Łukasz Pawłowski: PiS chce ograniczyć liczbę dopuszczalnych kadencji dla burmistrzów, wójtów i prezydentów miast do dwóch, a już odbyte kadencje będą liczone do tego ograniczenia. To oznacza, że, jak wyliczacie z prof. Pawłem Swianiewiczem, około 1,6 tys. lokalnych liderów nie będzie mogło ubiegać się o reelekcję. Pomijam w tym miejscu pytanie o to, czy to rozwiązanie zgodne z prawem. Ale czy odpowiada na jakieś bolączki polskiego samorządu?
Adam Gendźwiłł: W wielu polskich samorządach mamy dość mocno zabetonowane układy władzy lokalnej, a także bardzo licznych wielokadencyjnych burmistrzów, wójtów i prezydentów miast. Kiedy jednak w 2002 r. wprowadzano wybór burmistrzów w wyborach bezpośrednich, chodziło m.in. właśnie o ustabilizowanie władzy.
Wcześniej wyboru burmistrza czy wójta dokonywała rada miasta lub gminy…
A w trakcie kadencji mogła go zmienić wielokrotnie, co też się zdarzało. Poza tym wójt nie był taki samodzielny, był tylko członkiem zarządu gminy. Zmiana wprowadzona w 2002 r. miała rzeczywiście ustabilizować władzę lokalną. I ustabilizowała do tego stopnia, że dziś jesteśmy w europejskiej czołówce pod względem odsetka wielokadencyjnych burmistrzów, wójtów oraz prezydentów miast. Ten fakt od dłuższego czasu był diagnozowany jako problem, m.in. w raporcie zespołu Jerzego Hausnera z 2013 r. Zjawisko „lokalnego prezydencjalizmu” jest najbardziej widoczne w największych miastach i w małych miejscowościach.
Jakie są tego przyczyny? Jarosław Kaczyński mówi nam, że za wszystko odpowiadają kliki i lokalne układy.
To zbyt prosta diagnoza, chociażby dlatego że przyczyny wielokadencyjności różnią się w zależności od miejsca. W największych miastach większość obecnie urzędujących prezydentów – nawet ci, którzy swoją funkcję pełnią wiele kadencji – wygrała po zaciekłej walce. Mało tego, w wyborach w 2014 r. mieliśmy też kilka pojedynków, które przyniosły zaskakujące rezultaty, gdzie urzędujący prezydent albo odpadał, albo zdobywał zdecydowanie mniejszą niż przewidywano liczbę głosów.
Przykład?
Przegrał na przykład Ryszard Grobelny w Poznaniu. Rafał Dutkiewicz we Wrocławiu, który liczył na zwycięstwo w pierwszej turze, musiał toczyć ciężki bój z kandydatką PiS-u. Więcej takich przypadków jest w średniej wielkości miastach – w Bełchatowie, Stalowej Woli. Byli też prezydenci, którzy nie zdecydowali się na start w wyborach, jak Piotr Uszok w Katowicach czy Ryszard Zembaczyński w Opolu.
A małe miejscowości?
Tam wybory są często mało konkurencyjne, niekiedy bierze w nich udział tylko jeden kandydat, bo elity lokalne są nieliczne i trudno im stworzyć konkurencyjne propozycje dla mieszkańców.
Czy wprowadzenie ograniczeń w liczbie kadencji może to zmienić?
Fakt, że ktoś sprawuje władzę w mieście przez wiele kadencji, nie musi oznaczać, że jest częścią patologicznych lokalnych układów czy klik. Może po prostu dobrze pełnić swoją rolę. Ale nawet jeśli w danym miejscu mamy do czynienia z takim układem, to instytucje państwa i obywatele, w tym także działacze PiS-u, mają całe mnóstwo narzędzi, by z takimi zjawiskami walczyć – kontrole, aktywność lokalnych działaczy partyjnych, samoorganizacja lokalnej społeczności itd.
Jedno zdanie dopisane do kodeksu wyborczego ograniczające liczbę kadencji niewiele tu pomoże. Jeśli układ istnieje i rzeczywiście jest tak potężny, bez trudu obejdzie tę regulację, wystawiając „malowanego” kandydata i fikcyjnie zmieniając władze. To rodzi podejrzenia, że tak naprawdę Kaczyńskiemu i PiS-owi chodzi nie o rozbicie „układów”, ale o coś zupełnie innego.
O co?
O uderzenie w instytucje samorządu terytorialnego, o pokazanie instytucji samorządowych w złym świetle oraz uzyskanie taktycznej przewagi wyborczej.
Krytycy działań PiS-u twierdzą, że celem jest wyłączenie kolejnego bezpiecznika, kolejnych instytucji, nad którymi partia rządząca nie ma pełnej kontroli, tak jak to wcześniej było z Trybunałem Konstytucyjnym czy organizacjami pozarządowymi.
PiS jest w wielu samorządach obecny i w ostatnich latach pracowicie budował swoją pozycję w terenie, na poziomie lokalnym. Ma bardzo dobrze rozwinięte struktury, dużo lepiej niż Platforma.
Co to znaczy? Ma więcej członków?
I jest obecny w znacznie większej liczbie gmin, również tych wiejskich. Nie jest więc tak, że PiS w wyborach samorządowych jest skazany na klęskę. Ma jednak problem z liderami – kandydatami na burmistrzów i prezydentów dużych miast. Największe miasto, w którym władzę sprawuje burmistrz wybrany z komitetu PiS-u, to dziś Nowy Sącz, liczący ok. 85 tys. mieszkańców.
W wielu miejscach w Polsce, także w największych miastach, prezydenci i burmistrzowie to osoby bezpartyjne.
Z nazwy. Tworzą wokół siebie lokalne partie, które są wehikułami służącymi do wygrania wyborów i stworzenia dla siebie politycznego zaplecza w radzie miasta czy gminy. Polski samorząd jest zdominowany przez lokalne komitety, które w różnych kwestiach mogą porozumiewać się z ogólnokrajowymi partiami, ale wcale nie spieszą się do połączenia z nimi.
Dlaczego?
Wykorzystują silny w Polsce sentyment antypartyjny. Lokalni działacze doskonale zdają sobie sprawę, że jako bezpartyjni samorządowcy cieszą się większym zaufaniem lokalnej społeczności niż jako politycy partyjni. Do tego zabezpieczają się przed niestabilnością centralnej sceny politycznej.
A jednak w tekście opublikowanym na łamach „Rzeczpospolitej” przywołujecie z prof. Swianiewiczem dane CBOS-u, zgodnie z którymi większość Polaków chce ograniczenia liczby kadencji w samorządach. Waszym zdaniem wynika to z powszechnego w Polsce braku zaufania do polityki i polityków. Ale z drugiej strony informujecie, że zaufanie do władz samorządowych jest znacznie wyższe niż do polityków na szczeblu centralnym.
Jedno nie wyklucza drugiego. Kiedy porównujemy poziom akceptacji władz różnych szczebli, widać wyraźnie, że władze lokalne są bardziej lubiane i szanowane niż władze szczebla krajowego.
Z jakich powodów?
Przede wszystkim dlatego, że zajmują się mniej konfliktowymi sprawami, a bardziej przyziemnymi, zaspokajającymi podstawowe potrzeby ludzi. Dzięki temu nie muszą odtwarzać podziałów międzypartyjnych obecnych w polityce krajowej. Wszystko to nie zmienia faktu, że niemal każdy postulat ograniczenia władzy polityków trafia na podatny grunt.
To znaczy, że gdyby Polaków zapytać o ograniczenie dopuszczalnej liczby kadencji dla posłów, także by taki postulat poparli.
Oczywiście. Niedawno taki sondaż przeprowadzono na zlecenie „Super Expressu” i NowaTV. 54 proc. ankietowanych było za wprowadzeniem limitu dla burmistrzów, przeciw – niespełna 30 proc. To był sondaż telefoniczny, przeprowadzony na szybko, więc nie można mu ufać tak jak badaniom CBOS-u, ale wyniki są podobne jak dwa lata temu. W tym ostatnim sondażu zapytano też o posłów – 72 proc. respondentów było za wprowadzeniem dla nich limitu kadencji. Choć trzeba pamiętać, że posłowie i senatorowie to jednak nie jest dobry odpowiednik burmistrzów. Tu mamy do czynienia z władzą ustawodawczą, poza tym parlamentarzystów jest wielu, system wyborczy – proporcjonalny, a więc pewien pluralizm jest zapewniony niejako automatycznie.
Burmistrz to z kolei jednoosobowa władza wykonawcza o dużych uprawnieniach. Dysponuje niemałym budżetem – w przypadku dużych miast mówimy o wielu miliardach złotych, czyli sumach porównywalnych z budżetami niektórych ministerstw. W mniejszych miejscowościach z kolei bywa tak, że burmistrz jest głównym pracodawcą i inwestorem. To faktycznie rodzi pokusę do tworzenia relacji klientelistycznych. Ale jeśli tak definiujemy problem, musimy znaleźć mechanizmy, które uderzą dokładnie we wskazany punkt.
I co możemy zaproponować?
Na przykład wzmocnienie funkcji kontrolnej rad, wzmocnienie pozycji radnych, zwłaszcza opozycyjnych wobec burmistrza, wprowadzenie standardów służby cywilnej na poziomie samorządowym. Były plany, żeby administracja samorządowa była w jakimś stopniu służbą cywilną, niezależną od burmistrzów. Dziś nikt o tym nie mówi, a na szczeblu krajowym służba cywilna także jest demontowana.
To nie są proste recepty – a przynajmniej nie tak proste jak dopisanie jednego zdania do ordynacji wyborczej – ale to one dotykają prawdziwego problemu kontroli i równowagi władz na poziomie lokalnym.
Kiedy porównujemy poziom akceptacji władz różnych szczebli, widać wyraźnie, że władze lokalne są bardziej lubiane i szanowane niż władze szczebla krajowego. | Adam Gendźwiłł
Postulat ograniczenia dopuszczalnej liczby kadencji nie jest zawieszony w próżni, ale ma stanowić element szerszej reformy ordynacji wyborczej. Argumentem wyjściowym są wyniki ostatnich wyborów samorządowych z 2014 r., które członkowie PiS-u uznają albo za „sfałszowane”, albo „zafałszowane”. Chodzi przede wszystkim o znakomity wynik PSL-u w wyborach do rad powiatów – ponad 20 proc. głosów – oraz ogromną liczbę głosów nieważnych w wyborach do rad powiatów oraz sejmików województw – około 17 proc. wszystkich głosów. Jakie były przyczyny takich rezultatów?
Badania, które robiliśmy w Fundacji im. Stefana Batorego na losowo wybranej próbie obwodów, dotyczyły przede wszystkim sejmików województw, gdzie głosów nieważnych było najwięcej. Śladów fałszerstw na masową skalę, czyli taką, która mogłaby zmienić wynik wyborów, nie stwierdziliśmy.
Pokazaliśmy za to, że przyrost odsetka głosów nieważnych między rokiem 2010 a 2014 wynika stąd, że wyborcy znacznie częściej stawiali po jednym krzyżyku na każdej stronie książeczki do głosowania. Kiedy ludzie dokonywali wyboru o niewielkim dla siebie znaczeniu – a sejmikami nie są specjalnie zainteresowani – głosowali niedbale, zaś instrukcja oraz projekt karty nie sprzyjały temu, żeby oddać ważny głos.
Czy w 2010 r. karty wyglądały inaczej?
Tak – były płachtami w piętnastu województwach, a tylko na Mazowszu miały formę książeczki.
I co?
Głosów nieważnych na Mazowszu było znacznie więcej niż w innych województwach, tylko nikt nie wyciągnął z tego żadnego wniosku na przyszłość.
To wyjaśnienie dużej liczby głosów nieważnych. A wynik PSL-u?
Istnieje coś takiego jak efekt pierwszej strony powodujący, że partie umieszczone na pierwszej stronie książeczki odnotowały niespodziewanie dobre wyniki. W ten sposób można tłumaczyć wynik PSL-u. Jarosław Flis z Uniwersytetu Jagiellońskiego próbował to dokładnie wyliczyć i doszedł do wniosku, że PSL mógł zyskać nawet 700 tys. dodatkowych głosów.
Trzeba jednak pamiętać, że ten sam efekt mógł działać w wyborach powiatowych, gdzie karty również miały formę książeczek. Ale tam PSL nie zawsze był na pierwszej stronie, ponieważ w wielu miejscach partia zdecydowała się wystąpić pod nazwą lokalnego komitetu, w sojuszu z lokalnymi działaczami. W takiej sytuacji PSL miał inny numer listy i znikał z pierwszej strony. Można powiedzieć, że pozbywał się w ten sposób przewagi, z której prawdopodobnie nie zdawał sobie sprawy.
Co ciekawe, na pierwszą stronę w wielu powiatach – kilkudziesięciu w całej Polsce – trafił PiS. Skrupulatna analiza danych pokazuje, że partia Jarosława Kaczyńskiego również była beneficjentem miejsca na pierwszej stronie.
Władze samorządowe również wybiera „suweren”. Mało tego, w większości polskich gmin frekwencja w wyborach lokalnych jest wyższa niż w wyborach parlamentarnych, więc ten „suweren” mówi głośniej. | Adam Gendźwiłł
Powiedzieliśmy, dlaczego pomysł ograniczenia dopuszczalnej liczby kadencji dla wójtów, burmistrzów i prezydentów miast nie rozwiąże wszystkich problemów samorządu. Ale być może złagodzi chociaż część z nich?
Nie jestem dogmatycznym przeciwnikiem tej propozycji. Mogłaby być elementem całego pakietu rozwiązań dla problemów samorządowych. Bo kiedy mówimy o lokalnych układach czy przeroście władzy burmistrzów oraz prezydentów miast, to potrzebna jest wielopunktowa interwencja, a nie banalna zmiana prawa wyborczego.
Poza tym o regułach wyborów, czyli regułach gry, należy dyskutować… elegancko. To obszar, w którym powinny obowiązywać specjalne zasady procedowania. Zmiany nie powinny być nagłe, ale rozciągnięte w czasie, by nie było podejrzeń, że są wprowadzane w interesie rządzących. Paradoksalnie, w historii III RP nie brakuje przykładów, gdy zmiany w prawie wyborczym wprowadzane z myślą o uzyskaniu korzyści dla inicjatorów przynosiły im straty. Tak może być i tym razem. Przewidywanie wyników wyborów w Polsce, zwłaszcza wyborów na szczeblu lokalnym, i dobieranie reguł gry tak, aby komuś pomóc lub komuś przeszkodzić, jest niezwykle trudne.
Ale w tym wypadku dane są jednoznaczne. Natychmiastowe ograniczenie dopuszczalnej liczby kadencji dla wójtów, burmistrzów i prezydentów miast uderzy przede wszystkim w PSL i PO. Obejmie 70 proc. lokalnych liderów należących do tej pierwszej partii i 60 proc. spośród należących do tej drugiej. W przypadku członków PiS-u to będzie ok. 30 proc. Korzyści dla partii rządzącej są oczywiste.
Eliminacja części konkurentów nie oznacza, że to właśnie członkowie PiS-u zajmą ich miejsce. Co więcej, PiS może w ten sposób stworzyć dość dużą armię doświadczonych i popularnych na poziomie lokalnym ludzi, którzy nagle stracą pracę. Czy ci ludzie nie powołają do życia jakiejś inicjatywy, która mogłaby konkurować z PiS-em na przykład na szczeblu sejmików województw?
I jeszcze – fakt, że obecnie tak mały odsetek PiS-owskich burmistrzów i wójtów byłby dotknięty tą regulacją, wynika z tego, że PiS uzyskał dość dobry wynik w samorządach w 2014 r. Powiększył swój stan posiadania. Ale przecież ta reguła, jeśli zostanie wprowadzona, będzie obowiązywać także w roku 2022, a wtedy uderzy znacznie silniej w członków PiS-u, którzy stanowiska objęli właśnie w roku 2014. A zatem rozwiązanie, jakie chce wprowadzić Jarosław Kaczyński, nie daje jego partii żadnych gwarancji na sukces ani teraz, ani za cztery lata.
Po co więc to robi?
Biorąc pod uwagę tryb, w jakim dziś zmienia się ustrój w Polsce – czyli, niestety, tryb „nocnej zmiany” – jest możliwe, że propozycja dwukadencyjności to jedynie zasłona dymna dla innych ważnych kwestii, nad którymi być może teraz nie dyskutujemy, bo zajmuje nas dyskusja o dwóch kadencjach. Może to też być listek figowy dla jakiejś poważniejszej reformy, która jeszcze bardziej wpłynie na reguły rywalizacji politycznej.
Na przykład?
Na przykład wykluczenie możliwości rejestrowania list lokalnych, niepartyjnych albo zakaz tworzenia koalicji. Można sobie wyobrazić także inne interwencje w samorządność dotyczące już nie wyborów, ale zmniejszenia kompetencji instytucji lokalnych, np. dotyczących zarządzania szkołami. Trudno nie odnieść wrażenia, że PiS dąży do centralizacji władzy. A samorząd terytorialny jest bardzo ważnym elementem jej rozproszenia. Polska to dziś najbardziej zdecentralizowany kraj naszego regionu.
I co w tym dobrego? Jarosław Kaczyński powiedziałby, że to kolejna przeszkoda na drodze do rzeczywistego reformowania kraju, do którego PiS – jako zwycięzca wyborów parlamentarnych – powinien mieć prawo.
Przecież władze samorządowe również wybiera „suweren”! Mało tego, w większości polskich gmin frekwencja w wyborach lokalnych jest wyższa niż w wyborach parlamentarnych, więc ten „suweren” mówi głośniej. Ludzie naprawdę cenią samorząd lokalny, a regularne wybory samorządowe, odseparowane od parlamentarnych, doskonale legitymizują tę władzę. Po roku 2002 legitymizowani bezpośrednimi wyborami są nie tylko radni, ale i burmistrzowie, wójtowie czy prezydenci wybrani przez lokalną społeczność, żeby prowadzić jej sprawy. Samorządy to być może najważniejszy zawór bezpieczeństwa, gdy mowa o dekoncentracji władzy.
Ale dlaczego to dobrze, by ta władza była zdekoncentrowana?
Choćby dlatego, że w tej formie lepiej odpowiada preferencjom obywateli. Oferta z poziomu centralnego nigdy nie będzie tak precyzyjna i dobrze skrojona jak niemal 2,5 tys. ofert pojawiających się w gminach. Te gminy są bardzo różne i społeczności lokalne potrzebują polityki dostosowanej do ich potrzeb, ale też poczucia sprawstwa, bycia gospodarzem. Do tego właśnie służą wybory lokalne. Przecież samorząd terytorialny jest także częścią państwa. To nie jest zewnętrzny twór, ma mandat przedstawicielski niezależny od rządu.
