głos Litwinów, podobnie jak polityczne cele Irlandczyków, waży znacznie więcej, kiedy Unia Europejska jest ich rzeczniczką. Gdy Litwa albo Irlandia występuje samotnie w Światowej Organizacji Handlu, słucha się ich z pewnością z mniejszą uwagą.
W posiedzeniach G7 biorą udział Stany Zjednoczone, Kanada, Japonia i cztery państwa europejskie. A mimo to przy stole zawsze jest ośmiu uczestników, bo bierze w nim udział także Komisja Europejska. A więc reprezentowane są również wszystkie pozostałe państwa członkowskie. Podobnie jest w G20.
W ponurych czasach przedstawiasz optymistyczny obraz. I, owszem, antyeuropejskie tendencje w Polsce czy krajach bałtyckich często pozostają na poziomie retoryki. Jednak we Francji i w Niemczech niebawem może być inaczej. Pomińmy teraz „karierę” AfD. Czy Marine Le Pen, jeśli zwycięży w wyborach prezydenckich, mogłaby rozmontować czy przebudować to europejskie państwo, o którym piszesz?
Niezależnie od tego, kto wygra wybory prezydenckie w 2027 roku, będzie potrzebować większości w Zgromadzeniu Narodowym.
Ale czy ona ma w szufladach projekt antyeuropejski?
To ważne pytanie, zwłaszcza dla naszych europejskich współobywateli. Jeśli Marine Le Pen dojdzie do władzy z programem suwerenistycznym, eurosceptycznym – raczej eurosceptycznym niż jedynie krytycznym wobec Unii – czy zdoła przebudować państwo europejskie?
Odpowiem, ale przypomnę, że V Republika Francuska jest systemem półprezydenckim, który zachowuje ważne cechy ustroju parlamentarnego. Bez większości w Zgromadzeniu Narodowym prezydent lub prezydentka dysponują istotnymi, ale ograniczonymi uprawnieniami.
Le Pen to prawniczka. Doskonale o tych ograniczeniach wie. Proponuje więc swoim wyborcom referendum. Kontrowersyjne rozwiązanie, budzące wątpliwości prawne ekspertów, ale chce obejść przeszkodę. U nas w latach 2015–2023 to się nazywało „walką z imposyblizmem”. Do dziś trwa sprzątanie prawne…
Załóżmy, że Marine Le Pen ma większość w Zgromadzeniu Narodowym i może zmienić politykę Francji wobec Europy. Jej propozycje są znane. Po pierwsze, znacznie ograniczyć francuską składkę do budżetu Unii Europejskiej.
Po drugie, chodzi o obalenie tak zwanej „hierarchii norm”, czyli zasady pierwszeństwa prawa europejskiego nad prawem krajowym.
Jednak prawo europejskie ma pierwszeństwo, ponieważ państwa członkowskie i ich przedstawiciele sami uczestniczą w jego tworzeniu. To nie jest po prostu wyzbycie się kompetencji. Ustawodawcy krajowi uznają, że pewne elementy prawa chcą wypracowywać razem ze swoimi europejskimi kolegami, w ramach systemu politycznego Unii. Stąd bierze się ta hierarchia norm.
Nie boisz się więc?
Nie, bo Unia Europejska jest systemem politycznym złożonym z 27 państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego, Komisji i mechanizmów wzajemnej kontroli. To pluralistyczna wspólnota, w której są większości i mniejszości. Jedno państwo samo niewiele może. Nawet jeśli to Francja, która może wołać: „Kukuryku, to my, wielka Francja! My zrobiliśmy rewolucję francuską! To my stworzyliśmy traktat rzymski!”. Zresztą to ostatnie nie jest prawdą: inicjatywa traktatów rzymskich wyszła przede wszystkim z Belgii, Holandii i Luksemburga. Francuzi w latach 1956–1957 byli raczej zagubieni.
Pójdźmy jeszcze dalej i wyobraźmy sobie coś, co dziś wydaje się zupełnie nieprawdopodobne: że AfD wygrywa wybory federalne w Niemczech. Na razie nie ma podstaw, by zakładać taki scenariusz. AfD może odnieść zwycięstwo w niektórych krajach związkowych i mieć znaczącą reprezentację w Bundestagu, ale na razie mało prawdopodobne jest, aby uzyskała większość parlamentarną i stanowisko kanclerza. To oczywiście może się zmienić w ciągu dwóch lat.
Niepokojąco szybko.
Załóżmy jednak nawet, że we Francji i Niemczech rządzą antyunijne ugrupowania. Wiele decyzji w Unii podejmuje się większością kwalifikowaną. Dwa państwa, Francja i Niemcy, nie wystarczą do jej osiągnięcia. Zasada większości kwalifikowanej wymaga 55 procent państw członkowskich reprezentujących 65 procent ludności. Unia jest pluralistycznym systemem politycznym, pod tym względem bardzo podobnym do demokracji parlamentarnej, w której decyzje zależą od większości oraz ożywionej i zaciętej debaty politycznej.
Jeśli jakieś państwo zagrozi, że nie będzie płaciło należnej składki, spotka się ze stanowczą reakcją. Można sobie wyobrazić mechanizm podobny do tego, który zastosowano wobec Viktora Orbána: stworzoną w 2020 roku warunkowość dostępu do funduszy europejskich, uzależniającą wypłaty od przestrzegania praworządności. Wobec Francji mogłyby pojawić się inne środki i sankcje. I francuscy rolnicy zaczęliby protestować, bo utraciliby pieniądze ze wspólnej polityki rolnej.
Rolnicy już protestują.
To jak we wspólnocie mieszkaniowej. Gdy jeden z właścicieli odmawia płacenia swojej części kosztów, inni mówią mu, że nie może korzystać ze wspólnych usług czy części budynku.
Unia Europejska to życie polityczne i ustrój polityczny, nie tylko instytucje pełne prawników mówiących niezrozumiałym językiem. To nie technokracja. Jeśli rząd wybrany przez własnych obywateli podejmuje działania potępiane przez wszystkich pozostałych, będzie jak bokser zepchnięty do narożnika ringu. Inni otoczą go i powiedzą: „Nie zgadzamy się na to, co robisz. Jeśli ci się tu nie podoba, możesz odejść”.
Jak wyobrażasz sobie Unię Europejską za dwadzieścia lat?
Solidna.
[śmiech] Solidna, niech będzie. Co to jednak znaczy w praktyce? Wyposażona w większe kompetencje? Czy będzie miała prezydenta Unii Europejskiej?
Niekoniecznie. Unia już dziś jest solidna. Jest to budowla barokowa w formie i solidna w treści. I ma swojego rodzaju prezydenta: Radę Europejską, czyli zbiorową głowę państwa. Unia wymyśla sposoby sprawowania państwowości odpowiadające temu, czym naprawdę jest – siecią państw narodowych. To odpowiada przywiązaniu Polaków, Francuzów, Litwinów czy Portugalczyków do własnych państw i ojczyzn.
A jednocześnie mogą oni być silniejsi i odporniejsi, jeśli dodatkowo będą mieli ponadnarodowe państwo. Potrzebujemy więc takiego państwa, które da się pogodzić z przywiązaniem do państw narodowych. Dlatego nie sądzę, aby za dwadzieścia lat istniał prezydent Europy wybierany w głosowaniu powszechnym. Nie ma takiej potrzeby.
