Szanowni Państwo,
…a jednak Prezydent RP podpisał. Kampania wyborcza z licytacją na obietnice oraz setki gadających głów nie mogą nam przesłonić spraw fundamentalnych. W jaki sposób stanowi się prawo, które po wejściu w życie będzie dotykać nas wszystkich? I jak ma wyglądać przejrzystość w państwie, na którego utrzymanie wszyscy wykładamy pieniądze?!
Oto w dramatycznej scenografii, późnym wieczorem podczas ostatniego głosowania w Sejmie, przegłosowano nowelizację ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ferment w dużych mediach trwał krótko. Niszczycielskie skutki mogą się objawić jednak niebawem – choć dyskretnie – na plecach konkretnych obywateli. Obietnica skierowania całej sprawy do Trybunału Konstytucyjnego nie powinna zatem wyciszyć problemu.
Po pierwsze, co ta nowela mówi o kształcie i kondycji polskiej demokracji? Jeden z najwybitniejszych teoretyków polityki w XX wieku, Joseph Schumpeter, uważał, że w demokracji rządzić powinny elity, jako te dysponujące przygotowaniem merytorycznym i doświadczeniem. Zaś rola wyborców, z powodu ich niekompetencji, powinna być ograniczona do – dosłownie – oddawania głosu raz na kilka lat. Czyżby tak właśnie miała – zdaniem Platformy Obywatelskiej – wyglądać polska demokracja?
I po drugie, co obecna sytuacja mówi o obecnej partii rządzącej, aspirującej do rządzenia przez kolejne lata? Platformę opisuje się często jako partię typu „catch all”, czyli nowoczesne ugrupowanie centrowe, stawiające sobie za cel zgromadzenie jak największej liczby wyborców różnej maści. Czy PO liczy na to, że nie straci wyborców, bo nie zauważą kontrowersyjnej i brzemiennej w skutki ustawy w czasie kampanii? A może „złapać wszystkich” przerodzi się w „stracić wszystkich”?
Ewa Siedlecka krytykuje zarówno Platformę Obywatelską, jak i polskie społeczeństwo obywatelskie: „Polaków nie nurtuje, czy będą mieli dostęp do informacji o działaniach władz, tylko czy mają pełny żołądek i czy mają władzę, która nie robi Polsce obciachu. W tym sensie PO jest partią idealną dla przeciętnego Polaka i pewnie jeszcze długo taką pozostanie”. Krzysztof Izdebski twierdzi, że mamy do czynienia z chorobą całej klasy politycznej. „Zjawisko nie oglądania się na społeczeństwo jest domeną partii (przy) władzy – niezależnie czy posiada ona większość w Sejmie, czy też w radzie gminy. Zjawisko to cechuje przede wszystkim ogromna buta i widoczna satysfakcja z przechytrzenia przeciwnika”. Adam Bodnar proponuje polskiemu rządowi sześć kroków do poprawy polskiego prawa w dziedzinie dostępu do informacji publicznej. I dodaje, że „gdyby premier Donald Tusk zaprezentował powyższą długoterminową strategię wzmocnienia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, a następnie konsekwentnie ją realizował, prawdopodobnie zyskałby poparcie i sympatię wielu środowisk pozarządowych i ekspertów”. Natomiast Łukasz Kowalczyk z „Kultury Liberalnej” wyjaśnia, dlaczego na dokonaniu nieszczęsnej nowelizacji wszyscy przegrali.
Autorami dzisiejszego Tematu tygodnia są Adam Bodnar z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka i Karolina Wigura z „Kultury Liberalnej”.
Zapraszamy do lektury!
Redakcja
1. Ewa SIEDLECKA: Jest super, więc o co nam chodzi?
2. Krzysztof IZDEBSKI: Polskie partie: ogromna buta i satysfakcja z przechytrzenia przeciwnika
3. Adam BODNAR: Sześć kroków do informacji publicznej. Rady dla rządu Donalda Tuska
4. Łukasz KOWALCZYK: O poprawce, co na złe wszystkim wyszła
Jest super, więc o co nam chodzi?
Sposób, w jaki uchwalony został przepis, który pozwala na nieudostępnianie opinii i ekspertyz zamówionych przez władzę, pokazuje przynajmniej trzy patologie: patologię procesu stanowienia prawa, patologię rozumienia demokratycznego państwa prawnego przez rządzących i patologię działania kontroli społecznej, szczególnie mediów.
Patologię stanowienia prawa widać było już na etapie prac rządowych: przez kilka lat męczono się nieudolnie nad wdrożeniem unijnej dyrektywy o powtórnym wykorzystaniu informacji publicznej w MSWiA, po czym ustawę przejęła Kancelaria Premiera. Tam, staraniem MSZ, ministrów Skarbu i Finansów, a także Prokuratorii Generalnej, wprowadzono kontrowersyjny przepis tak, by nie objęły go konsultacje społeczne. Przemycanie kontrowersyjnych przepisów pod przykrywką wdrażania unijnych dyrektyw stało się rządową praktyką, bo parlamentarzyści i dziennikarze nie pochylają się nad projektami „unijnymi”, wychodząc z założenia, że to zbyt skomplikowane, a skoro Unia tak chce, to wszelkie polemiki na nic się nie zdadzą.
W sejmie zawarto „kompromis”: ponieważ PiS protestowało i zapowiedziało, że nie poprze ustawy z takim zapisem, zrezygnowano z niego, żeby nie zaogniać sporu i uspokoić NGO, które też zaczęły protestować. Poprawka wróciła w senacie i – sądząc po dyscyplinie partyjnej ogłoszonej w PO i PSL – od początku założono, że „kompromis” z PiS to jedynie taktyka. Tak więc cały proces legislacyjny toczył się wbrew zasadzie transparentności, pod hasłem „zmylić przeciwnika”. Przeciwnikiem było przede wszystkim społeczeństwo.
Tu widać patologię rozumienia przez rządzących idei demokratycznego państwa prawa: państwo jest po to, by władza mogła rządzić bez kłopotu. Kłopotem jest społeczeństwo, które się wtrąca i któremu ciągle coś się nie podoba. Im mniej będzie wiedziało, tym mniej będzie kłopotliwe. A władza i tak wie lepiej. Skoro dostała władzę w demokratycznych wyborach, to powinna móc rządzić, a nie dialogować z opozycją czy społeczeństwem. Ta, widoczna w działaniach rządu PO-PSL, filozofia jest niemal identyczna, jak filozofia rządów PiS. Tyle, że PiS mówiło wprost: tylko silna władza centralna, która ma możliwie największą swobodę działania, może dobrze i skutecznie rządzić – ku chwale ojczyzny i dla dobrobytu maluczkich.
Różnica pomiędzy PO a PiS polega na stylu kontaktowania się z opinią publiczną: PiS warczało i pokazywało zęby. PO się uśmiecha, deklaruje dialog, a jak się wyda, że coś knuła na boku, udaje, że nie wie, o co chodzi, że to wypadek przy pracy, albo, że czarne jest białe (w przypadku „poprawki Rockiego”, że to w istocie poszerzenie dostępu do informacji, bo zamiast nakładać klauzule tajności będzie się po prostu „nie udostępniać”). Retoryka – czy też, jak to się modnie mówi, „narracja” – milsza dla ucha. Idea podobna: więcej władzy dla władzy. Skutek chyba gorszy, bo zamiast – jak za PiS – mobilizować, czujność usypia.
I usypia skutecznie. Gdyby nie działacze Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich, o nowym ograniczeniu prawa dostępu do informacji dowiedzielibyśmy się zapewne, kiedy urzędnicy zaczęliby się gremialnie na nie powoływać. To SLLGO alarmowało inne NGO i dziennikarzy, współorganizowało akcje mailingowe, opracowywało ekspertyzy, wydobywało dokumenty, których pokazania najpierw im odmawiano, podstępem dostawało się na posiedzenia sejmowej komisji.
W tym czasie media międliły wyborczą papkę, wyrażając kompletnie désintéressement takim skomplikowanym zagadnienie prawnym. Mimo że w „Gazecie Wyborczej” ukazały się dwa jasno opisujące sprawę materiały – na dzień przed głosowaniem w sejmie „poprawki Rockiego” i w dniu jej głosowania – telewizje temat zignorowały. Ruszyło się dopiero, kiedy ustawę ostatecznie uchwalono, ale zainteresowanie tematem udało się utrzymać przez dwa dni. To pokazuje poziom zrozumienia przez media – ich właścicieli i dziennikarzy – własnej roli w demokracji.
Niestety, kontrolnej roli nie wypełnił też rzecznik praw obywatelskich. Profesor Lipowicz, choć rozważała apel do prezydenta o niepodpisywanie niekonstytucyjnej ustawy, ostatecznie z tego zrezygnowała. Oficjalnie dlatego, że przyjęła zasadę niewkraczania w proces legislacyjny. Mnie ta idea nie przekonuje: niby dlaczego RPO nie ma sygnalizować, kiedy widzi, że szykuje się prawo, które nadmiernie ograniczy prawa obywatelskie? Skarżenie takiego prawa post factum do Trybunału Konstytucyjnego oznacza przecież, że przez kilka lat, zanim Trybunał się nim zajmie, będzie ono obowiązywać. A więc RPO, stając na straży obywatelskich, praw powinien starać się temu przeciwdziałać na wszystkich etapach.
Niezależnie od tego tłumaczenia można podejrzewać, że ponieważ prezydent zapowiedział podpisanie ustawy wbrew wszelkim apelom, profesor Lipowicz bała się, że zignorowanie jej apelu będzie ujmą dla jej prestiżu. Pytanie: czy RPO bardziej powinien się troszczyć o swój prestiż, czy o prawa obywatelskie?
Nie udała się też mobilizacja społeczeństwa: tylko kilkadziesiąt osób podpisało się pod apelem do prezydenta o niepodpisywanie ustawy. Polacy z zasady nie interesują się sprawami publicznymi i nie angażują społecznie, ale jestem przekonana, że gdyby to podczas rządów PiS władza wymyśliła tak drastyczne ograniczenie dostępu do informacji, to udałoby się zgromadzić znacznie liczniejsze pospolite ruszenie. A uśmiechniętej, pomrukującej przyjaźnie Platformie się ufa: nawet jeśli zapewni sobie więcej uprawnień, nawet jak nam czegoś nie pokaże – to przecież nic złego nie uknuje. Jak nie odstępuje od Protokołu Brytyjskiego do Karty Praw Podstawowych i mówi, że to bez znaczenia albo zbyt skomplikowane – to pewnie tak jest. Jak uchwala „ustawę równościową”, która dyskryminuje – to widać inaczej się nie dało. Jak ogłasza, że chce uregulować kwestie bioetyczne, a potem je rozmywa, zamraża w sejmie, by wypuścić do komisji w trybie, w którym wiadomo, że nic nie da się uchwalić – to widać taki los. A do tego łykamy jak gęś kluskę wersję, według której rzekomo nie da się ratyfikować Konwencji Bioetycznej Rady Europy bez uchwalenia jakichś ustaw.
Nie ma społeczeństwa obywatelskiego. Media zajmują się tym, co „zrozumie kucharka”, a więc i sami dziennikarze. Na inercję intelektualną i obywatelską nakłada się usypiające mruczenie Platformy, które pozwala tę inercję samousprawiedliwić. I Polacy już nie mają wyrzutów sumienia, że nic nie robią, niczym się nie interesują. Po co, skoro nie ma konieczności? Skoro larum nie grają?
„Poprawka Rockiego” niewątpliwie ułatwi rządzenie bez kontroli, choć i dziś przecież władza nie pokazuje tego, czego nie chce. Jak absurdalnie dokumenty są utajniane, pokazał odtajniony – dzięki staraniom między innymi SLLGO – stenogram z posiedzenia Kolegium do spraw Służb Specjalnych z udziałem premiera, na którym „powołano tarczę antykorupcyjną”. Teraz, po wejściu w życie „poprawki Rockiego”, będzie gorzej posłom, bo o ile mają dostęp do informacji z klauzulą tajności (choć nie wszyscy do tych z najwyższą klauzulą), to informacji „nieudostępnianej” już nie dostaną. Tak więc sami na siebie bicz ukręcili. Tym bardziej, że żadna władza nie trwa wiecznie i kiedyś także PO i PSL, które przepchnęły „poprawkę Rockiego”, znajdą się w opozycji.
PO wyraźnie nie rozumie, że kontrola działań władzy to nie tylko demokratyczny gadżet, który dowartościowuje społeczeństwo. Ona jest potrzebna samej władzy, żeby się nie wyradzała. To mechanizm wczesnego ostrzegania, bez którego łatwo posunąć się za daleko. I łatwo stracić władzę na długie lata, jak się to zdarzyło SLD.
PO ma nadzieję długo być dla nas bezalternatywna. W razie czego postraszy powrotem do władzy PiS. Z dużym sukcesem wykorzystuje społeczną bierność i relatywnie dobrą sytuację materialną Polaków. W końcu dramatycznie pytający „jak żyć?” paprykarz okazał się człowiekiem bardzo dobrze sytuowanym, zalewająca się łzami bezrobotna pani – osobą zaradną w korzystaniu z pomocy społecznej, a człowiek, który podpalił się pod Kancelarią Premiera, miał kłopoty przede wszystkim z samym sobą. „Jest super, jest super, więc o co ci chodzi?” – jak śpiewał Muniek Staszczyk. Polaków nie nurtuje, czy będą mieli dostęp do informacji o działaniach władz, tylko czy mają pełny żołądek, czy im nikt nie zagląda do łóżka, czy nikt w drzwi nie załomocze o świcie i czy mają władzę, która nie robi Polsce obciachu. W tym sensie PO jest partią idealną dla przeciętnego Polaka i pewnie – jeśli nie wydarzy się kolejny krach ekonomiczny – jeszcze długo taką pozostanie. „Poprawka Rockiego” z pewnością jej w tym pomoże.
* Ewa Siedlecka, redaktorka „Gazety Wyborczej”.
***
Polskie partie: ogromna buta i satysfakcja z przechytrzenia przeciwnika
Zjawisko nieoglądania się na społeczeństwo, z którym mamy do czynienia w wypadku noweli do ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest domeną jednej, specyficznej partii. Jest raczej domeną partii (przy) władzy – niezależnie, czy ma ona większość w Sejmie, czy też w radzie gminy. Zjawisko to cechuje przede wszystkim ogromna buta i widoczna satysfakcja z przechytrzenia przeciwnika. Skrajnym przykładem tego były oklaski po przegłosowaniu przez sejm słynnej już poprawki senatu.
Zacznę od mojego ulubionego cytatu odnoszącego się do opisu demokracji typu „Schumpeteriańskiego”, doskonale obrazującego sytuację, w której postawiły nas rząd, sejm i senat. W „Zasadach polityki” Benjamin Constant pisał, że „gdy ktoś pozwoli sobie na wyrażenie jakiejś wątpliwości co do cnót rządu, [władze] z oburzeniem je odrzucają, tłumacząc, że przecież rząd jest z wyboru ludu. Zatem w tej kwestii lud jest ich zdaniem nieomylny. Ale kiedy domagamy się dla tego samego ludu prawa do decydowania o własnych interesach i wyrażania własnych opinii, twierdzą, że to należy do rządu”. Platforma Obywatelska nie ustrzegła się owego błędu. Co gorsza, zmiana wprowadzona w ostatniej chwili przez PO nie jest aż tak kontrowersyjna, jak sposób, w jaki przedstawiciele rządu i partii rządzącej tłumaczą jej potrzebę społeczeństwu.
Autor poprawki senator Marek Rocki oraz odpowiedzialny za przygotowanie nowelizacji minister Michał Boni oraz minister w Kancelarii Prezydenta Sławomir Nowak zgodnie twierdzą, że społeczeństwo nie zrozumiało, o co w tej poprawce chodzi, i na różne sposoby tłumaczą powody jej wprowadzenia. Senator Rocki dodaje, że dzięki tej poprawce będzie wiadomo więcej o gospodarowaniu mieniem, bo ograniczenie jest tylko czasowe, a gdyby uznać to ograniczenie (tak jak do tej pory) za informację niejawną, pozostałaby nią na zawsze – jeśli ktoś utajni informację, to po jego odejściu z urzędu nikt inny nie będzie mógł jej udostępnić. Nie wiem, czy takie twierdzenie wynika z niewiedzy senatora, czy z jego buty, jednak szczerze wątpię, by senator od dwóch kadencji nie wiedział, na czym polega klasyfikowanie informacji niejawnych. Chyba więc jednak chodzi o to drugie.
Michał Boni, podczas konferencji poświęconej wolności w Internecie, jako sukces rządu przedstawił określenie granicy między dostępem do informacji a potrzebą ochrony interesów państwa, podsumowując – wbrew faktom – że w rezultacie tego nastąpiło rozszerzenie dostępu do informacji w Polsce. Natomiast Sławomir Nowak powołał się na opinię – anonimowych, jak dotychczas – konstytucjonalistów (o ich nazwiska od tygodnia bezskutecznie zabiega Ewa Siedlecka), którzy zapewnili prezydenta, że przepis jest konstytucyjny. Kropkę nad „i” postawił w sobotę 24 września prezydent Bronisław Komorowski, który mimo ogromnej liczby protestów podpisał nowelizację ustawy. Takie jego prawo, lecz jego komentarz, mówiący iż „w dotychczasowej debacie nie pojawiły się dotąd żadne opinie znanych konstytucjonalistów, które kwestionowałyby konstytucyjność rozwiązań zawartych w ustawie”, jest – tak jak przywołanych wyżej osób – wyrazem ogromnej buty i zaklinania rzeczywistości. Kogo prezydent uznaje za „znanego konstytucjonalistę”? Kto miał takie opinie zamówić – społeczeństwo?! Cały proces pokazał, że społeczeństwo nie dość, że nie rozumie działań władzy, to jeszcze nie jest w stanie sprostać jej oczekiwaniom i „zorganizować” na jej potrzeby opinii znanych konstytucjonalistów.
Przy tej okazji przypominają mi się różne przypadki trafiające do Pozarządowego Centrum Dostępu do Informacji Publicznej. Jednym z nich była odmowa lokalnemu dziennikarzowi prawa do nagrywania sesji rady miasta, mimo że gwarantuje mu to art. 61 ust. 2 Konstytucji. Radca prawny urzędu poinformował dziennikarza, że ten powinien się poduczyć, bo przecież każdy wie, że konstytucji w Polsce nie stosuje się bezpośrednio. Bardzo trudno było przekonać samego dziennikarza, że racja jest po jego stronie – wedle jego słów: „przecież urząd by tak nie kłamał”. Rządząca biurokracja lepiej czuje się, gdy jak najmniej osób wie o jej działaniach. Jestem skłonny uwierzyć, że nie wynika to ze złośliwości, a raczej z poczucia „mesjanizmu”: wybraliście nas, sondaże w dalszym ciągu dają nam wysokie poparcie, więc zajmijcie się obywatelu swoimi sprawami, bo na tym, co my robimy, się nie znacie. Politycy doskonale zdają sobie sprawę, że dzielenie się ze społeczeństwem wiedzą o mechanizmach działania państwa czy gminy oznacza oddanie temu społeczeństwu fragmentu swojej władzy. Zamiast uznawać to za wartość demokracji, politycy – jak się wydaje – uznają to za osłabienie swojej pozycji (kosztem nieracjonalnych obywateli).
Potwierdza to słuszność opinii Milovana Djilasa o biurokracji, która alienuje się od reszty społeczeństwa. Ale przestrogą dla Platformy Obywatelskiej i innych partii władzy może być jednak inna część teorii biurokracji, a mianowicie, że nie jest to klasa niezależna – nie może ona egzystować bez reszty społeczeństwa. Tej lekcji, tuż przed wyborami, Platforma najwyraźniej nie odrobiła. Czyżby zamiast partią typu „catch all”, była raczej partią „discourage all”?
* Krzysztof Izdebski, członek Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich. Ekspert Pozarządowego Centrum Dostępu do Informacji Publicznej.
***
Sześć kroków do informacji publicznej. Rady dla rządu Donalda Tuska
Rząd, przepychając przez Sejm RP słynny art. 5 ust. 1a, popełnił duży błąd, do którego nie chce się przyznać. Zgodnie z wcześniejszą strategią, w podobnych sprawach dotyczących praw i wolności jednostki (np. w sprawie Karty Praw Podstawowych UE) rząd Donalda Tuska idzie w zaparte i stara się zaciemniać obraz. Wykorzystując fakt, że wspomniana nowelizacja implementuje także dyrektywę w sprawie ponownego wykorzystania informacji publicznej (re-use), zwraca głównie uwagę na korzyści z tego wynikające, a zarzuty proceduralne i merytoryczne wobec art. 5 ust. 1a bagatelizuje.
Tymczasem powstały problem można wykorzystać do postawienia znacznie istotniejszej kwestii. Gdyby premier i jego doradcy zaryzykowali działania długofalowe, mogłoby to przynieść dobre rezultaty, a także przekonać liczne środowiska, że traktują oni prawa konstytucyjne poważnie. Rząd RP – wykorzystując falę nagłego zainteresowania konstytucyjnym prawem dostępu do informacji publicznej – mógłby zaproponować program sześciu kroków. Ich przejście miałoby na celu urzeczywistnienie funkcjonowania powyższego prawa. Spowodowanie, że stanie się ono wartością dla obywateli i zapewni odpowiedni poziom przejrzystości władzy.
Pierwszy krok jest dość oczywisty: eliminacja art. 5 ust. 1a bez czekania na ewentualny wyrok Trybunału Konstytucyjnego (w wyniku zapowiedzianego zaskarżenia ustawy przez prezydenta – niestety w trybie kontroli następczej, a nie prewencyjnej). Już teraz rząd mógłby zadeklarować, że przepis jest jednak błędny, uchwalony w niewłaściwym trybie i że zostanie uchylony przez sejm następnej kadencji. Poważna deklaracja w tej kwestii mogłaby uspokoić nastroje.
Drugim krokiem powinno być powołanie zespołu trzech, pięciu ekspertów – wybitnych specjalistów od prawa konstytucyjnego, praw człowieka, przejrzystości władzy, o dużym autorytecie w środowisku prawniczym i w społeczeństwie (na przykład byłych sędziów Trybunału Konstytucyjnego). Zostałaby im powierzona misja przygotowania kompleksowego raportu na temat aktualnego kształtu prawa dostępu do informacji publicznej: z ilu i jakich ustaw wypływają ograniczenia w jego stosowaniu (jest ich prawdopodobnie kilkadziesiąt), czy klauzule ograniczające nie są nadmierne, jak wygląda orzecznictwo sądów w tych sprawach oraz praktyka działania urzędów administracji publicznej, czy nie jest nadużywana ustawa o ochronie informacji niejawnych itd. Zespół ekspertów (specjalnych sprawozdawców), przygotowując raport, mógłby skorzystać z olbrzymiej wiedzy gromadzonej przez lata przez liczne organizacje pozarządowe zajmujące się tym tematem.
Trzecim krokiem powinna być wyraźna deklaracja ze strony rządu o dokonaniu niezbędnych zmian legislacyjnych, celem wdrożenia w życie wniosków wypływających z raportu. Może się bowiem okazać, że art. 5 ust. 1a to jedynie wierzchołek góry lodowej, a podobnie nieprecyzyjne klauzule pojawiają się w innych ustawach i potencjalnie mogą istotnie ograniczać dostęp do informacji publicznej. Konsekwencją deklaracji rządu powinno być dokonanie odpowiednich zmian legislacyjnych przez sejm.
Czwarty krok wymagałby działań instytucjonalnych. Warto byłoby stworzyć w Polsce urząd wyspecjalizowany w kontrolowaniu przejrzystości władzy i w nadzorowaniu, czy organy administracji publicznej realizują właściwie prawo dostępu do informacji publicznej. Podobne instytucje istnieją w innych krajach – wzorem jest angielski Information Commissioner’s Office. Niestety, dotychczas istniejące w naszym kraju instytucje nie potrafią wypełnić tego zadania. Dla Rzecznika Praw Obywatelskich byłoby to jedno z wielu zadań i trudno spodziewać się odpowiedniej efektywności (szczególnie kiedy należałoby kontrolować kwestie tak specyficzne, jak rzetelność w nadawaniu klauzul poufności dokumentom). Z kolei Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych ma za zadanie dbać o przestrzeganie niektórych elementów prawa do prywatności, a nie o przejrzystość władzy i poprawne relacje między jednostką a państwem w tym zakresie. Nie jest to zresztą pomysł nowy. Na temat potrzeby stworzenia takiej instytucji dyskutuje się w doktrynie prawniczej od kilku lat.
Powołanie urzędu mogłoby prowadzić do kroku piątego, a mianowicie powszechnej akcji uświadamiającej – adresowanej do urzędników administracji publicznej – na temat znaczenia prawa dostępu do informacji publicznej oraz przejrzystości władzy dla funkcjonowania nowoczesnego państwa i demokracji. Ostatnia sprawa sądowa dotycząca tak zwanej tarczy antykorupcyjnej* wykazała, że w organach władzy panuje podejście na zasadzie „lepiej nie ujawniać”. Stąd też konieczne są działania zmierzające do przełamania tej mentalnej „kultury tajności” wśród urzędników.
Ostatni szósty krok powinien dotyczyć procedur sądowych. Należy się zastanowić, czy obecnie sądy administracyjne należycie wypełniają swoją rolę. Uzyskanie po kilku latach prawomocnego wyroku stwierdzającego, że jednak obywatel powinien uzyskać żądaną informację, ma często znaczenie czysto symboliczne, bo w międzyczasie potrzeba uzyskania tej informacji przestała być wystarczająco ważna. W wypadku prawa dostępu do informacji publicznej czas odgrywa niezwykle ważną rolę, gdyż określona informacja publiczna może mieć znaczenie w kontekście aktualnych zdarzeń politycznych, społecznych oraz publicznego dyskursu. Po dłuższym czasie informacja może stać się bezwartościowa. Z powyższych względów procedury sądowe powinny być ukształtowane w sposób zapewniający szybkie rozstrzygnięcie. Wprowadzenie „szybkiej ścieżki” rozpatrywania takich spraw nie powinno stanowić dla sądów nadmiernego obciążenia, gdyż ich rolą jest jedynie zważenie dwóch przeciwstawnych interesów – interesu publicznego (na który powołuje się urząd, odmawiając informacji) oraz prawa konstytucyjnego. Nie ma konieczności zamawiania w takim przypadku ekspertyz czy przeprowadzanie skomplikowanego postępowania dowodowego. Reforma procedur mogłaby np. prowadzić do sytuacji, w której sąd administracyjny musiałby wydać wyrok w terminie 14 czy 30 dni od wpłynięcia skargi.
Gdyby premier Donald Tusk zaprezentował powyższą długoterminową strategię wzmocnienia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, a następnie konsekwentnie ją realizował, prawdopodobnie zyskałby poparcie i sympatię wielu środowisk pozarządowych i ekspertów. Niestety, dotychczasowa praktyka wskazuje, że raczej tak się nie stanie. Gdy już ugaszony zostanie pożar, wywołany przez kontrowersyjny art. 5 ust. 1a (przy wykorzystaniu najlepszych „strażaków”, jak na przykład minister Michał Boni), gdy miną wybory, opinia publiczna przestanie interesować się prawem dostępu do informacji publicznej. Tym samym rząd straci motywację do długofalowych działań, tym bardziej, że kwestionowana ustawa została legitymizowana podpisem prezydenta. A konstytucyjne prawo – skarłowaciałe w wyniku nieprecyzyjnego ustawodawstwa i niedobrych praktyk – pozostanie takie, jakie było.
* Zaufanie społeczeństwa obywatelskiego do Rządu RP zostało ostatnio podważone po tym, jak wygrana została sprawa dotycząca ujawnienia dokumentów statuujących tak zwaną tarczę antykorupcyjną. Okazało się, że dokumenty te nie zawierają jakichś szczególnie tajnych informacji, których ujawnienie mogłoby zagrozić interesom państwa. W tym świetle trwające ponad dwa lata postępowanie zmierzające do wydobycia tych informacji utwierdza w przekonaniu o panującej kulturze tajności w polskiej administracji. Oświadczenie Antykorupcyjnej Koalicji Organizacji Pozarządowych w tej sprawie: http://www.akop.pl/public/files/Oświadczenie_11-wysylka.pdf.
** Adam Bodnar, doktor nauk prawnych, wiceprezes zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, adiunkt w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW.
***
O poprawce, co na złe wszystkim wyszła
Diabeł
Diabeł podobno często tkwi w szczególe. W wypadku prawa jest tam zawsze. Nawet najbardziej prostolinijny i wielbiący transparentność prawodawca nie stosuje fraz typu „przedmiotem niniejszej ustawy jest ograniczenie praw obywateli i zwiększenie kontroli aparatu państwa” lub „celem niniejszej nowelizacji jest wzrost obciążeń budżetów gospodarstw domowych”. Nikt nie lubi strzelać sobie w stopę. Politycy w demokracjach parlamentarnych nie są wyjątkiem.
Płyną z tego dwa wnioski. Pierwszy, trywialnie pragmatyczny – należy ustawy czytać uważnie i ze zrozumieniem. Jest to rada skierowana nie tylko do parlamentarzystów, którzy są (proszę wybaczyć brzydkie słowo) używani przez twórców projektu ustawy do uczynienia jej prawem, ale i do tak zwanego ogółu społeczeństwa, które jest tych ustaw (proszę wybaczyć optymizm) beneficjentem.
Drugi wniosek oparty jest na smutnej konstatacji. Realizacja zalecenia powszechnego „czytania ze zrozumieniem” jest w odniesieniu do przytłaczającej większości aktów prawnych niewykonalna. Brak kompetencji i czasu na intelektualne przyswojenie przyjętych w nich rozwiązań i analizę ich skutków nie dotyczy tylko „szarego obywatela”, ale i gros parlamentarzystów. Legislacja jest coraz bardziej szczegółowa i zdywersyfikowana, stąd oczekiwanie, by wszystkie osoby zaangażowane we wprowadzenie danego rozwiązania mogły ocenić jego skutki, jest jedynie pobożnym życzeniem. Kluczowe staje się takie ułożenie procesu, by zwiększać czas ekspozycji projektowanej ustawy na „punkty kontroli”. Są nimi: konsultacje społeczne, możliwość wypowiedzenia się ekspertów czy proces ustawodawczy złożony z przewidzianej w konstytucji liczby czytań i procedury prac w komisjach.
Jednym z gwarantów tej zasady jest konstytucyjna reguła, że poprawki senatu do uchwalonej przez sejm ustawy muszą mieścić się w jej ramach. Jeżeli sejm przyjął ustawę o handlu obwoźnym warzywami, senat może w formie poprawek zmienić przyjęte w niej wymogi rozstawiania straganów, ale nie powinien dorzucać do niej przepisów o rewizji osobistej lub wychowaniu w trzeźwości. W innym wypadku senackie nowości – podczepione na końcowym etapie procesu legislacyjnego – uniknęłyby szeregu „punktów kontroli procesu” ustawionych na wcześniejszych etapach ścieżki.
A teraz studium przypadku
Unia Europejska przykazała Polsce do 1 lipca 2005 roku wdrożyć rozwiązania przyjęte w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Mówiąc prościej, idzie o to, by określić tryb, w jakim informacja o sprawach publicznych może być powtórnie wykorzystana.
Odkąd Japończycy (w latach 60.) zorientowali się, że społeczeństwo przemysłowe przeistacza się w społeczeństwo informacyjne, a ekonomia wiedzy zaczęła skutecznie konkurować z ekonomią pieniądza, sensowność recyklingu tak cennego dobra ekonomicznego, jakim jest informacja (także ta dotycząca spraw publicznych), nie jest, co do zasady, dyskutowana.
Co prawda przekroczyliśmy termin implementacji o kilka lat, ale zebraliśmy się w sobie i oto w lipcu 2011 roku rząd przedłożył sejmowi stosowny projekt – nowelizację ustawy o dostępie do informacji publicznej. Projekt zawierał niespodziewany bonus. Wprowadzał wyjątek od zasady jawności informacji publicznej. Kwestia ta nie ma nic wspólnego z ponownym wykorzystaniem informacji i dotyka bardzo wrażliwej sprawy ograniczenia prawa obywatelskiego do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy oraz osób pełniących funkcje publiczne, przewidzianego w art. 61 Konstytucji. Będę ów bonus dalej nazywał Niespodzianką.
Nowela ustawy, czyli Niespodzianka Senacka
Niespodzianka została sformułowana na tyle niezgrabnie – odnosiła się do określonych dokumentów, a nie do obszarów tematycznych, posługiwała się językiem jednocześnie niejednoznacznym i kazuistycznym – że zarówno opinia ekspercka zlecona przez Biuro Analiz Sejmowych, jak i opinia Krajowej Rady Sądownictwa oceniła ją bardzo nieprzychylnie. I tak Niespodzianka została wyrugowana na etapie prac sejmowych, a nowelizacja została uchwalona w wersji „kanonicznej”. Ot, kolejna ustawa implementująca unijną dyrektywę. Banał, nuda. I oto, ku zdziwieniu (nielicznych) obserwatorów, Niespodzianka wyrzucona sejmowymi drzwiami wraca senackim oknem!
Senat na etapie wnoszenia poprawek wprowadza odpowiednik Niespodzianki, czyniąc z niej Niespodziankę Senacką. Niespodzianka Senacka jest dużo lepiej przygotowana niż jej poprzedniczka: zastosowano zręczniejsze sformułowania, określono poprawnie zakres ograniczenia i bardziej jednoznacznie powiązano je z art. 61 ust. 3 Konstytucji (który pozwala w określonych ramach ograniczać dostęp obywateli do informacji publicznej). Być może nie miałaby nawet Niespodzianka Senacka dużego problemu, by się wybronić ze stawianego jej przez niektórych znawców zarzutu niekonstytucyjności. Tyle że wprowadzenie jej na etapie poprawek senatu samo w sobie powinno być uznane za niekonstytucyjne, a z pewnością niezgodne z zasadami dobrej legislacji.
Skutek? Cięgi oburzonej publiki
Wystarczy poczytać stenogramy z posiedzenia senatu i sejmu – który poprawki senatu nie odrzucił, nie mogąc zmobilizować po temu wymaganej prawem bezwzględnej większości – i gazety. Emocjonalna dyskusja, senatorowie i posłowie biją w tarabany, ton debaty publicznej nad wyraz podniesiony, podobno zmierzamy wielkimi krokami ku państwu policyjnemu. Wkrótce Orwell i Samodzierżawie. I nawet jeśli nie podzielam tak ostrej krytyki jej treści, to rozumiem oburzenie. Senacka Niespodzianka zasłużyła na tak nieuprzejme przyjęcie. Po prostu nikt jej na to przyjęcie nie zapraszał. Trzeba było rządowi poczekać, wydać odrębną nowelizację, przejść przez przewidziane prawem punkty kontrolne. Byłby czas i okazja, by się wylegitymować i wskazać zasadność wprowadzanego ograniczenia.
Jeżeli wtedy analogiczne, porządnie przygotowane legislacyjnie rozwiązanie przepadłoby na etapie prac sejmowych, rząd mógłby twierdzić, że opozycja to nieodpowiedzialni populiści, którzy szermując hasłami praw obywatelskich, sprowadzają niebezpieczeństwo dla żywotnych interesów państwa. Nie pozwalają mu zachowywać przez pewien czas w poufności informacji, których przedwczesne ujawnienie może mieć negatywny wpływ na interes gospodarczy lub pozycję międzynarodową Polski.
Mógłby też wtedy rząd rozwijać argumentację, prowadząc analogię pomiędzy zaproponowanym rozwiązaniem a tym obecnym w Konwencji Rady Europy w sprawie Dostępu do Dokumentów Urzędowych podpisanej w Tromso czy w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącym publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.
Mógłby wreszcie wskazać, jak nieoczywista okazała się konieczność uchylenia Executive Order 13526 wydanego przez Baracka Obamę, a idącego dużo dalej niż Senacka Niespodzianka. Czy też na przykładzie amerykańskiej niedawnej Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act pokazać, jak ograniczenie proliferacji informacji publicznej o wymiarze finansowym może zmniejszać ryzyko nadużyć, a tym samym pozytywnie wpływać na interesy obywateli. Ale nie zrobi tego teraz. Bo naprawdę trudno wychwalać przymioty gościa, który na proszone przyjęcie wlazł nieproszony i to przez okno. Teraz pozostaje zbierać cięgi oburzonej (choć nie zawsze dobrze zorientowanej) publiki.
Tak oto pojawienie się Senackiej Niespodzianki w tym a nie innym momencie wyszło na złe wszystkim: jej zwolennikom, przeciwnikom, jakości demokracji i poziomowi publicznej debaty.
* Łukasz Kowalczyk, radca prawny, członek redakcji „Kultury Liberalnej”.
***
Koncepcja Tematu Tygodnia: Adam Bodnar, Karolina Wigura
Współpraca: Ewa Serzysko, Anna Piekarska.
Autor ilustracji: Wojciech Tubaja.
„Kultura Liberalna” nr 142 (39/2011) z 27 września 2011 r.
