Katarzyna Skrzydłowska-Kalukin: Czy prawo pozwala Komisji Europejskiej wstrzymać wypłaty z funduszy składających się na budżet Unii?
Maciej Taborowski: Można wstrzymać, zawiesić, umorzyć lub nie wypłacić funduszy unijnych z różnych przyczyn. Nowa, często wspominana publicznie możliwość to „zawieszenie” funduszy w przypadku systemowych braków w zakresie praworządności, co jednak na razie Polski nie dotyczy. W ostatnich tygodniach, w kontekście funduszy spójności, usłyszeliśmy o niespełnianiu przez Polskę tak zwanych „warunków podstawowych” odnoszących się między innymi do elementów Karty Praw Podstawowych. Brak spełnienia tych warunków, to brak zwrotu przez Komisję wydatków poczynionych na projekty.
Jednak Unia ma też instrumenty, które nie dotyczą bezpośrednio „zawieszania” funduszy, ale mogą wywierać podobny skutek. Już ich używa. To na przykład potrącanie kar pieniężnych.
Pat Metheny miał kiedyś projekt „Orchestrion”, w którym sam obsługiwał wszystkie używane instrumenty stworzonej przez siebie orkiestry. Właśnie coś takiego ma do dyspozycji Komisja Europejska, żeby egzekwować obowiązki od państw członkowskich. Instrumenty prawne, instrumenty polityczne, instrumenty finansowe.
Jakie jeszcze, oprócz zablokowania funduszy, Unia ma instrumenty finansowe?
Prawo unijne przewiduje różnego rodzaju kary pieniężne. Na przykład tę, którą Unia potrąca Polsce za niewykonanie zabezpieczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczącego z Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego i „ustawy kagańcowej”. Kara wynosi milion euro dziennie, jest naliczana od roku, Komisja Europejska potrąciła właśnie kolejną transzę wynoszącą 30 milionów euro, a w sumie potrąciła już 267 milionów euro kar. Wysokość tych kar to obecnie łącznie prawie 2 miliardy złotych. To też jest więc forma uszczuplania funduszy dla polskich obywateli. Za te pieniądze można by opłacić na przykład system stałego monitorowania zanieczyszczeń Odry.
Unia zablokowała też, do czasu wypełnienia warunków nazwanych „kamieniami milowymi”, wypłaty z Funduszu Odbudowy na Krajowy Plan Odbudowy. To też jest instrument finansowy.
Nie zostały spełnione elementarne warunki dotyczące niezależności sądownictwa, więc wypłat nie ma. A w sumie moglibyśmy dostać na KPO setki miliardów złotych. Proszę zauważyć, że rząd był nagle skłonny poddać się w „kamieniach” ocenie pod kątem wymiaru sprawiedliwości, chociaż uważa, że UE nie ma do tego kompetencji. Zgodził się nawet na zmianę regulaminu Sejmu, by ustawy były szerzej konsultowane, a nie przepychane kolanem przez maszynkę sejmową.
Jeśli chodzi o KPO, to dzięki ogólnym sformułowaniom zawartym w kamieniach milowych, Komisja Europejska ma duży margines na decyzję, czy dociskać, czy odpuszczać. Jest to więc także instrument oceny politycznej. W dokumencie tym nie zapisano wszystkich kroków niezbędnych do przywrócenia praworządności, które mogłyby tam się znaleźć zgodnie z orzecznictwem TSUE. Zawarte tam są warunki minimalne, ale nawet one nie zostały spełnione.
Z drugiej strony, na KE naciskają europejskie organizacje sędziowskie, które zaskarżają kamienie milowe do TSUE, bo nie zgadzają się na to, że rzeczy takie jak praworządność mogą być negocjowane. Argumentują, że, jak ostatnio wprost uznał TSUE, praworządność jest elementem tożsamości europejskiego porządku prawnego, europejskiej tożsamości konstytucyjnej Unii Europejskiej. A takich rzeczy jak tożsamość, nie powinno się negocjować.
Politycy za to mówią o suwerenności Polski. Uważają, że orzeczenia TSUE próbują ją naruszyć.
Założeniem ponadnarodowej organizacji, którą jest Unia Europejska, jest to, że ma wspólną tożsamość aksjologiczną. Zresztą Trybunał Konstytucyjny, gdy po raz pierwszy badał traktat o przystąpieniu do UE, dokładnie to podkreślał, że kolizja fundamentalnych elementów Konstytucji i traktatu jest bardzo mało prawdopodobna z uwagi na to, że aksjologiczne podstawy Unii i naszej Konstytucji są tożsame, wywodzą się z tego samego pnia Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, tego ładu, w duchu którego została napisana Konstytucja z 1997 roku. Suwerenność nie jest przeszkodą, aby przystąpić do takiej organizacji jak Unia Europejska. Dziewiętnastowieczne rozumienie suwerenności jest już w obecnym świecie przestarzałe.
Łączymy się z innymi państwami właśnie po to, żeby mieć siłę i suwerenność wobec państw, które mogą nam zagrażać, dużo większych, silniejszych, chociażby takich jak Rosja. Gdybyśmy nie byli, na mocy suwerennej decyzji naszego narodu wyrażonej w referendum, w Unii Europejskiej, nasza suwerenność pozostałaby na papierze. Przystąpienie do Unii pozwala nam ją zachować w realu. Chociaż jak się czyta książki Tomasza Piątka, to można i w tym względzie zacząć mieć wątpliwości, co do obecnej sceny politycznej.
Ja w ogóle nie rozumiem tego argumentu suwerenności w kontekście unijnym. Decyzje unijne podejmują wybrani przedstawiciele naszego narodu. Akty prawne w UE stanowi Rada Unii Europejskiej – organ składający się z przedstawicieli rządów państw członkowskich. Politycy PiS-u i Solidarnej Polski jeżdżą do Brukseli stanowić prawo. Mamy swoich przedstawicieli w Parlamencie Europejskim. To wszystko dzieje się na mocy zasady równości państw. To jest niezwykłe osiągnięcie Unii Europejskiej, że wszystkie państwa są traktowane na równi – my, mały Luksemburg i duże Niemcy, które są silniejsze ekonomicznie i dyplomatycznie. Że spory rozwiązywane są nie za pomocą siły, tylko prawa – przed wspólnym trybunałem.
Politycy PiS-u odpowiedzieliby panu, że Polski nie traktuje się równo, ponieważ inne kraje też mają sądy obsadzane przez polityków albo nie dopełniają różnych zobowiązań, a im pieniędzy się nie blokuje.
Trybunał Sprawiedliwości mówi wyraźnie, że równość zakłada też równe wywiązywanie się z obowiązków. A więc wykonujemy to, do czego się zobowiązaliśmy, przestrzegamy wspólnych wartości. Jeżeli jakieś państwo tego nie robi i to jeszcze w tak rażący sposób, jak rząd polski, to instytucje unijne oraz inne państwa członkowskie mogą się przed takim naruszaniem reguł bronić.
Jeżeli mamy członka klubu, który narusza tożsamość europejską, to inne państwa nie mogą udawać, że wszystko jest w porządku. Zasada pierwszeństwa prawa unijnego nad krajowym jest fundamentalna, bo pozwala organizacji takiej jak unia Europejska, o charakterze ponadnarodowym, zachować swój charakter. Jednak polskie instytucje, jak obecny Trybunał Konstytucyjny, dążą do nieprzestrzegania tej zasady, orzekając o wyższości prawa polskiego nad unijnym i to w aspekcie, który stanowi o tożsamości unijnego porządku prawnego – w zakresie niezależności sądownictwa. Pod kątem praworządności Polska ma równe obowiązki z innymi państwami UE.
Jakie to ma znaczenie w praktyce?
Podam przykład przedsiębiorcy, który u Komisji Europejskiej szukał ochrony przed pozycją dominującą jednej ze spółek skarbu państwa, bo nie mógł doczekać się ochrony w Polsce. Komisja już chciała odesłać przedsiębiorcę do polskiego UOKiK-u, ale Sąd UE powiedział, że najpierw musi sprawdzić, czy w ogóle ten przedsiębiorca w Polsce ma szanse na efektywną ochronę prawną – czy UOKiK jest niezależny i czy odwołanie od jego decyzji będzie rozpatrywane przez sąd, który spełnia standardy europejskie. W normalnych okolicznościach to nie byłoby badane.
Inny przykład: europejski nakaz aresztowania. Działa na zasadzie zaufania, że inne państwa przestrzegają wartości unijnych, praw podstawowych i co do zasady nie trzeba badać, czy można tam wydać zatrzymanego, tylko można to zrobić. Tymczasem w Polsce jest systemowo podkopywana niezależność sądownictwa, co jest potwierdzane wyrokami Strasburga [siedziba Europejskiego Trybunału Praw Człowieka – przyp.red.], Luksemburga [siedziba TSUE – przyp. red.] i paroma innymi dokumentami organizacji międzynarodowych. Wydawanie osób ściganych na podstawie ENA odbywa się na zasadzie wzajemnego zaufania. Skoro jednak inne państwa nie mogą ufać, że polski system sprawiedliwości przestrzega fundamentalnych unijnych zasad, uchylamy wzajemne zaufanie, wracamy do tradycyjnych relacji międzynarodowych i sąd holenderski, czy niemiecki musi zbadać, czy przebywające w tych krajach osoby, które chcemy w Polsce sądzić będą u nas miały sprawiedliwy proces.
Prawo do sprawiedliwego procesu to jeden z zapisów Karty Praw Podstawowych. A właśnie z powodu łamania zapisów tego dokumentu mamy nie dostać pieniędzy z funduszu spójności. Brak wypłat na KPO jest konsekwencją tego, że Polska nie wycofała się ze zmian służących dyscyplinowaniu sędziów.
KPO to fragment większego zjawiska. Jeśli chcemy dostać pieniądze na KPO, dawno powinna była zostać zlikwidowana Izba Dyscyplinarna, ustawa kagańcowa, a sędziowie powinni polegać sądownictwu dyscyplinarnemu, które spełnia europejskie wymogi.
To jednak tylko część problemu, bo zasadniczo mamy Sąd Najwyższy, czyli sąd ostatniej instancji państwa członkowskiego Unii Europejskiej, w połowie złożony z sędziów, którzy nie mogą orzekać w zakresie zastosowania prawa unijnego, bo zostali wybrani z naruszeniem standardów europejskich. Z punktu widzenia państw członkowskich są to właściwie sędziwie dysfunkcjonalni.
A jeżeli będą orzekać w zakresie prawa unijnego albo europejskiej konwencji praw człowieka, od ich orzeczeń będzie można się odwołać do Strasburga i liczyć na zadośćuczynienie, co już się dzieje. Luksemburg także może uznać wadliwość postępowań prowadzonych przez wadliwie powołanych sędziów, a z tymi wyrokami trzeba będzie coś zrobić. Będzie można je na przykład w przyszłości wzruszyć, by o tych sprawach mógł rozstrzygnąć sąd spełniający standardy UE.
Na jaką skalę wyroki polskich sądów mogą być zaskarżane do sądów unijnych ze względu na to, że dotyczą prawa unijnego, a wydały je osoby, które nie powinny być uznawane za sędziów spełniających standardy europejskie?
Tu chodzi o wszystkie elementy, które są na przykład pokryte dyrektywami unijnymi. Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN przykładowo orzeka w sprawach regulacyjnych, takich jak sprawy telekomunikacyjne, ochrony konkurencji. Izba Cywilna orzeka w sprawach konsumenckich, chociażby frankowych. Nawet prawo karne jest obsiane różnego rodzaju dyrektywami. Bardzo ciężko jest powiedzieć, czy w jakimś postępowaniu nie pojawi się element unijny. Sędziowie, którzy nie mogą orzekać w takich sprawach, będą dodatkowo z czasem tracić możliwość kontaktowania się z Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, na mocy tak zwanych pytań prejudycjalnych. A możliwość zadawania pytań prejudycjalnych to jedna z najważniejszych procedur UE. Ta procedura jeszcze działa, ale zaraz zaskoczy system, który stopniowo będzie tę możliwość ograniczał.
Są też konsekwencje prawne wiążące się z zasadą wzajemnego zaufania. Sprawy osób w warunkach transgranicznych, sprawy cywilne, prawa konkurencji, obrót gospodarczy, transakcje międzynarodowe, to wszystko działa na zasadzie wzajemnego zaufania i uznawania rozstrzygnięć sądów, ale też organów administracji, a nawet transgranicznych decyzji administracyjnych. Jeśli nie będzie zaufania do polskiego systemu, to się skończy. Jeżeli mam uprawnienie wynikające z prawa unijnego, dajmy na to, wynikające z dyrektywy konsumenckiej, to powinienem dostać taką samą ochronę w Holandii, Polsce i Niemczech. A jeśli w Polsce nie ma niezależnego sądu, to oznacza, że obywatel polski traci równość wobec prawa, bo nie ma takiej samej ochrony jak obywatele innych państw.
Dlatego organizacja taka jak UE na krótką metę będzie wymuszać dostosowanie, to już się zaczęło. Mamy kary, postępowania przeciwnaruszeniowe, zabezpieczenia, problemy z uzyskaniem funduszy. To jest reakcja, którą można było przewidzieć w organizacji złożonej wprawdzie z państw narodowych, ale o charakterze ponadnarodowym.
Czy sankcją może być wykluczenie z Unii?
W traktatach nie ma wprost możliwości, żeby nas wykluczyć z Unii Europejskiej. Ta procedura z artykułu 7 traktatu o UE, która umożliwia zawieszanie niektórych praw traktatowych wobec państwa naruszającego wartości UE, wymaga jednomyślności, więc jest to niejako martwa ścieżka. Ale są inne, otwarte ścieżki – odcięcie Polski, a konkretnie, niestety jej obywateli, od korzyści prawnych i finansowych, które wiążą się z członkostwem w Unii, od benefitów integracji.
Powodem do zablokowania funduszy unijnych może być też to, że Polska nie przestrzega praw osób LGBT, czyli i w tym punkcie narusza zapisy z Karty Praw Podstawowych.
Tak. Przedsmakiem tego, co może zrobić Unia, jest jej reakcja na uchwały o tak zwanych „strefach wolnych od LGBT” w różnych samorządach. Samorządy przyjmowały te uchwały, Rzecznik Praw Obywatelskich, którym wtedy jeszcze był Adam Bodnar, je zaskarżał, ostatecznie ta ścieżka się udała, niektóre uchwały padły w sądach administracyjnych. Co jednak było czynnikiem decydującym o tym, że te gminy zaczęły same uchylać uchwały?
Pieniądze.
Komisja Europejska wysłała listy do marszałków województw, informując, że samorządy, które chcą dostać pieniądze z różnych programów unijnych, muszą przestrzegać unijnych wartości i przemyśleć swoją politykę odnośnie osób LGBT. Wtedy samorządy „wolne od LGBT” zaczęły powoli uchylać uchwały w tej sprawie. Także państwa EOG oferujące tak zwane fundusze norweskie zapowiedziały, że nie będą przekazywać tym samorządom środków.
A więc podsumujmy – możemy nie dostać pieniędzy z funduszu spójności, nie dostajemy na KPO, płacimy kary za naruszanie praworządności, a niektóre samorządy nie dostają pieniędzy z Unii i z funduszy norweskich.
Ostatnio zaproponowałem żartobliwie, że z koleżankami i kolegami z organizacji pozarządowych zrobimy dla rządu darmowe szkolenie „Jak odzyskać utracone fundusze w jeden dzień”. Bo cała góra pieniędzy, której teraz tak potrzebujemy, jest w zasięgu ręki.
Te pieniądze nie są przecież na konsumpcję, tylko na inwestycje w przyszłość, w infrastrukturę, ochronę środowiska. Ostatnio przeczytałem w „Wolnej Sobocie” [sobotni magazyn „Gazety Wyborczej” – przyp. red.], że tylko 7 procent ścieków z szamb przydomowych ląduje w oczyszczalniach. Oznacza to, że 93 procent niejako konsumujemy, bo to trafia na pola, na których pasą się zwierzęta, na których rośnie nasze jedzenie, do rzek. Dzieje się tak dlatego, że oczyszczalnie ścieków nie mają wystarczających mocy przerobowych, jest ich za mało, a środki z KPO mogą przecież też takim inwestycjom służyć. Po to są te pieniądze.
To wszystko da się załatwić błyskawicznie – uporządkować kwestie sądownictwa, dostać środki na KPO i nie mieć problemu z pieniędzmi w związku z tymi wszystkimi rzeczami, o których przed chwilą mówiliśmy. Organizacje sędziowskie i pozarządowe mają w szufladach mnóstwo pomysłów i projektów dotyczących uzdrowienia organizacji sądownictwa czy, jak Fundacja Batorego, uporządkowania kwestii Trybunału Konstytucyjnego – wystarczy to wziąć i wdrożyć.
Rząd nie chce spełniać tych warunków, bo mówi, że reformuje wymiar sprawiedliwości.
Ale o czym my w ogóle mówimy, przecież już wiadomo, że wymiar sprawiedliwości nie skorzystał na zmianach wprowadzonych przez obecną władzę. Postępowania są dłuższe, narasta problem, bo wydawane są wadliwe wyroki, tego nie można nazywać reformą. Według słownika reforma polega na jakimś polepszeniu, a tu nic nie zostało polepszone.
Organizacje prawnicze, takie jak Iustitia czy Komitet Obrony Sprawiedliwości, mają projekty ustaw, nie tylko praworządnościowych, ale i usprawniających postępowania sądowe. Mówią na przykład o tym, jak wprowadzić elektroniczny obieg dokumentów do sądów powszechnych.
W sprawie kredytów frankowych, jeżeli teraz składa się pozew w Warszawie, to niekiedy termin pierwszej rozprawy otrzymuje się za dwa lata. W wydziale warszawskim są tysiące spraw, a kwestia wadliwego systemu powoływania sędziów pogłębia jeszcze problem, bo zasadniczo utrudnia obsadzenie nowych etatów.
Mówi pan o nowych sędziach powołanych przez neo-KRS.
Tak. Tu wracamy do tego, jakie w praktyce skutki ma kwestia naruszania praworządności. Mamy frankowicza albo frankowiczkę, którzy sądzą się z bankiem w sprawie swojego kredytu, który zawierał klauzule abuzywne, sprzeczne z prawem UE. Zaczyna od sądu pierwszej instancji, potem sprawa może iść do apelacji, aż dojdzie do Sądu Najwyższego. Na każdym etapie wyrok może wydawać nieprawidłowo obsadzony skład, bo zasiada w nim osoba, która w zakresie zastosowania prawa UE jest wadliwie obsadzona. Jeżeli wyrok jest wydany w nieprawidłowym składzie, to na przykład bankowi otwiera to możliwość kwestionowania go. Jestem przekonany, że banki, w razie przegranej, a na razie na to wygląda, będą tę możliwość wykorzystywały.
Mogą na przykład odwoływać się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka? Czy jako banki podlegają mu?
Prawo do uczciwego procesu mają nie tylko osoby fizyczne, ale i przedsiębiorcy. Więc w pewnym zakresie podlegają. Najlepszym przykładem jest spółka Xero Flor, dzięki której wiemy, że sędziowie „dublerzy” w Trybunale Konstytucyjnym nie spełniają standardów europejskich. Spółka poszła do Strasburga, kiedy taki sędzia „dubler” nie przyjął do rozpoznania jej skargi konstytucyjnej. Czy spółka Advance Pharma, dzięki której wiemy, że nowo nominowani sędziowie Izby Cywilnej SN również nie spełniają standardów europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka.
To chyba poważny problem dla państwa członkowskiego UE?
Niewątpliwie. Jeżeli jesteś rządem państwa sąsiadującego z wojną, to powinno zależeć ci na tym, żeby utrzymać jedność państw europejskich, na przykład wobec Rosji. Jeżeli dodatkowo twoja gospodarka dołuje, szybuje inflacja, ceny energii rosną, a za sterami NBP siedzi osoba kontrowersyjna (tutaj też polecam najnowszą książkę Tomasza Piątka), a zarazem trybunały europejskie wydały kilka wyroków, które mówią, że masz u siebie w sądzie najwyższym sędziów, który są niepewni, bo zostali nominowani w sposób urągający standardom europejskim, do tego te trybunały mówią ci, że nie masz niezależnej Krajowej Rady Sądownictwa – organu konstytucyjnego, a powinieneś mieć, żeby wszystko działało jak trzeba, to wszystkie znaki na niebie i ziemi wskazują, że możesz mieć w związku z tym problem. Taki, który może skutkować utratą kupy pieniędzy dla twoich obywateli. Co robisz z tym problemem? Rozwiązujesz go, naprawiając to, co budzi wątpliwości, czy pogłębiasz go? Każdy obywatel powinien w tej sytuacji zapytać, gdzie jest polska racja stanu i w czym leży nasz interes – w tym, żeby pogłębiać problem czy żeby go rozwiązać?
Czy rząd, który uważa, że Unia Europejska nas krzywdzi, może jakoś ukarać Unię? Na przykład przestać płacić składki, gdybyśmy nie dostali pieniędzy z funduszu spójności?
Jesteśmy beneficjentem netto budżetu europejskiego, więcej dostajemy, niż wkładamy. Jest szereg dróg prawnych, aby nam wtedy tego, co powinniśmy dostać, nie wypłacać. Pozostaje więc pytanie, czy to będzie miało sens, poza demonstracją niechęci do UE. Nie zapłacimy, żeby nie dostać więcej, niż byśmy zapłacili? Logika tego pomysłu jest doskonała. Bardzo skuteczne zarządzanie.
A co byśmy zrobili, gdyby Niemcy, Francuzi, Holendrzy, Szwedzi czy Włosi przestali płacić, bo Polska nie płaci? Na czyją niekorzyść to by działało? A co, gdyby wtedy UE się rozpadła? Czy przed Rosją uchroni nas sojusz połączonych sił Trójmorza?
Popularny jest pogląd, że Polska nie musi uporządkować gruntownie spraw sądownictwa, wystarczy, że wykona nieznaczne ustępstwo, Unia ustąpi i odblokuje pieniądze dla nas. Bo nikomu nie zależy, żeby Polskę osłabiać. Czy pan uważa, że to jest możliwe?
Ja bym tego nie wykluczał, bo politycy mają różne cele i pomysły na to, jak je realizować. Teraz jest ważne, aby Unia Europejska wykazała jedność i żeby wszyscy członkowie byli wzmocnieni, a te pieniądze nas wzmocnią.
Dlatego nie wykluczam, że wystarczy zrobić minimum, żeby środki z KPO zostały uwolnione. Z resztą tak to wyglądało i dlatego europejskie organizacje sędziowskie zaczęły protestować.
KPO co do zasady nie jest instrumentem, który ma służyć przywracaniu praworządności, ją po prostu trzeba wziąć pod uwagę ze względu na inwestorów. Polska powinna poprawić klimat inwestycyjny ze względu na sytuację w sądownictwie. Dlatego powstały te kamienie milowe.
KE postawiła nam minimalne warunki, także po to, żeby było prawdopodobieństwo, że zostaną one spełnione. Jednak nawet tego się nie udało zrobić. Zabrakło przede wszystkim wycofania się z ustawy kagańcowej. Komisja Europejska nie mogła przełknąć tego, że zakazuje się sędziom oceniać, czy inny sąd spełnia standardy europejskie. Że ściga ich się za to, że stosują orzeczenia europejskich trybunałów. No i w miejsce Izby Dyscyplinarnej powołano wprawdzie nową Izbę Odpowiedzialności Zawodowej, ale z sędziami obarczonymi problemem wadliwych nominacji. Oczekiwałbym od odpowiedzialnego rządu państwa, które walczy o wielkie pieniądze dla swoich obywateli bardziej jednoznacznego i pozbawionego ryzyka działania. A tak Polska na tym etapie nie spełniła więc nawet elementarnych warunków. Przy czym nie ulega wątpliwości, że minimalne ustępstwo nie zrobiłoby z naszych polityków plastusiów. Działaliby w najlepszym interesie obywateli. A politycy nie idą nawet na nie. Jak to ocenić?
