Katarzyna Skrzydłowska-Kalukin: Na co Polsce zabraknie pieniędzy, jeśli nie dostanie ich z funduszu spójności?
Ignacy Morawski: Te pieniądze są przeznaczone przede wszystkim na inwestycje infrastrukturalne – w sieci transportowe, drogi, koleje, lotniska, porty. Także w zasoby związane z edukacją – szkoły, uniwersytety, laboratoria. Oraz na inwestycje związane z wytwarzaniem energii. W szerokim ujęciu można to nazwać infrastrukturą.
W ciągu ostatnich piętnastu lat fundusze finansowały połowę z tych inwestycji. Dużo. Polska rocznie wydaje na nie około 4–5 procent PKB. Mniej więcej połowę tych wydatków finansowała dzięki funduszom spójności.
Fundusze unijne nie są jedynym źródłem pieniędzy na inwestycje infrastrukturalne. W jakiej mierze te inwestycje będą więc zagrożone, jeśli przelewy z Unii nie przyjdą?
Odpowiedź zależy od tego, czy spojrzymy na fundusze europejskie w sposób szeroki, czy wąski.
W ujęciu wąskim, jeżeli je stracimy, zniknie odpowiednik około 2 procent PKB na inwestycje związane z transportem, edukacją, energetyką, wodociągami, usługami użyteczności publicznej. Oznaczałoby to znacznie mniej inwestycji w nowe drogi, spowolniony rozwój infrastruktury lotniczej, uniemożliwienie budowy Centralnego Portu Lotniczego, zahamowanie rozwoju portów morskich, infrastruktury miejskiej.
Oczywiście inwestycje publiczne są też finansowane z podatków, bo drugim źródłem jest budżet państwa i samorządów. Jeżeli więc fundusze europejskie znikną, pojawi się dużo napięć w budżecie państwa i w budżetach samorządowych. Kluczowy jest budżet państwa, bo to z niego rozdzielane są pieniądze dla samorządów. W razie zablokowania funduszy państwo będzie musiało w jakiś sposób rekompensować braki.
Szersze spojrzenie jest ważniejsze. Zrekompensowanie 2 procent PKB braków z budżetu państwa jest teoretycznie możliwe. W praktyce byłoby jednak bardzo trudne ze względu na wysokie potrzeby wydatkowe w innych dziedzinach. Biorąc to pod uwagę, lukę po funduszach europejskich byłoby więc bardzo trudno uzupełnić i prawdopodobnie doszłoby do powiększenia długu publicznego. A to prowadziłoby do wzrostu inflacji, osłabienia waluty i utrudniłoby utrzymywanie długookresowego wzrostu gospodarczego.
A więc te 2 procent PKB, które otrzymujemy z Unii Europejskiej, odgrywa bardzo ważną rolę w uzupełnianiu braków finansów publicznych. Możemy dzięki temu dużo inwestować w infrastrukturę i utrzymywać relatywnie wysoką stopę konsumpcji. Nie musimy na te inwestycje przeznaczać naszego krajowego dochodu. To ma ogromne znaczenie w podtrzymywaniu stabilności politycznej.
Dlaczego politycznej?
Dochód możemy przeznaczyć na konsumowanie albo na inwestowanie, czyli powiększanie majątku produkcyjnego, infrastruktury, po to, by wytworzyć więcej w przyszłości. Jeżeli chcemy utrzymywać wysoką stopę inwestycji, czyli wysoką relację inwestycji do dochodów, to musimy zrezygnować z części konsumpcji, przeznaczyć część z dochodu na zaspokajanie przyszłej, a nie obecnej konsumpcji. Jeżeli więc kraj szybko się rozwija i dużo inwestuje, powstają w nim napięcia polityczne. Konieczność dużych inwestycji sprawia, że stopa konsumpcji jest niewystarczająca, żeby zaspokoić potrzeby ludności. Zwykle tego typu konflikty ujawniają się w krajach uboższych albo w takich, które muszą się odbudować po jakiś katastrofach.
W Polsce przykładem takiego konfliktu była powojenna odbudowa w pierwszych latach PRL, kiedy intensywnie inwestowano, szczególnie w przemysł ciężki, natomiast nie zauważano konieczności zaspokajania bieżących potrzeb konsumpcyjnych ludności. Powodowało to napięcia społeczne, na początku duszone przy pomocy aparatu terroru, a później wybuchające w formie strajków i innych protestów.
Jeżeli chcemy być krajem, który dużo inwestuje w autostrady, koleje, lotniska, porty, uniwersytety, musimy zrezygnować z części wydatków konsumpcyjnych, na przykład publicznych. Fundusze europejskie łagodzą ten dylemat. Pozwalają rządowi utrzymywać relatywnie wysokie nakłady na wydatki społeczne i konsumpcję publiczną, transfery takie jak 500 plus, emerytury, ale też dużo inwestować. Jeżeli znikną, rząd będzie miał do wyboru: albo wstrzymać dużą część inwestycji publicznych, albo obciąć część wydatków społecznych, po to, by przeznaczyć je na inwestycje publiczne; albo zwiększyć zadłużenie, czyli też inflację albo stopy procentowe.
Jakie są konsekwencje tych rozwiązań?
Każdy z tych wyborów jest kosztowny i trudny. Obniżenie inwestycji publicznych oznacza spadek potencjału rozwojowego kraju, bo na przykład, jeżeli nie będziemy rozwijać dróg, portów, terminali przeładunkowych, nie będziemy w stanie obsłużyć całego naszego eksportu i wykorzystać naszego potencjału jako hubu logistycznego. Jeżeli nie zainwestujemy w nowe źródła energii, zaczniemy tracić konkurencyjność w relacji do krajów, które będą miały tanią i zieloną energię.
Jeżeli zaś obetniemy wydatki społeczne, możemy doprowadzić do szkód w tak zwanym kapitale społecznym oraz istotnych konfliktów politycznych i społecznych.
Takie konflikty o ograniczone zasoby często kończą się podwyższoną inflacją, bo rządzący korzystają z najprostszych metod zdobycia pieniędzy, czyli zwiększają zadłużenie, a to prowadzi do zwiększenia inflacji.
Brak funduszy europejskich stawia więc władzę przed trudnymi wyborami.
Mówiąc o roli funduszy europejskich, nie możemy więc patrzeć tylko na te 2 procent PKB, które, jak zniknie, to trudno, najwyżej będziemy trochę mniej inwestować. Te fundusze pozwalają utrzymywać pewną stabilność w finansach publicznych w warunkach wysokich inwestycji infrastrukturalnych. Jeżeli ich nie będzie, to tę stabilność możemy utracić, co skończy się wyraźnym, a nie lekkim spowolnieniem gospodarczym. Będziemy wówczas krajem z wyższą inflacją, wyższą zmiennością inflacji, wyższym ryzykiem inwestycyjnym, słabszą walutą.
Przecież już jesteśmy krajem z wysoką inflacją i zagrożeniem recesją.
Rzeczywiście, problem ryzyka związanego z funduszami europejskimi pojawia się w złym momencie, kiedy mamy problem związany z inflacją i z wiarygodnością polityki makroekonomicznej. Inwestorzy, którzy kupują obligacje rządowe, mają wątpliwości co do tego, czy jesteśmy w stanie obniżyć inflację.
To jest problem, na który trzeba spojrzeć z perspektywy wieloletniej. Wiele wskazuje na to, że kraje rozwinięte, a szczególnie Stany Zjednoczone, poradzą sobie z wysoką inflacją. Natomiast w Polsce, która ma słabsze doświadczenia w stabilizacji inflacji, krótszą historię gospodarki rynkowej i słabsze instytucje – między innymi bank centralny, zaangażowany w konflikt polityczny – mogą pojawić się wątpliwości, czy będziemy mieli dość sił, by to zrobić. I w takim momencie pojawia się problem funduszy europejskich, który dodatkowo wzmaga nieufność co do tego, że inflacja będzie obniżona.
Warto też zwrócić uwagę, że żyjemy w czasach, kiedy inwestorzy są dużo bardziej wrażliwi na błędy w polityce fiskalnej niż kilka lat temu. Wstrzymanie funduszy europejskich dla Polski zostałoby potraktowane jako nasz błąd w polityce fiskalnej i wywołałoby dużą nieufność rynków finansowych, co skończyłoby się znaczącymi kosztami gospodarczymi. Rząd nie może sobie pozwolić na brak funduszy. Sądzę, że to się skończy kompromisem. Być może właśnie dlatego, że stoimy pod ścianą, jakieś rozwiązanie zostanie znalezione.
Poza tym ścieżka prawna do odebrania Polsce funduszy spójności nie jest taka prosta. To nie może się odbyć na poziomie Komisji Europejskiej, to musi być decyzja polityczna na poziomie Rady Unii Europejskiej, a na razie nie ma co do tego zgody państw.
Ale może być to forma nacisku na Polskę. Brak tych pieniędzy byłby odczuwalny akurat przed wyborami.
Oczywiście, aspekt polityczny jest bardzo ważny. Komisja Europejska i państwa wchodzące w skład UE chcą pokazać, że w Polsce nie może funkcjonować rząd, który jest skrajnie antyeuropejski, podważa fundamentalne zasady działania Unii. Dlatego właśnie polityczny aspekt funduszy europejskich może być dużo ważniejszy niż aspekt ekonomiczny.
Fundusze europejskie pomagają zachować pewną równowagę makroekonomiczną i przez to wspierają partie, które są nastawione na modernizację.
Odwołam się do kontekstu historycznego i planu Marshalla, bo fundusze europejskie są na nim wzorowane, mimo że są znacząco większe. Głównym założeniem planu Marshalla w Europie Zachodniej było przechylenie szali politycznej na rzecz partii prorynkowych, proreformatorskich, otwartych na rozwój gospodarki kapitalistycznej. Był to okres, gdy do głosu w całej Europie dochodziły partie komunistyczne i wcale nie było pewne, jaką drogą polityczną pójdzie Stary Kontynent.
Plan Marshalla odegrał więc rolę polityczno-ekonomicznego języczka u wagi – i rola funduszy europejskich jest podobna. Przez to, że pozwalają państwu dużo inwestować, nie zmuszając społeczeństwa do rezygnacji z konsumpcji, utrzymują poparcie społeczne dla reform prorynkowych, otwartego handlu, inwestycji zagranicznych. Fundusze mają utrzymać poparcie dla integracji europejskiej.
Według mnie kalkulacja jest taka, że skoro fundusze miały wspierać reformy, modernizację, gospodarkę rynkową i demokratyczne państwo prawa, a nie spełniają swej roli zwłaszcza w tej ostatniej kwestii, to należy je wyraźniej powiązać z celami, którym służą.
Możemy oczywiście zadać pytanie, czy Bruksela nie próbuje wpłynąć na wynik wyborów. Na pewno trochę tak jest, nie uciekajmy przed takim wnioskiem. Ale to nie wynika z faktu, że wspiera albo chce pogrążyć jakąś partię, tylko z tego, jaki jest kierunek reform. Rząd PiS-u dostał bardzo dużo pieniędzy z Brukseli w ostatnich siedmiu latach. Teraz najwyraźniej uznano, że należy mocniej powiązać fundusze z programem politycznym.
Jednocześnie uważam, że Bruksela też musi uważać, żeby za mocno nie nacisnąć. Bo istnieje ryzyko, że gdyby Polska straciła te pieniądze, to wzrosłyby nastroje antyeuropejskie. Dla niektórych utrata funduszy byłaby sygnałem, że Bruksela zostawiła Polskę samą w warunkach konfliktów geopolitycznych, czy też, że chce na siłę wymienić rząd. Jest to więc ryzykowna gra i dla nas, i dla Brukseli, bo nikt nie chce, żeby powtórzył się scenariusz wyjścia dużego kraju z Unii Europejskiej.
Czy w związku z tym, co pan mówi, nie jest tak, że większym problemem jest zablokowanie wypłat na Krajowy Plan Odbudowy, chociaż tych pieniędzy jest mniej niż z funduszu spójności?
Owszem, temat funduszu spójności znalazł się teraz na pierwszym planie i przestaliśmy mówić o KPO, a to też jest istotny problem dla Polski. Pieniędzy na KPO, przeznaczonych na konkretne cele, jest mniej. Nie jest to stały transfer, ale kilkuletni program służący odbudowie gospodarki po pandemii, a szczególnie wzmocnieniu transformacji systemu energetycznego w kierunku odnawialnych źródeł energii
Rola KPO jest więc inna niż funduszy. Utrata tych pieniędzy będzie bolesna między innymi ze względu na fakt, że wchodzimy w trudny okres transformacji energetycznej.
Musimy dość szybko przestawić się na nowe źródła energii zarówno z powodu polityki klimatycznej, jak i gorszego dostępu do surowców. Na krótko możemy gaz zastąpić węglem, ale w perspektywie dziesięciu lat musimy przeprowadzić transformację energetyczną, która będzie bardzo kosztowna. Potrzebujemy pieniędzy europejskich po to, by ją przyspieszyć i wesprzeć, a KPO to w dużej mierze właśnie wsparcie transformacji. Bez pieniędzy na ten program trzeba będzie przesunąć wydatki w budżecie, zmniejszyć wydatki publiczne albo zwiększyć dług publiczny, co będzie proinflacyjne.
Brak pieniędzy na KPO może więc zdestabilizować finanse publiczne i gospodarkę. A co do niego będzie dużo trudniej dogadać się z UE, niż co do funduszu spójności. W tym wypadku KE raczej nie pójdzie na ustępstwa.
