Piotr Winczorek

Konstytucji potrzeba ostrożności

Co dalej z polską ustawą zasadniczą? Czy naprawdę należy napisać ją od nowa? A może tego rodzaju deklaracje polityczne nie mają uzasadnienia i lepiej byłoby nareszcie pogodzić się z tym, by polski system rządzenia ulegał zmianom w praktyce politycznej? Z Piotrem Winczorkiem, wybitnym konstytucjonalistą i współtwórcą konstytucji z 1997 roku – rozmawiają Jerzy J. Kolarzowski i Karolina Wigura.

Jerzy J. Kolarzowski, Karolina Wigura: Panie Profesorze, w tym roku mija 13 lat od uchwalenia konstytucji III Rzeczypospolitej. Czy konstytucja wymaga zmian?

Piotr Winczorek: Możliwe, że wymaga ona przejrzenia. Akty normatywne także się starzeją. Należałoby zwłaszcza zastanowić się nad konsekwencjami wejścia Polski do Unii Europejskiej. Dziś sytuacja znacząco różni się od tej z 1997 roku, szczególnie po wejściu w życie traktatu lizbońskiego. Dlatego być może warto dodać nowy rozdział, poświęcony stosunkom Polski z Unią Europejską. Tak, aby rozstrzygnąć, czy europejskie akty prawa podlegają, czy nie, kognicji Trybunału Konstytucyjnego. To kwestia istotna politycznie, bo jak wiadomo Europejski Trybunał Sprawiedliwości chciałby, żeby prawo europejskie było nad prawem krajowym, ale nie wszystkie państwa na to się godzą. W Polsce nie ma dziś co do tego jasności.

W naszym kraju debata na temat zmiany konstytucji koncentruje się jednak nie na zmianach po wejściu do Unii Europejskiej, ale na ustroju politycznym państwa. A dokładniej: relacji między rządem a prezydentem.

Nie zmieniałbym ustroju politycznego państwa ani w kierunku prezydencjalizmu, ani w kierunku systemu kanclerskiego. W zakresie konstytucyjnych uregulowań dotyczących relacji między rządem a prezydentem, rządem a parlamentem czy prezydentem a parlamentem, zapisy obecne są wystarczająco jednoznaczne. Na pytanie, kto rządzi w Polsce, mogę dać odpowiedź śmiało i bez żadnych wątpliwości: rząd. To do niego należy prowadzenie polityki państwa. Zakres uprawnień prezydenta jest w konstytucji jasno określony. Zwłaszcza gdy idzie o często dyskutowane stosunki zagraniczne. Prezydent ratyfikuje umowy międzynarodowe, powołuje i odwołuje przedstawicieli Polski, przyjmuje listy uwierzytelniające, reprezentuje państwo. Powtarzam: państwo, a nie siebie samego. Prezydent jako reprezentant państwa musi pozostawać w zgodzie z kierunkami polityki prowadzonej przez rząd. To znaczy: jeśli jedzie za granicę, nie uprawia własnej polityki zagranicznej, tylko wspiera rząd w jego zamierzeniach. A jeżeli się z rządem nie zgadza, to nie powinien przedstawiać swojego stanowiska, tylko ograniczyć się do pełnienia funkcji reprezentacyjnych.

Może zatem w ogóle nie musimy zmieniać konstytucji? We Francji na przykład system polityczny ewoluuje, a konstytucja zostaje taka sama…

W sytuacji gdy prezydent i premier pochodzą z obozów różnoimiennych, tak jak dzisiaj, ich dobre relacje zależą właśnie od praktyki. Dobra praktyka wystarczyłaby, by konflikty, które chce się dziś przeciąć regulacjami normatywnymi przez zmiany konstytucji, były rozwiązywane na drodze działań faktycznych. Na razie jednak mamy do czynienia z praktyką złą. I niestety, jesteśmy także świadkami złego myślenia o konstytucji. Zmienianie ustawy zasadniczej ze względu na niezgodę pana A z panem B, którzy prędzej czy później zejdą z areny politycznej, nie ma sensu. Przyjdą inni i stosunki między nimi może będą układały się inaczej. Czy to znaczy, że mamy jeszcze raz zmieniać konstytucję? Czy zmieniać konstytucję w rytm kolejnych wyborów prezydenckich i parlamentarnych? To absurd. Politycy powinni podporządkować się regułom konstytucyjnym, a nie konstytucję – animozjom, ambicjom czy kłótniom. Żeby zmienić ten dokument, trzeba poważnego namysłu. Potrzebny byłby projekt, który w takim samym stopniu jak dzisiejsza ustawa zasadnicza gwarantowałby równowagę władz.

To znaczy?

Nasza konstytucja, tak jak wiele innych, jest budowana na zasadzie nie tylko podziału, ale i równowagi władzy. Jest to rozwiązanie, które przypomina amerykański system checks and balances. Jedna władza hamuje drugą. Na przykład, prezydent wetuje ustawę, prezydent kieruje ustawę do Trybunału Konstytucyjnego, posłowie mogą również kierować ustawy do Trybunału, Senat może wnosić poprawki do ustaw kierowanych przez Sejm, premier ma prawo kontrasygnaty aktów urzędowych prezydenta, bez których te akty nie wchodzą w życie. I tak dalej. Czyli każdy każdego ogranicza. To chroni państwo przed ukształtowaniem się władzy autorytarnej.

Co sądzi pan zatem o projekcie PiS zakładającym wyniesienie prezydenta ponad inne władze?

Bardzo przypomina on konstytucję z 1935 roku. Gdyby projekt PiS przeszedł, nie byłoby hamowania, tylko kontrola prezydenta nad funkcjonowaniem władz. Tak daleko idąca, że mogłaby doprowadzić do ich zablokowania. Na przykład, gdy premier nie zostałby powołany przez prezydenta, ponieważ osoba kandydata na premiera prezydentowi by się nie spodobała. Albo gdy prezydent doszedłby do przekonania, że skład polityczny parlamentu jest niewłaściwy, wobec czego można skrócić jego kadencję. W projekcie PiS mówi się o okresach, w których takie rozwiązania mogą nastąpić, ale jeżeli okresy te są zachowane, to poczynania jedynowładcze pozostają bez żadnej kontroli. A zatem przypominam: checks – to znaczy hamowanie – tak, ale paraliż władz – nie. Jeśli się spojrzy na konstytucje krajów demokratycznych, wzajemne hamowanie się władz występuje wszędzie. Trójpodział Monteskiusza musi być w demokracji zachowany.

Pojawiają się także pomysły, by zmienić ułamek głosów, który jest potrzebny do odrzucenia weta prezydenta. By nie trzeba było włączać do przegłosowania weta posłów spoza koalicji. Co sądzi pan o tym pomyśle?

Jeżeli by się liczbę głosów potrzebną do odrzucenia tego weta obniżyło do poziomu zwykłej większości głosów, tak jak się przyjmuje ustawy, to po co w ogóle weto? Trzeba pamiętać o kontekście powstania tego zapisu. Nasza idea była taka: skoro prezydent jest wybierany w głosowaniu powszechnym, czyli jest reprezentantem całego narodu na równi z parlamentem, on również powinien mieć możliwość interwencji, gdy ustawy są wadliwe. To, że jego weto można odrzucić większością trzech piątych głosów, daje szansę także opozycji, by się w tej sprawie skutecznie wypowiedzieć. Zatem zmiana ułamka odbierałaby głos opozycji. Często zapomina się też o tym, że weto nie jest jedynym mechanizmem odrzucenia ustawy przez prezydenta. Inny to możliwość odesłania ustawy do Trybunału Konstytucyjnego przed jej podpisaniem. Nie powinno się tych zabiegów mieszać. Jeżeli prezydent stwierdza, że ustawa jest niekonstytucyjna, czyli uważa, że są powody prawne, by jej nie uchwalać, to nie powinien jej wetować, tylko skierować do Trybunału. A jeśli uważa, że ustawa nie budzi wątpliwości konstytucyjnych, ale że np. jej wykonanie jest tak kosztowne, że zrujnowałoby budżet państwa, to wówczas powinien zastosować weto.

A jakie jest pańskie zdanie, jeśli chodzi o liczbę posłów i senatorów? Zwłaszcza o tej ostatniej często mówi się, że jest za duża. Problem ten wraca w różnych dyskusjach i może pojawić się w projekcie PO.

Liczba posłów i senatorów jest w istocie dość przypadkowa. Stu senatorów wzięło się stąd, że w 1989 roku, kiedy przywracano Senat do istnienia, było jeszcze 49 województw. Zdecydowano, że z każdego województwa będzie wybieranych dwóch, a z warszawskiego i katowickiego – trzech senatorów. Potem liczbę senatorów utrzymano. Jeżeli chodzi o 460 posłów: przed rokiem 1962 była tak zwana kwota przedstawicielstwa. Jeden poseł miał przypadać na 60 tysięcy wyborców. Liczba obywateli naszego kraju szybko wtedy rosła, zwiększała się także liczba posłów. W którymś momencie postanowiono ją zahamować. Stanęło na 460. To sporo, ale w porównaniu z innymi krajami, nie jesteśmy wcale nadmiernie reprezentowani. Brytyjska Izba Gmin liczy sobie 659 członków (przy populacji wynoszącej 61 milionów). Ponad 500 deputowanych jest we Francuskim Zgromadzeniu Narodowym (blisko 65 milionów ludzi). Gdyby chcieć coś zmieniać w liczbie parlamentarzystów, należałoby pamiętać o jednym: liczenie na to, że przyniesie to wielkie oszczędności, to iluzje. Najwięcej kosztów pochłaniają nie diety poselskie, ale koszty utrzymania kancelarii Sejmu i Senatu. Tu wręcz należałoby doinwestować! Zawsze w parlamencie potrzebni są odpowiedni specjaliści z zakresu ekonomi, budżetu, stosunków międzynarodowych, spraw społecznych i oczywiście od techniki legislacyjnej. Zaś dobrych fachowców trzeba godziwie opłacać.

W Polsce spore kontrowersje wzbudziła kwestia ratyfikacji Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Może należałoby najpierw ratyfikować ją oraz znowelizowaną Kartę Praw Socjalnych, a potem zmienić konstytucję? Jaką zachować kolejność?

Dziwię się, dlaczego Polska złożyła zastrzeżenia do Europejskiej Karty Praw Podstawowych. Jedno zastrzeżenie, jak pamiętamy, dotyczy praw socjalnych. Drugie odnosi się do spraw, nazwijmy to, obyczajowych. Chodzi o zakaz dyskryminacji, ujęty tam tak, że wymienia się powody, dla których dyskryminacja jest niemożliwa. Tych powodów jest kilkanaście i między innymi mówi się o orientacji seksualnej – to właśnie wzbudziło kontrowersje. A przecież nasza konstytucja mówi coś znaczenie dalej idącego. Powiada mianowicie, że zakazuje się dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny. Zakaz obejmuje więc nie tylko te przyczyny, które są znane, ale także takie, które dziś są nieznane, ale mogą pojawić się w przyszłości. Nie rozumiem zatem. Chyba że tak, jak chce w swoim projekcie konstytucji PiS, w istocie chodzi o skreślenie z konstytucji przepisu o dyskryminacji. Dopiero wtedy zapis z Karty Praw Podstawowych nabrałby zasadniczego znaczenia.

Na koniec dwa pytania związane z relacją prawo – obywatele. Po pierwsze, wiele mówi się o wprowadzaniu w procesie legislacyjnym coraz powszechniejszych konsultacji społecznych – jak na przykład w koncepcji demokracji deliberatywnej. Czy prawo stanowione tą drogą byłoby lepsze, mniej polityczne, bardziej spełniające oczekiwania obywateli?

Oczywiście prawo powinno odpowiadać potrzebom społecznym. Ale trzeba pamiętać także o tym, że mamy do czynienia nie tylko z samodzielnym kształtowaniem opinii publicznej przez obywateli, ale także jej manipulacją na skutek rozmaitych oddziaływań perswazyjnych: reklam, kazań kościelnych, programów telewizyjnych, działań lobbystów. A zatem: konsultacje tak, ale decyzje polityczne trzeba podejmować samodzielnie. Niekiedy są to decyzje, z którymi wiąże się duży społeczny opór i które dopiero później okazują się słuszne. Jak w wypadku reformy Balcerowicza. Ale takie rzeczy wiemy dopiero po latach.

Czy można konstytucyjnie zagwarantować obywatelom większy udział w procesie legislacyjnym?

Nasza konstytucja przewiduje referendum ogólnonarodowe, które można rozpisać w ważnych dla kraju sprawach. Wynik referendum jest wiążący, jeżeli wzięła w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania. Ponieważ istnieje wymóg przekroczenia 50 proc. frekwencji uprawnionych do głosowania, by wynik był dla władz wiążący, referenda, mimo że są narzędziem wyrażenia opinii czy nawet narzędziem ustalenia woli narodu, pozostają niewykorzystywane. Nie sięga się po nie. Wprowadzenie możliwości uchwalania ustaw w drodze referendum oznaczałoby jednak bardzo istotne podważenie monopolu parlamentarnego. Godzi się co prawda przypomnieć, że w sytuacji, kiedy mamy wyrazić zgodę na zawarcie umowy międzynarodowej, mocą której Rzeczpospolita Polska przenosi niektóre uprawnienia na rzecz organizacji międzynarodowej, można przeprowadzić to na dwa sposoby: albo w drodze ustawy uchwalanej kwalifikowaną większością głosów, albo w drodze referendum. Pod względem politycznym, krok dalej polegałby na zaproponowaniu referendum, na przykład w sprawach takich umów międzynarodowych, co do których pewne siły zgłaszają wątpliwości, a inne czynią politycznym orężem.

* Piotr Winczorek, profesor prawa, wybitny konstytucjonalista, współtwórca konstytucji Rzeczypospolitej polskiej z 1997 roku.
** Jerzy J. Kolarzowski, doktor nauk prawnych.
*** Karolina Wigura, doktor socjologii, dziennikarz.

„Kultura Liberalna” nr 59 (9/2010) z 2 marca 2010 r.