close
Zostań współwydawcą zbioru esejów Timothy’ego Gartona Asha ! WSPIERAM
close
Nowa książka Timothy’ego Gartona Asha ! forward
close
Kultura Liberalna solidarnie z Ukrainą

KULTURA LIBERALNA > Pytając > KOPIJKOWSKI-GOŻUCH: Myślenie oparte...

KOPIJKOWSKI-GOŻUCH: Myślenie oparte na dowodach

O PROCESIE STANOWIENIA PRAWA z ARTUREM KOPIJKOWSKIM-GOŻUCHEM rozmawia ANNA MAZGAL

Myślenie oparte na dowodach

Czy wszyscy, którzy mają coś wspólnego z procesem stanowienia prawa, to prawo psują? Są też tacy, którzy stanowienie prawa widzą przede wszystkim jako element systemu rozwiązywania problemów gospodarczych i społecznych. Czy reforma regulacji da szansę na wyciągnięcie pisania ustaw z zacisznych gabinetów poszczególnych resortów? Czy poprawi jakość i czytelność przepisów? I czy mamy na to wszystko czas? Na pytania Anny Mazgal odpowiada Artur Kopijkowski-Gożuch, zastępca dyrektora Sekretariatu Ministra w Ministerstwie Gospodarki.

Anna Mazgal: Myślę sobie, że przez reformę regulacji urzędnicy Pana chyba nienawidzą.

Artur Kopijkowski-Gożuch: Trochę tak, ale przy reformie pracuje wiele osób, więc siebie na „świeczniku” bym nie pozycjonował!

Rozumiem, że reforma to gigantyczna zmiana. Czy, tak jak to sobie z zewnątrz wyobrażamy, urzędnicy stawiają duży opór? Czy też może bywa różnie i w takim razie od czego to zależy?

Bywa przeróżnie. Mówiąc o reformie regulacji, myślę o polityce opartej na dowodach. Chodzi o to, żeby nie tworzyć prawa dla samego jego tworzenia. Nie zaczynamy od paragrafów, ale od zastanowienia się nad problemem, kosztami, nad możliwymi rozwiązaniami: czy koniecznie one muszą być legislacyjne, czy też nie. Jest to trudne w krajach po okresie transformacji, gdzie władza formowała całą rzeczywistość prawną nawet nie ustawami, ale dekretami i zarządzeniami.

Trudno u nas o myślenie oparte na dowodach?

Ten stary proces mentalnościowy pozostał, dalej się mówi o tworzeniu prawa, nie o rozwiązywaniu problemów. Stąd też zmiana polega de facto na zmianie mentalności. To nie jest tak, że urzędnicy nas „nienawidzą”, oni po prostu nie mają zapewnionych trzech podstawowych warunków. Po pierwsze: nie twierdzę, że wszyscy pracownicy administracji są gorzej przygotowani do zmian. Ale wiadomo, że z wiekiem i nawykami, z dotychczasowym doświadczeniem przy tworzeniu prawa, prawdopodobieństwo zmiany mentalności w grupie pracowników z wieloletnim stażem jest jednak mniejsze.

Statystycznie.

Statystycznie, bo bardzo często zdarzają się wyjątki. Po prostu ludzie młodsi lepiej adaptują się do zmian, w tym do zmian myślenia. Tym bardziej, gdy widzą, że zmiany przynoszą efekty. Druga rzecz to są oczywiście narzędzia, które trzeba im dać. Staramy się to robić przez kursy szkoleniowe, np. z tworzenia Oceny Skutków Regulacji.

Pamiętam plan przeszkolenia wielu urzędników…

Chodzi o trzy tysiące osób.

Czy już są szkoleni?

Tak, dotychczas przeszkoliliśmy około tysiąca. Wszystkich planujemy przeszkolić do końca przyszłego roku. Jednocześnie szkolenia z pisania założeń do projektów ustaw, nie tylko z OSR, prowadzi Rządowe Centrum Legislacji. Trzeci element to wola wykorzystania zmiany myślenia i zdobytej wiedzy. Urzędnicy muszą czuć, że to, co robią, jest potrzebne. Zanim jeszcze zacząłem pracować w administracji, zetknąłem się z pierwszą próbą wprowadzenia OSR i też byłem mocno sceptyczny. Widziałem przeróżne bariery, przez które ten system nie mógłby dobrze zadziałać.

Na przykład jakie?

Widziałem w takim racjonalnym podejściu stratę czasu. Pierwsza reakcja: Ocena Skutków Regulacji wydłuża proces przygotowania regulacji. Tymczasem dobrze zrobiona OSR stanowi argument polityczny do walki w sejmie. Jeżeli ma się liczby i podstawy analityczne, to teoretycznie powinno się skutecznie zbijać niemerytoryczne argumenty.

No i dyskusja się przenosi na trochę inny poziom.

Właśnie tak. Potem, starając się rozwiązywać problemy, sam zacząłem inaczej myśleć. Jest problem, zatem jaki mamy cel, a potem co w związku z tym zrobić? System tworzenia regulacji czy dochodzenia do rozwiązywania problemu, który my proponujemy, wzorowany na najlepszych przykładach zagranicznych, jest po prostu logicznym dążeniem do usprawnienia procesu tworzenia polityk rządowych.

Porozmawiajmy zatem o rozwiązywaniu problemów. Skoro nie ustawa, to co? Jakie mamy inne możliwości, które nie będą „twardą”, obarczoną sankcją regulacją?

Opracowane przez nas wytyczne do tworzenia Oceny Skutków Regulacji zawierają część o nazwie „opcje”. Tych opcji mamy trzy: legislacyjną, pozalegislacyjną i zerową. Wybieramy, opierając się na  dowodach analitycznych. Jeżeli zbilansujemy koszty i korzyści i wyjdzie nam, że „opcja zero” jest najkorzystniejsza, czyli że najlepiej po prostu nic nie zmieniać, to dlaczego jej nie zastosować? Tworzenie na siłę nowej legislacji nie jest dobre, ona musi być przede wszystkim korzystna – czy to ekonomicznie, czy społecznie.

Zawsze musimy mieć też miejsce na decyzję polityczną. Co z tego, że z analizy kosztów i korzyści wyjdzie, że kosztów jest więcej, jeśli sprawa dotyczy zdrowia ludzkiego czy bezpieczeństwa publicznego? To politycy i parlament są od tego, by decydować, a my chcemy im dać do tego jak najlepsze narzędzia analityczne.

Porozmawiajmy o rozwiązaniach miękkich, pozalegislacyjnych. Jakoś tak się dzieje, że i jako politycy, i jako obywatele kochamy twarde regulacje. Uważamy, że inne rozwiązania nie chronią naszych interesów. Jak przekonać ludzi do tego, że wiele mechanizmów powinno się opierać na dobrych praktykach?

Zgadza się, pogląd o konieczności tworzenia prawa nie jest zakorzeniony jedynie w mentalności urzędników. Dopóki beneficjenci rozwiązań, które normują pewne obszary stosunków społecznych czy gospodarczych, nie uwierzą, że rozwiązania pozalegislacyjne pozwalają na realizację ważnych przedsięwzięć w sposób rynkowy – to nie przebijemy się z nowym podejściem. W Europie Zachodniej, ale i w Komisji Europejskiej, rozwiązywanie problemów zaczyna się od tzw. białych i zielonych ksiąg. Wprowadzamy kodeksy na rok, dwa lata, następnie robimy ewaluację ex post, by sprawdzić jak rynek zareagował. Jeżeli nie – zastanawiamy się nad rozwiązaniem twardym. W Polsce tego rodzaju rozwiązania nadal mają status eksperymentu.

W którym miejscu harmonogramu reformy regulacji tak naprawdę jesteśmy? Jakie jeszcze wyzwania przed nami?

Z jednej strony w zakresie wprowadzania agendy better regulation czy smart regulation, jak to się obecnie mówi, Polska oceniana jest bardzo wysoko. Kompletnie tego nie widać od strony społecznej, ale Polska jako jeden z nielicznych krajów UE ma spójny system OSR. Nie mówię tu o jakości czy audycie tego systemu, ale o tym, że jest on umieszczony w jednym w najważniejszych aktów, Regulaminie Pracy Rady Ministrów. Są wytyczne przyjęte przez Radę Ministrów, wiele krajów Unii Europejskiej nie ma takiego systemu.

Jaka będzie rola nowych technologii w reformie regulacji?

W zakresie redukcji obciążeń administracyjnych mamy już pełną bazę obowiązków informacyjnych opracowaną według metodologii kosztu standardowego. Premier Waldemar Pawlak zapowiedział, że w ciągu miesiąca powstanie projekt założeń do ustawy o redukcji obciążeń informacyjnych. Mamy zestaw narzędzi do tworzenia OSR, który jest dostępny na stronie internetowej wraz z innymi narzędziami analitycznymi dla pracowników administracji, którzy tworzą OSR, prawo czy inne wynikające z OSR rozwiązania.

Pracujemy obecnie nad pilotażowym projektem systemu konsultacji społecznych on-line. Będziemy chcieli stworzyć platformę, która umożliwi wystandaryzowaną i transparentną komunikację między administracją i interesariuszami. Ponieważ uważam, że to my, twórcy tych rozwiązań, jesteśmy dla państwa, a nie odwrotnie – chcieliśmy do współpracy przy tworzeniu tej platformy zaprosić partnerów społecznych i organizacje. Tak, by już na pierwszych etapach tworzenia założeń i funkcjonalności ustalić, w jaki sposób uczynić ten system efektywnym i akceptowanym przez wszystkie strony.

I tak się dzieje?

Powoli. Jeszcze docieramy się z partnerami społecznymi, którzy chyba nie zrozumieli do końca naszej otwartości. Podeszli do nas w starym stylu: „dobrze, niech administracja coś zrobi, a my to ocenimy”. A tu w ogóle nie o to chodzi. My naprawdę chcemy zrobić to wspólnie! Przesunęliśmy trochę harmonogram i będziemy proponowali spotkania przed zamknięciem pierwszego zbioru założeń. To, że kilku partnerów już się wypowiedziało, pozwoliło nam zmodyfikować nasze spojrzenie.

Doświadczenie uczy, że do projektów ustaw ciągle dopisywane są nowe pomysły i tak naprawdę nie wiadomo, skąd one dochodzą i na jakim etapie się tam znalazły. Czy w ramach systemu konsultacji on-line będzie możliwe dokładne prześledzenie, w jaki sposób i przez kogo projekt jest zmieniany?

A chcieliby Państwo takiej funkcjonalności?

Wydaje mi się, że jest to jeden z podstawowych warunków. Jeśli celem jest dobre prawo, niezbędna jest wiedza o tym, jak ono powstaje, czyli przejrzystość. Może nie każdy chce to sprawdzać, ale ktoś, kto chciałby, powinien mieć taką możliwość.

Zdecydowanie tak! Przepraszam za to odwrócenie ról, ale właśnie na to liczymy – żebyście to wy, partnerzy społeczni, mówili nam, jakich funkcjonalności chcecie. Takie pytania zadajemy każdemu partnerowi społecznemu, bo może są jakieś, których mimo najszczerszych chęci nie zidentyfikowaliśmy.

Tę funkcjonalność zakładaliśmy od samego początku, bo ona jest jak najbardziej logiczna. Transparentność jest ważna w tym znaczeniu, że teoretycznie każdy etap konsultacji – nie tylko projekt aktu prawnego, ale i wcześniejsze – powinien być możliwy do prześledzenia. Począwszy od początkowego, który po angielsku nazywa się call for evidence i którego nie ma na razie w naszym systemie. Polega on na tym, że partnerzy społeczni nie tylko zgłaszają uwagi, jak to ma miejsce obecnie w procesie konsultacji, ale udostępniają też dane, na podstawie których administracja może tworzyć analizę kosztów i korzyści. W Europie Zachodniej działa to wyśmienicie, bo administracja i tam często nie ma danych statystycznych dotyczących wszystkich branż czy sektorów gospodarki. Drugą rzeczą jest to, żeby na każdym etapie można było prześledzić, kto jaką uwagę zgłosił oraz jaka była odpowiedź administracji.

Jedną z barier identyfikowanych w procesie stanowienia prawa jest język, w jakim prawo jest tworzone. Bywa on trudny do zrozumienia w ustawach, które bezpośrednio dotyczą ogółu obywateli i w związku z tym powinny być dla nich zrozumiałe. Czy reforma regulacji również w jaki sposób dotyka tego problemu?

To jest problem z kolejnego poziomu wdrażania agendy reformy regulacji. Dotyczy on nawet „top piątki” krajów Unii Europejskiej. Jak komunikować się z beneficjentami w sposób prosty i zwięzły, jak te informacje mają docierać? W reformie regulacji nie chodzi na pewno o to, żeby zmieniać strukturę legislacyjną prawa. Bardziej widzimy problem w komunikowaniu tego, czego tak naprawdę prawo będzie dotyczyło i tym jak najbardziej powinniśmy się tym zająć. Pytanie, czy już teraz? Chyba trudno nam będzie zrobić wszystko naraz. Propozycja Rządowego Centrum Legislacji zmieniająca Regulamin Pracy Rady Ministrów, polegająca na pozostawieniu resortom roli piszącego założenia do ustaw i przeniesieniu etapu tworzenia ustaw na ich podstawie do RCL, to zmiana właśnie w tym kierunku. Poparł ją cały rząd. Innymi słowy, to, o co pani pyta, już się dzieje – może nie w sposób pełni zadowalający, ale „lodowate serce administracji” trochę chyba topnieje.

Wspominamy o krajach, w których proces tworzenia regulacji stanowi dobry wzorzec. Jakie dobre praktyki stały się elementem polskiej reformy regulacji?

Sama struktura tworzenia prawa opartego na dowodach i oceny skutków regulacji pochodzi ze Stanów Zjednoczonych. Tam zaczęto od tworzenia opasłych tomisk, które potem rzeczywiście stały się zapleczem analitycznym dla tworzonych rozwiązań społeczno-gospodarczych. W Europie mamy duże spektrum zainteresowań i duże spektrum wiedzy. W Stanach Zjednoczonych ludzie są wąsko wyspecjalizowani, więc tym bardziej mówiąc o rzeczach ogólnych, trzeba mówić prosto i opierając się na dowodach.

Po drugie, przydały się na pewno doświadczenia z redukcją obciążeń administracyjnych. Wykorzystanie modelu kosztu standardowego wymyślonego przez Holendrów, przeniesione do większości krajów unijnych i do Komisji Europejskiej, w zeszłym roku rzeczywiście pozwoliło nam policzyć obciążenia administracyjne na realnych liczbach. Liczymy wszystko: jak długo przedsiębiorca jedzie do Urzędu Skarbowego, żeby złożyć dany kwitek, że musi go przedtem wydrukować na drukarce, zabrać czas swojemu pracownikowi i jakie to generuje koszty. Metodologia dostępne jest na stronie www Ministerstwa Gospodarki. Inny przykład to wspomniane już konsultacje on-line.

Jakie miejsce w reformie regulacji zajmuje deregulacja?

Reforma regulacji obejmuje dwa obszary. Z jednej strony prawo, które dopiero tworzymy – jak je tworzyć, żeby było zrozumiałe, akceptowalne i przynosiło zakładane korzyści. Tutaj potrzebne są mechanizmy oceny skutków regulacji i konsultacji. Z drugiej strony, deregulacja obejmuje prawo, które obecnie obowiązuje i mechanizmy redukcji nadmiernych obciążeń. Redukcja obciążeń administracyjnych jest dokonywana na podstawie modelu kosztu standardowego. Chcę przypomnieć, że realne koszty administracyjne w polskiej gospodarce to jest około 77 mld zł, co stanowi prawie 6% PKB. Obciążenia to około 32 mld zł – to 2,9% PKB.

Jaka jest różnica między kosztami a obciążeniami?

Są takie przepisy, których cel byłby realizowany, nawet gdyby nie były ujęte przepisami prawa. Np. prowadzenie rachunkowości – teoretycznie uciążliwy przepis, ale z drugiej strony dla połapania się, ile pieniędzy ma firma, i tak trzeba się policzyć. Budżet domowy też liczymy, chociaż nikt nam tego nie narzuca, prawda? Obciążenia to różnica między kosztami a tym wskaźnikiem, tzw. business as usual, czyli czymś, co firma i tak by wykonywała. Z odejmowania zostaje nam czysta biurokracja, prawie 3% PKB. Całej nie zlikwidujemy, ale nawet 1% z tych 32 miliardów to i tak miliony złotych oszczędności. Jest o co się bić.

* Artur Kopijkowski-Gożuch, zastępca dyrektora Sekretariatu Ministra w Ministerstwie Gospodarki.
** Anna Mazgal, członkini redakcji „Kultury Liberalnej”, ekspertka Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych. Reprezentuje OFOP w Obywatelskim Forum Legislacji.

„Kultura Liberalna” nr 108 (5/2011) z 1 lutego 2011 r.

Skoro tu jesteś...

...mamy do Ciebie małą prośbę. Żyjemy w dobie poważnych zagrożeń dla pluralizmu polskich mediów. W Kulturze Liberalnej jesteśmy przekonani, że każdy zasługuje na bezpłatny dostęp do najwyższej jakości dziennikarstwa

Każdy i każda z nas ma prawo do dobrych mediów. Warto na nie wydać nawet drobną kwotę. Nawet jeśli przeznaczysz na naszą działalność 10 złotych miesięcznie, to jeśli podobnie zrobią inni, wspólnie zapewnimy działanie portalowi, który broni wolności, praworządności i różnorodności.

Prosimy Cię, abyś tworzył lub tworzyła Kulturę Liberalną z nami. Dołącz do grona naszych Darczyńców!

SKOMENTUJ
(4/2011)
1 lutego 2011

PRZECZYTAJ INNE Z TEGO NUMERU

KOMENTARZE



WAŻNE TEMATY:

REKLAMA

reklama

TEMATY TYGODNIA

drukuj