Strategia migracyjna Polski [1] przyjęta przez Radę Ministrów w październiku wyznacza kierunki działania rządu w związku z sytuacją na granicy polsko-białoruskiej. Chociaż obejmuje wiele kwestii, to jednak wyznacznikiem działań rządu i przyjętej polityki migracyjnej stały się problemy, które zaistniały i nadal istnieją przy granicy z Białorusią.
Nie ulega wątpliwości, że polityka migracyjna powinna określać ramy działań każdego państwa. Zjawisko migracji ma charakter globalny i dynamicznie się rozwija. Szacuje się, że w ciągu najbliższych trzydziestu lat migracje obejmą 1,5 miliarda ludzi na świecie. Należy więc oczekiwać dalszego wzrostu liczby imigrantów w państwach UE. A Polska będzie poddana coraz większej presji z uwagi na granicę wschodnią, która jest równocześnie granicą Schengen.
Poważne zderzenie instytucji państwa z problemem masowego napływu migrantów miało miejsce po rozpoczęciu przez Rosję pełnoskalowej wojny na Ukrainie. Państwo nie było przygotowane na przyjęcie tak wielu uchodźców wojennych. Tylko dzięki mobilizacji społecznej udało się ten kryzys migracyjny opanować. A przecież wcześniej doszło do kryzysu w Usnarzu Górnym na granicy polsko-białoruskiej, w związku z pojawieniem się tam grupy migrantów z Afganistanu. Jednakże tamta sytuacja miała zupełnie inny charakter z uwagi na politykę państwa i stosunek do problemu nieregularnej migracji. W konsekwencji zupełnie odmienne było traktowanie migrantów czy uchodźców przybywających z odległych krajów, odmiennej kultury i religii.
Sytuacja na granicy polsko-białoruskiej, sprowokowana przez reżim rosyjsko-białoruski, ujawniła problemy związane z funkcjonowaniem odpowiednich instytucji państwa. Chaotyczne działania takie jak budowa muru, wprowadzenie stanu wyjątkowego, przyjęcie przepisów łamiących Konstytucję i prawo międzynarodowe świadczyły o braku wizji w polityce migracyjnej. Niezbędne stało się więc sformułowanie kierunków i zasad tej polityki. Miała ona być wynikiem wielu czynników związanych z sytuacją geopolityczną, ekonomiczną, demograficzną, bezpieczeństwa państwa, ale również szanować zobowiązania prawno-międzynarodowe dotyczące między innymi ochrony praw człowieka.
Ogólnie o polskiej strategii migracyjnej
Przyjęta przez rząd strategia określa podejście państwa do migracji w odniesieniu do kwestii instytucjonalnych, dostępu do terytorium, dostępu do azylu, rynku pracy, edukacji, repatriacji i obywatelstwa oraz kontaktów z diasporą. Jej osią jest zapewnienie bezpieczeństwa państwa i podkreślenie, że procesy migracyjne nie mogą wpływać na poczucie niepewności społeczeństwa polskiego.
Oczywiste jest, że każde państwo musi tworzyć prawo zapewniające bezpieczeństwo. Jednakże podkreślanie związku obecności cudzoziemców z poczuciem niepewności Polaków co do ich życia codziennego, a w związku z tym planowanie ograniczenia liczby cudzoziemców, ich kontroli, tak by spełniali oczekiwania społeczeństwa polskiego w kontekście kulturowym, ekonomicznym oraz społecznym, wskazuje wyraźnie na podejście negatywne do nich i utrwalanie postaw niechętnych napływowi migrantów do Polski.
Mówi się o selektywnym podejściu do polityki migracyjnej. Dzięki temu ma być ona skuteczna i zapewnić „bezkonfliktowe włączanie cudzoziemców do społeczeństwa przyjmującego”. Takie podejście wskazuje na założenie, że negatywne postawy wobec uchodźców mogą spowodować dalsze restrykcyjne działania państwa w ramach polityki migracyjnej.
Rząd zapowiedział też ograniczenia w dostępie do azylu, biorąc pod uwagę „zasady humanitaryzmu oraz praktycznej realizacji praw człowieka”. To stwierdzenie budzi poważny niepokój i niezrozumienie. Z jednej bowiem strony rząd wyraża respekt dla praw człowieka i humanitarnego traktowania imigrantów, w tym uchodźców, z drugiej zaś strony uznaje możliwość zawieszenia prawa do azylu.
Strategia Migracyjna a standardy europejskie
Obecny rząd negatywnie ocenił brak jakichkolwiek programów dotyczących kierunków polityki migracyjnej poprzedniego rządu. Punktuje zasadnie chaotyczne działania, wydawanie wiz na wielką skalę, problemy w zakresie wykorzystywania Karty Polaka, brak strategii dotyczącej kontaktów z polską diasporą, brak polityki integracyjnej cudzoziemców, złe przepisy prawa.
Sam jednak podkreśla, że polityka migracyjna musi odpowiadać oczekiwaniom społecznym Polaków. Nie wskazuje na potrzebę wdrażania edukacji budującej postawy otwartości. A odpowiedzialna strategia powinna zawierać kompleksowy program edukacyjny adresowany do różnych grup społecznych, odwracający wieloletnie przekazy propagandowe umacniające niechęć wobec cudzoziemców.
Bezpieczeństwo, które jest ważną podstawą strategii, odnosi się do kwestii militarnych, wewnętrznych, społecznych i ekonomicznych. A przecież bezpieczeństwo ma znacznie szerszy wymiar, na przykład ekologiczny, kulturalny, edukacyjny. Do tych aspektów bezpieczeństwa strategia odnosi się fragmentarycznie albo wręcz wcale, jak ma to miejsce w odniesieniu do bezpieczeństwa ekologicznego.
Ważną deklaracją rządu jest ta dotycząca Paktu Unii Europejskiej o migracji i azylu. Rząd uznał , że przyjęte rozwiązania mają charakter pozorny, podkreślając swój negatywny stosunek do przyjętego już Paktu. Niepokojące jest stwierdzenie o potrzebie zmian prawa międzynarodowego w zakresie ochrony międzynarodowej i krajowej. Wiele wskazań strategii odnosi się do potrzeby zmian otoczenia prawno-międzynarodowego, a przecież z faktu członkostwa Polski w UE wynika obowiązek wdrażania jej prawa.
Obowiązek respektowania prawa międzynarodowego związany jest z przyjętymi przez Polskę traktatami międzynarodowymi. Jednak Polska narusza je. Wystarczy wspomnieć konwencje, które były naruszane w wyniku działań władzy legislacyjnej i wykonawczej: Konwencja ONZ w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania, Konwencja o Prawach Dziecka, konwencja stambulska dotycząca zapobiegania i zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej i oczywiście Europejska Konwencja Praw człowieka i Podstawowych Wolności.
Przyjmowano przepisy prawa dotyczące migrantów, które pozostawały w całkowitej opozycji do prawa międzynarodowego. Przykładem jest rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji pozwalające na pushbacki, zmiany w ustawie o cudzoziemcach, które wprowadzają iluzoryczną procedurę wobec cudzoziemców i której konsekwencją są owe pushbacki bez zapewnienia pełnego prawa do zażalenia na wydane postanowienie. Negatywne oceny tych rozwiązań znalazły się w wielu orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych i w ocenach Komisarza Praw Człowieka Rady Europy, Specjalnego Sprawozdawcy ONZ do spraw prawa migrantów oraz orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
W wielu obszarach w strategii podkreśla się konieczność stosowania wobec cudzoziemców zróżnicowanych regulacji, zwłaszcza w dostępie do terytorium Polski. Słowem kluczem strategii jest „selektywność” w podejściu do migrantów. Selektywność będzie uzależniona od tego z jakich państw wywodzą się migranci i na przykład od potrzeb realizowania inwestycji strategicznych. Wprawdzie mówi się tu również o możliwości wydawania wiz humanitarnych. Nie wiadomo jednak, na jakiej podstawie i w jakim zakresie.
Strategia wywołała wiele dyskusji z powodu zapowiedzi restrykcyjnych działań dotyczących dostępu do azylu. Warto przypomnieć, że Konstytucja w artykule 56 stanowi: „Cudzoziemcy mogą korzystać z prawa do azylu w Rzeczypospolitej na zasadach określonych w ustawie”. Karta Praw Podstawowych w artykule 18 stanowi, że „ Gwarantuje się prawo do azylu z poszanowaniem Konwencji genewskiej z 238 lipca 1951 roku i Protokołu z 31 stycznia 1967 roku dotyczących statusu uchodźców oraz zgodnie z Traktatem o Unii Europejskiej i Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej”. To co powinno wybrzmieć z całą ostrością, odnosi się do orzecznictwa sądów międzynarodowych. Wiele bowiem spraw dotyczących azylu oraz prawnej sytuacji migrantów rozstrzyganych jest przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejski Trybunał Praw Człowieka. Stwierdzenie, że „niejednokrotnie realna ochrona granic nie idzie w parze z obecnym standardem ochrony praw migrantów, kształtującym się pod wpływem orzecznictwa sądów międzynarodowych”, pokazuje chęć odejścia rządu od orzecznictwa tych sądów.
Warto przypomnieć, że w czasie czwartego szczytu Rady Europy w maju 2024 roku przedstawiciele państw, w tym prezydent Andrzej Duda zobowiązali się do wykonywania wyroków ETPCz. Podważanie orzecznictwa sądów międzynarodowych nie jest więc właściwym podejściem państwa, na którym spoczywa obowiązek lojalnego wykonywania prawa i uznawania standardów orzeczniczych. W sprawie dostępu do terytorium Polski zapowiedź zawieszenia przyjmowania wniosków azylowych na określony czas, na określonym obszarze wywołała bardzo poważne reakcje środowisk eksperckich, naukowych dotyczące przestrzegania Konstytucji, konwencji genewskiej, Karty Praw Podstawowych, Traktatu o Funkcjonowaniu UE oraz prawa wtórnego UE.
Strategia wskazuje na dążenie do zmiany prawa międzynarodowego, dotyczącego dostępu do terytorium państwa. Brzmi to równie niebezpiecznie jak stwierdzenia o dążeniach władz polskich do zmiany podejścia do przyznawania azylu. Strategia, co warto przypomnieć, uznaje, że podstawą działania rządu ma być zasada humanitaryzmu oraz „praktycznej realizacji praw człowieka”. Wprowadzane regulacje mają zapewnić: mechanizmy kontroli parlamentarnej, ochronę grup wrażliwych oraz wykorzystywanie doświadczenia innych państw. Nie ma natomiast odniesienia do przestrzegania polskiej Konstytucji. Jednocześnie zapowiedziano dalsze wzmocnienie granicy, budowę zapór, wprowadzanie stref buforowych, co ma odnosić się do granicy polsko-białoruskiej i polsko-rosyjskiej oraz w pewnym zakresie do granicy polsko-ukraińskiej. Takie podejście do problemów migracji stworzy wiele problemów z powodu braku spójności z fundamentalnymi zasadami ochrony praw człowieka. Strategia migracyjna nie może pozostawać w opozycji do przyjętych przez Polskę zobowiązań międzynarodowych.
Ostatnie doświadczenia w zakresie polityki migracyjnej pokazały z jednej strony postępującą opresyjność prawa i działań służb mundurowych, z drugiej strony – otwartość granic dla grup, które z naruszeniem prawa otrzymywały wizy. Zapowiedziano więc stworzenie „efektywnego systemu dobrowolnych i przymusowych powrotów dla tych, których wnioski będą nieuzasadnione lub niedopuszczalne. Przymusowe powroty nie są skuteczne w sytuacji, kiedy w państwach pochodzenia migrantów trwają wojny. Nie wolno odsyłać migrantów czy uchodźców do państw niebezpiecznych. Taki jest standard międzynarodowy, który niestety nie jest przestrzegany w Polsce, ponieważ wyrzucamy migrantów, uchodźców na teren państwa niebezpiecznego, jakim jest Białoruś.
Stwierdzenie, że model postępowania oparty będzie na zasadzie „zero śmierci na granicy”, zostało bezpośrednio powiązane z zagrożeniem zdrowia i życia funkcjonariuszy. Zapowiedziano również utrzymanie nieetatowych grup poszukiwawczo-ratowniczych działających w ramach Straży Granicznej.
Zasada „zero śmierci na granicy” powinna odnosić się również do migrantów. Życie na granicy polsko-białoruskiej straciło już ponad 80 osób. Pushbacki do tego się znacząco przyczyniają, również złe, brutalne praktyki Straży Granicznej i innych służb mundurowych, o czym jest mowa w raportach organów międzynarodowych i aktywistów.
Należy podkreślić wielką rolę, jaką do tej pory w ratowaniu ofiar kryzysu spełniali aktywiści, grupa Lekarze bez Granic, psychologowie współpracujący z aktywistami. To oni podejmowali zadania ratowniczo-poszukiwawcze i to oni niejednokrotnie byli szykanowani. Rola grup aktywistycznych jest coraz trudniejsza, gdyż stają się oni obiektem prześladowań, chociażby w ten sposób, że toczą się przeciwko nim postępowania karne. Warto w tym miejscu przywołać zalecenie Komisarze Praw Człowieka pod tytułem „Europa musi zakończyć represje wobec obrońców praw człowieka, którzy pomagają uchodźcom, osobom ubiegającym się o azyl i migrantom”. Zalecenie skierowane jest do 46 państw i mówi o stygmatyzowaniu aktywistów, kryminalizacji pracy humanitarnej, ograniczaniu działań obrońców praw człowieka w prawie i praktyce. Polska nie jest tu wyjątkiem.
W strategii jest też wiele kwestii związanych z rynkiem pracy, edukacją czy diasporą, do których tu się nie odnoszę. Te problemy są bardzo ważne, zwłaszcza dopuszczenie migrantów do rynku pracy, włączenie dzieci do systemu edukacyjnego, nauka języka polskiego, budowanie zachęt do powrotów do Polski etc. Wymagają one jednak obszernego opracowania. Dotychczasowe doświadczenia związane z efektywnością nauki języka polskiego, trudnościami na rynku pracy były przedmiotem wielu ekspertyz oraz negatywnej oceny w raporcie NIK. Potrzeby gospodarki wymagają elastycznych narzędzi, które powinny być częścią strategii. Jeśli chodzi o rynek pracy to przecież Polska będzie musiała wdrożyć wiele rozporządzeń i dyrektyw wynikających z Paktu na rzecz migracji i azylu. Już obecnie słyszymy głosy o trudnościach w zatrudnianiu cudzoziemców przez polskich pracodawców. Głosy krytyki pojawiły się również w związku z wydawaniem wiz dla studentów zagranicznych. Dlatego te problemy wymagają głębszego spojrzenia.
Podkreślenia wymaga fakt, że przygotowanie tak ważnego dokumentu jak strategia nie zostało poprzedzone prawdziwymi konsultacjami społecznymi. Nie odniesiono się w niej do prawa pozwalającego na drastyczne działania, wywózki migrantów na teren państwa niebezpiecznego.
Pozytywnym elementem procedury uzyskiwania ochrony międzynarodowej miałby być monitoring Rzecznika Praw Dziecka i Rzecznika Praw Obywatelskich. Brakuje jednak uznania roli organizacji pozarządowych w procesie udzielania pomocy migrantom czy uchodźcom. Strategia migracyjna nie zapowiada działań, które byłby refleksem standardów europejskich, o których mowa jest w orzecznictwie i prawie europejskim.
Rada Europy – jest czas turbulencji, ale przestrzegajcie prawa
Problem migracji dotyczy wszystkich państw UE. Coraz częściej społeczeństwa tych państw wyrażają obawy wynikające z presji migracyjnej i braku odpowiedniego zarządzania nią.
Rada Europejska przyjęła 17 października 2024 roku konkluzje dotyczące działań związanych z migracją. Rada podkreśla, że czas turbulencji wymaga działań opartych na prawie międzynarodowym. Przypomina o obowiązku wykonywania decyzji trybunałów międzynarodowych i o wsparciu prawnym, które one dają. W sprawach dotyczących migracji uznała potrzebę wdrażania przepisów UE, zapewnienie bezpiecznej i legalnej drogi dla migrantów, przyspieszenia powrotów. Sytuacja spowodowana działaniami Rosji i Białorusi wymaga odpowiednich reakcji, skutecznej ochrony granic zewnętrznych UE, jednak musi to się odbywać zgodnie z prawem UE i prawem międzynarodowym. Również zwalczanie nieuregulowanej migracji musi odbywać się zgodnie z poszanowaniem prawa UE i prawa międzynarodowego.
Strategia polska mówi o migracji nielegalnej, podczas gdy w dokumentach UE, Rady Europy i dokumentach organizacji międzynarodowych mówi się o migracjach nieuregulowanych. Warto podkreślić, że nie mówimy o „nielegalnych migrantach”, bo nie ma nielegalnych ludzi. Powinniśmy posługiwać się terminologią powszechnie przyjętą w ONZ, UE i Radzie Europy.
W polskiej strategii nie znajdujemy jednoznacznego potwierdzenia przestrzegania prawa UE i prawa międzynarodowego. Strategia polska, co warto raz jeszcze podkreślić, wręcz odcina się od paktu migracyjnego UE, co może być rozumiane jako przyjęcie działań, wbrew idei solidarności europejskiej i rozwiązań niespójnych z działaniami proponowanymi w UE.
Moim zdaniem tę strategię należałoby potraktować jako podstawę do podjęcia dialogu z ekspertami i społeczeństwem obywatelskim, aby przygotować kompleksowy, uzgodniony dokument.
Komisarz Praw Człowieka – pushbacki są nielegalne
Nie zamierzam analizować tu dotychczasowego orzecznictwa ETPCz w sprawach dotyczących migracji. Chcę jednak podkreślić jednoznacznie negatywne stanowisko poprzedniego i obecnego Komisarza Praw Człowieka Rady Europy w odniesieniu do praktyki tak zwanych pushbacków, czyli wywózek, stosowanych w wielu państwach.
W Polsce takie praktyki były i są podstawowym instrumentem, którym posługuje się Straż Graniczna. W opinii komisarzy pushback stanowi nielegalny instrument w myśl prawa międzynarodowego, a zwłaszcza Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Komisarz Michael O’Flaherty przedstawił Europejskiemu Trybunałowi stanowisko [third party intervention] w sprawach dotyczących Litwy, Łotwy i Polski. Jeśli chodzi o sprawę polską R.A. i inni przeciwko Polsce. Sprawa dotyczy zbiorowych wydaleń, czyli pushbacków 32 obywateli i obywatelek Afganistanu z Usnarza Górnego. Komisarz zwrócił uwagę na problem złego dostępu migrantów do procedur ubiegania się o ochronę międzynarodową, na brak indywidualnej oceny sytuacji migrantów, na uniemożliwienie dostępu do nich prawnikom. Podkreślił on, że zawracanie do linii granicy, czyli zbiorowe wydalenia, trwają nadal i obejmują duże grupy migrantów (od grudnia 2023 do czerwca 2024 był to 7317 osób zawróconych na Białoruś).
Komisarz zauważył, że strefa buforowa utrudniła znacząco dostęp aktywistom świadczącym pomoc. Istota ochrony w ramach EKPCz odnosi się do przepisów konwencji zakazujących tortur i nieludzkiego, poniżającego traktowania, i mówiących poszanowaniu życia rodzinnego i prywatnego.
Komisarz odniósł się do wielu wątków związanych ze sprawą R.A i inni przeciwko Polsce, ale przede wszystkim do ogólnej sytuacji i praktyki postępowania wobec migrantów. Niezwykle istotne jest stwierdzenie dotyczące instrumentalizacji migracji, postrzeganej jako problem zagrożenia bezpieczeństwa, co powoduje podważanie wagi sytuacji uchodźców i migrantów i niejako obniżenie jej wobec problemu ochrony państwa. Organy Rady Europy, w tym Zgromadzenie Parlamentarne podkreśliło jednoznacznie, że konieczne jest przestrzeganie zobowiązań wynikających z Europejskiej Konwencji. Niestety, w strategii migracyjnej Polski nie znajdujemy odniesienia do zobowiązań płynących z EKPCz , których przestrzeganie jest podstawą członkostwa każdego państwa w Radzie Europy.
Zbiorowe wydalenia Komisarz Praw Człowieka uznaje w Polsce za problem systemowy. Jednocześnie uznaje ważną rolę, jaką pełnią obrońcy wspomagający uchodźców, migrantów i ubiegających się o prawo azylu. Wiele problemów na tle sprawy R.A i inni przeciwko Polsce zostanie w lutym 2025 roku jednoznacznie rozstrzygniętych przed Wielką Izbą ETPCz.
Podsumowując – nie porzucajmy standardów europejskich
Strategia Migracyjna wymaga podjęcia głębokiej refleksji, której towarzyszyć powinno uwzględnienie stanowisk trybunałów międzynarodowych. Ważne są również stanowiska TSUE odnoszące się do problemów migracji, a zwłaszcza w zakończonych sprawach przeciwko Węgrom i Litwie, w których problemem zasadniczym są wydalenia, czyli pushbacki. Coraz częściej państwa europejskie wyrażają konieczność uszczelnienia granic, niewpuszczania migrantów i uchodźców. Należy podkreślić, że dzieje się to z naruszaniem prawa europejskiego.
Będąc w opozycji do prawa międzynarodowego, odrzucamy standardy europejskie, przyjęte wcześniej zobowiązania międzynarodowe. Towarzyszy temu przekaz polityczny, który przyjmuje niekiedy formę języka nienawiści. W dłuższej perspektywie tego typu działania i polityczne przekazy adresowane do społeczeństwa wzmacniają populizm, budując postawy niechęci, a nawet nienawiści wobec „obcego”, czy wręcz „innego”. Musimy oczywiście pamiętać o sytuacji geopolitycznej w Europie i instrumentalizacji problemu migracji. Jednakże politykę migracyjną należy budować w duchu przestrzegania prawa europejskiego, a nie porzucania wartości i prawa, które chronią nas przed chaosem w przestrzeni międzynarodowej.
Przypis:
[1] „Odzyskać kontrolę. Zapewnić bezpieczeństwo. Kompleksowa i odpowiedzialna strategia migracyjna Polski na lata 2025–2030”.