Kiedy Karol Nawrocki w maju odmówił podpisania ustawy o koordynacji działań antykorupcyjnych i likwidacji Centralnego Biura Antykorupcyjnego, nie blokował pomysłu, o którym wyborcy nigdy wcześniej nie słyszeli. Likwidacja CBA — instytucji powołanej w 2006 roku przez pierwszy rząd Prawa i Sprawiedliwości — oraz przekazanie jego kompetencji innym służbom, takim jak Centralne Biuro Śledcze Policji, zapisane zostały wprost w umowie koalicyjnej z listopada 2023 roku. I to w formie na tyle konkretnej, że wykonanie tego zobowiązania wydawało się kwestią czasu. Prezydent nie zakwestionował przy tym konstytucyjności ustawy. Dowodził, że rozproszenie kompetencji grozi chaosem i wieloletnim paraliżem działań antykorupcyjnych — wygłosił zatem sąd o skuteczności rozwiązania, nie o jego legalności. I to wystarczyło.

Ujawnia się w tym coś bardziej niepokojącego niż spór o jedną służbę: że jedna osoba może zatrzymać realizację zobowiązania, które większość parlamentarna spisała i przedstawiła wyborcom.

Jest to niebezpieczeństwo, którego nauczył się bać całe pokolenie politologów profesor Juan Linz. W klasycznym eseju „The Perils of Presidentialism” z 1990 roku dowodził, że każdy ustrój stawiający obok siebie dwie instytucje pochodzące z bezpośrednich wyborów, obarczony jest wrodzoną wadą podwójnej demokratycznej legitymacji. Jeśli prezydent i większość parlamentarna, – z których każde utrzymuje, że mówi w imieniu suwerena – popadają w spór, nie istnieje żadna demokratyczna zasada, która mogłaby między nimi go rozstrzygnąć. Linz zestawiał to z drugą wadą: sztywnością. Długotrwała kadencja prezydenta sprawia, że takiego pata nie da się rozwiązać, na przykład prosząc wyborców o rozstrzygnięcie.

Kraj semiprezydencki

Polska nie jest systemem prezydenckim, lecz „semiprezydenckim” – i to w rzekomo bezpieczniejszym, wariancie premier–prezydent. Rząd odpowiada wyłącznie przed Sejmem, a prezydenta zaprojektowano jako figurę reaktywną: arbitra, hamulec do użycia in extremis. A nie jako siłę napędową rządzenia. Konstytucja z 1997 roku celowo przycięła kompetencje prezydentury po turbulencjach epoki Wałęsy. Jej twórcy zostawili weto jako uprawnienie rezerwowe, możliwe do odrzucenia większością trzech piątych głosów w Sejmie. W teorii prezydent ma korzystać z weta oszczędnie, a zdeterminowana większość i tak zdoła go zazwyczaj obalić. Jednak oba te założenia właśnie zostały podważone.

Nawrocki w niespełna rok zgłosił ponad trzydzieści wet, prowadząc coś, co jest w istocie równoległym programem legislacyjnym realizowanym przez negację.

Ponieważ koalicja nie dysponuje niczym zbliżonym do większości trzech piątych, niemal żadnego weta nie da się odrzucić.

Co zatem robić? Dzisiejsza polaryzacja w rządzie, po części napędzana istnieniem podwójnego mandatu, skutecznie blokuje możliwość jakiegokolwiek sensownego działania. Ale choć zmiana Konstytucji znosząca weto pozostaje odległą fantazją, fragmentacja prawicy może ostatecznie otworzyć przestrzeń do rozważenia mniej radykalnego sposobu wyważenia obu mandatów: ustanowienia polskiej „konwencji Salisbury’ego”.

Konwencja Salisbury’ego obowiązuje w Zjednoczonym Królestwie, gdzie Izba Lordów nie odrzuca ustaw, które realizują zobowiązania zawarte w manifeście wyborczym partii rządzącej. Polska wersja tej konwencji wymagałaby od prezydenta, by powstrzymywał się od wetowania zwykłych ustaw realizujących wyborczy mandat koalicji.

Najbardziej wiarygodnym oparciem dla takiej konwencji byłaby umowa koalicyjna. Przy założeniu, że to ona najjaśniej wyraża zamierzenia rządu. Czego większość w tej umowie nie zapisała, tego konwencja by nie chroniła – te kwestie pozostawałyby otwarte na prezydenckie weto.

Pamiętajmy o usuwalności

Nasuwa się tu oczywiste zastrzeżenie: konwencja Salisbury’ego powstała w Wielkiej Brytanii dlatego, że Izba Lordów nie ma bezpośredniego mandatu demokratycznego. Każdy argument za prezydencką powściągliwością musi zatem wyjaśnić, dlaczego jeden demokratyczny mandat miałby ustąpić drugiemu – a jest to dokładnie to wyjaśnienie, którego zdaniem Linza podać się nie da, ponieważ oba mandaty pochodzą od ludu.

Zastrzeżenie to zakłada jednak, że mandaty można porównywać wyłącznie ze względu na to, kto i jak ich udzielił.

Tymczasem mandat parlamentarny i prezydencki różnią się jeszcze pod jednym istotnym względem: swoją odwoływalnością.

Mandat rządu podlega nieustannemu odnawianiu. Istnieje tylko tak długo, jak długo podtrzymuje go Sejm, a na mocy artykułu 158 może zostać zakończony bez ostrzeżenia i bez odwołania. Taki mandat jest dzierżawą, odnawianą w sposób ciągły i wypowiadalną z dnia na dzień. Za to mandat prezydenta jest własnością. Raz nadany, pozostaje nietykalny przez pięć lat, a jedynym zabezpieczeniem jest niemal fikcyjny środek w postaci Trybunału Stanu.

Wynika stąd rozsądna zasada: gdy dwa demokratyczne mandaty wchodzą ze sobą w kolizję, rządzić powinien ten, którego błędy da się naprawić najniższym kosztem, ustąpić zaś ten, którego błędów naprawić się nie da. Zasada ta współgra z obserwacją Adama Przeworskiego, że demokracja to system polityczny, w którym partie przegrywają wybory. Nawet przy tak minimalistycznym rozumieniu podstawowa wartość demokracji leży w odwołalności rządzących. Nie zaś w fikcji, jakoby któryś mandat ucieleśniał wolę ludu — fikcji tym trudniejszej do utrzymania, że i rząd, i prezydent obecnie zgłaszają wykluczające się roszczenia do takiej roli.

Usuwalność jest fundamentalną przesłanką, na której zarówno rząd, jak i prezydent ostatecznie opierają legitymację swoich mandatów. Nawrocki nie może twierdzić, że wybór nadaje demokratyczną władzę, a jednocześnie zaprzeczać, że usuwalność nadaje wyborom znaczenie. Znaczyłoby to bowiem, że jego władza nie byłaby ani trochę mniej sprawcza, gdyby w ogóle nie dało się go usunąć.

A to jest stwierdzenie monarchy, nie prezydenta.

Skoro więc trwanie rządu zależy od głosowania, które mogłoby się odbyć jutro, podczas gdy rozliczenie prezydenta pozostaje nieosiągalne aż do 2030 roku, asymetria ta dostarcza zasady rozstrzygającej, odpowiadającej na linzowskie obawy o sztywność mandatów.

Nie upadek, a rozmycie demokracji

Można podnieść jeszcze jedno zastrzeżenie: że blokowanie programu obecnego rządu stanowi część mandatu Nawrockiego, skoro w kampanii wyborczej nawet nie próbował ukrywać swoich zamiarów. Owszem, mandat Nawrockiego jest autentyczny i świeży. Świeżość w walucie jednego urzędu nie kupuje jednak władzy w domenie innego. Jeśli elektorat zechce zmienić legislacyjny kierunek państwa, narzędzie do tego pojawi się już wkrótce: jesienią 2027 roku. Wybory parlamentarne na horyzoncie jedynie zwiększają pokusy prezydenckiego nadużycia – bo to rząd, a nie prezydent, zostanie rozliczony z niezrealizowania obietnic zapisanych w umowie koalicyjnej. A prezydentowi takie utrudnianie ujdzie płazem, ponieważ nie ponosi on bezpośrednich konsekwencji za niezrealizowanie tego, co blokuje.

Nasuwa się smutna obserwacja: Konstytucję napisaną dla polityki elit skłonnych do współpracy, zaprzęgnięto do polityki naznaczonej permanentną, nieufną konfrontacją. Ostrzeżenie Linza brzmiało: takich systemów nie da się nagiąć – prędzej pękną lub się rozmyją.

Polska odkrywa właśnie tę drugą, subtelniejszą wersję: nie upadek, lecz powolne zacieranie się maszynerii demokratycznego samorządzenia.

Rozpaczą Linza było przekonanie, że taki pat nie ma demokratycznej odpowiedzi. Prawdziwszy – i jeszcze mniej pocieszający – wniosek brzmi: odpowiedź istnieje, tylko nikt z zainteresowanych nie chciałby się na nią zgodzić.