Obywatelka śledcza (1)*:

Czy obywatele mogą rozmawiać z władzą poza sceną polityczną? – z Grażyną Kopińską, dyrektor programu Przeciw Korupcji Fundacji im. S. Batorego, rozmawia Anna Mazgal

Być może rozczarowanie politykami i polityką powoduje, że obywatele, którzy mimo wszystko chcą być aktywni, szukają sobie miejsca w przestrzeni publicznej poza politycznym mandatem. Jak włączyć aktywistów w debatę nad społecznie istotnymi kwestiami? Czy można uczciwie powiedzieć, kogo tacy aktywiści rzeczywiście reprezentują? Gdzie przebiega granica między rzecznictwem a lobbingiem? I wreszcie – czy to wszystko jest komuś potrzebne?

Anna Mazgal: Obywatele szukają sobie miejsca, w którym mogliby dyskutować z władzą o polityce publicznej i prawie. Czy można w taki dialog konstruktywnie wchodzić, nie mając ani mandatu, ani aspiracji politycznych?

Grażyna Kopińska: Można, chociaż nie jest to proste. Nie każdy etap stanowienia prawa jest jednakowo dostępny dla obywateli czy stowarzyszeń obywatelskich. Najprościej jest na pewno na etapie sejmowym, ponieważ do pracy nad konkretną ustawą w Sejmie może zgłosić się każdy. Nie musi wykazywać, jaki jest jego interes, może też uczestniczyć w pracach jako gość.

Jakie konsekwencje ma obecność obywateli już na etapie komisji i podkomisji?

Z jednej strony dobre, bo proces tworzenia prawa uspołecznia. Laik, człowiek z ulicy może posłuchać, jak myślą różne ugrupowania, jakie mniej lub bardziej ukryte interesy są przedstawiane. Może również, chociaż z pewnymi obostrzeniami, zgłosić swój pomysł. Istnieją też jednak zagrożenia. Status gościa bywa nadużywany przez grupy interesu. Grupy te nie chcą się formalnie zarejestrować jako lobbyści, bo wtedy na przykład mieliby wstęp na posiedzenia komisji, ale już nie podkomisji. W związku z tym rejestrują się jako goście, a następnie próbują przekonywać posłów do swojej racji, omijając procedurę.

Czy to wszystkie możliwości, jakie obywatele mają na poziomie sejmowym?

Na poziomie sejmowym organizuje się też wysłuchania publiczne. Teoretycznie jest to świetne narzędzie, gdzie każdy – obywatel, lobbysta, stowarzyszenie – może się stawić i przedstawić swoją opinię na temat danego projektu ustawy. Mankamentem jest to, że wysłuchania są organizowane niezwykle rzadko. Przez ostatnie cztery lata, odkąd istnieje taka możliwość, odbyło się niespełna 20 wysłuchań! Ponadto posłowie traktują wysłuchanie trochę jak ceremoniał. Słucha się z konieczności wszystkich, którzy mają coś do powiedzenia, a w podkomisji i tak robi się potem swoje. A przecież mógłby to być naprawdę świetny instrument aktywności obywatelskiej i dialogu! Ponieważ tak właśnie mogłoby być, zdarzyło się ze dwa razy, że zorganizowano społeczne wysłuchanie publiczne poza procedurą sejmową. Oczywiście wpływ na decydentów był wówczas jedynie pośredni.

To Sejm. A Rząd?

Na poziomie rządowym jest zdecydowanie gorzej. Tutaj teoretycznie obowiązują ściślejsze reguły. I dlatego dużo częściej się je obchodzi. Działalność ministerstw i ich departamentów podlega znacznie mniejszej kontroli tak ze strony mediów, jak i społeczeństwa w ogóle. Teoretycznie każdy nowy akt prawny powinien być w fazie projektu szeroko konsultowany. Z jednej strony ten, kto przygotowuje projekt, powinien rozesłać go nie tylko do instytucji rządowych, ale również do organizacji pozarządowych. Ale nie ma takiego obowiązku, a jedynie możliwość. Dlatego różne ministerstwa korzystają z niej w nierównym stopniu. Co prawda zdarzyło się kiedyś, że Ministerstwo Zdrowia postanowiło przesyłać Fundacji Batorego niemal wszystkie akty prawne do konsultacji. Jednak ponieważ my zajmujemy się tylko problemem antykorupcyjnym, nie będziemy konsultowali ustawy o zmianie nazwy uzdrowiska. Z drugiej strony Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie przysłała nam do konsultacji ustawy antykorupcyjnej… Wszystko to dość dziwne.

A jeśli ktoś nie jest Fundacją Batorego? Czy ma szansę na zaproszenie do konsultowania projektów ustaw?

Do pojedynczego obywatela nikt zaproszenia nie przyśle. Wszystkie projekty ustaw wcześniej czy później ukazują się w Biuletynie Informacji Publicznej. Wtedy absolutnie każdy może wysłać swoje uwagi. Ułomność procesu polega na tym, że rzadko kiedy adresat uwag na nie odpowiada. Zazwyczaj obywatel ma wrażenie, że jest to „pisanie na Berdyczów”. Istnieją też tak zwane konferencje uzgodnieniowe. Powinno się na nie zapraszać wszystkich, którzy zgłosili uwagi do projektu – także przysłowiowego Kowalskiego. Niestety, tak się nie dzieje. Uczestniczyłam w kilkunastu konferencjach uzgodnieniowych, ale nigdy nie widziałam kogoś, kto reprezentowałby wyłącznie własne poglądy.

Czyli powinniśmy umieć odróżnić obywatela, który realizuje swoje prawo uczestnictwa w procesie tworzenia ustaw, od kogoś, kto reprezentuje czyjeś (lub własne) subiektywne korzyści? Jak to robić?

Odróżnić nie znaczy oceniać. Nie należy od razu myśleć, że jedni są gorsi czy lepsi od drugich. Oczywiście, część osób uprawia faktyczną działalność lobbingową na rzecz danej grupy czy społeczności. Ale są też osoby i instytucje, które występują w interesie publicznym. Jedni i drudzy powinni móc działać pod warunkiem, że przestrzegają prawa i nie działają w sposób nieformalny czy nieprzejrzysty. Fundacja Batorego na przykład stara się od lat zmienić zapisy w ustawie o wyborze Prezydenta RP. Jest to ostatnia ordynacja wyborcza, która dopuszcza możliwość zbierania pieniędzy w kampanii wyborczej przez cegiełki, czyli z anonimowych źródeł. W ostatniej kampanii prezydenckiej każdy komitet miał prawo wydrukować cegiełki na sumę 1,3 miliona złotych. Od lat wiadomo, że w ten sposób pozyskuje się pieniądze ze źródeł niedozwolonych: dosłownie wymieniając walizkę cegiełek na walizkę pieniędzy. Już piąty rok próbujemy przekonać posłów, że należy wyeliminować tę możliwość z ustawy. Wszyscy twierdzą, że się z nami zgadzają, ale gdy przychodzi co do czego, sprawa jest wkładana do większego projektu zmian w ustawie wraz innymi, budzącymi kontrowersje zmianami i projekt nowelizacji przesyłany jest do Trybunału Konstytucyjnego, gdzie długo czeka na rozpatrzenie. W rezultacie istnieje poważna obawa, że w wyborach prezydenckich w 2010 roku znowu będziemy głosować na ludzi, którzy w ten karygodny sposób finansują swoją kampanię.

Mamy zatem do czynienia z wieloma patologiami, nieprawidłowościami i procedurami, których mało kto przestrzega. Nikogo nie usprawiedliwiając, trzeba powiedzieć, że musi to być również uciążliwe dla władzy. A zatem zapytam: komu jest to potrzebne?

Można przyjąć taką optykę: zostałem wybrany i ktoś mi zaufał, zatem przez cztery lata mam prawo robić to, co moja partia i mój klub poselski uważają za najlepsze. A że społeczeństwo to nie jest tylko te 20 czy 30 procent, które na mnie głosowało, jeżeli chcemy, żeby decyzje administracyjne i legislacyjne miały większe poparcie, w naszym interesie jest doprowadzenie do jak najszerszego konsensusu na etapie dochodzenia do ustaleń, co ma w nich być.

Może to się jednak wiązać ze znacznym wydłużeniem procesu decyzyjnego…

Tak, ale wówczas nawet długie deliberacje są w interesie zdecydowanej większości społeczeństwa. Bo nawet jeżeli ktoś straci, będzie to mniejszość. A na dłuższą metę opłaci się to wszystkim. Poza tym obywatel wciągnięty w ten proces nawet jeżeli będzie krytykował proponowane przez władzę rozwiązanie, poczuje się doceniony. Na zasadzie: nie zostałem przekonany, ale potraktowano mnie poważnie i dzięki temu ja akceptuję system, który funkcjonuje w moim Państwie. Mimo uciążliwości, uważam, że jeśli chcemy pójść dalej w rozwoju demokratycznym, nie ma innego wyjścia niż jak najszersze włączanie ludzi w proces podejmowania decyzji. To lepsze niż referenda.

Czy udział obywateli w procesie decyzyjnym może mieć wpływ na jakość podejmowanych decyzji?

W Polsce na razie zbyt mało czasu upłynęło od pierwszych prób takiego podejmowania decyzji, żeby zobaczyć jak to działa. Na to potrzebne są trzy – cztery lata praktyki. Są przykłady zachodnioeuropejskie – od wielu lat w Danii czy Holandii praktykuje się ten sposób podejmowania decyzji. Tam uważa się, że ma to dobre skutki. Nie pozostaje nam nic innego, niż przekonać władzę, że ten system ma pozytywny wpływ i na demokrację, i na jakość decyzji, i że w związku z tym należy jak najszerzej go stosować.

W kontekście udziału obywateli w podejmowaniu decyzji nie sposób pominąć doniesień w sprawie sprzedaży stoczni czy pisania ustawy hazardowej…

To bardzo dobry przykład. Jeśli proces konsultacyjny odbywa się publicznie: jest szeroki, przejrzysty, jawny, pozostaje dużo mniej pola do działań zakulisowych. I w związku z tym jest coraz mniej pracy dla CBA! To też jest argument dla decydentów: wypracowując decyzje bardziej publicznie, dłużej i dokładniej, zabezpieczają się oni przed oskarżeniami o uleganie niejawnym wpływom. Może to zabrzmi naiwnie, ale gdyby owi panowie rozmawiający z posłem na cmentarzu byli stuprocentowo przekonani, że nikt z nimi nie będzie rozmawiał w takim miejscu, a za to przedstawiali swoje racje jawnie, włączając się w proces legislacyjny i przedstawiając swoje argumenty, nie mielibyśmy dzisiaj tego całego dochodzenia.

* Pierwszy z serii wywiadów Anny Mazgal z osobami związanymi z trzecim sektorem (NGO).

** Anna Mazgal, Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych.